我國政府開放數據政策執行因素研究

屠 健

（中國輻射防護研究院科技信息與培訓中心 山西太原 030006）

1 引言

《2006—2020年國家信息化發展戰略》提倡利用全社會的基礎開放數據來創造信息價值，是政府開放數據在我國啟動的一個節點。2007年發布的《中華人民共和國信息公開條例》，保障公民、法人和其他組織依法獲取利用政府數據信息。國務院辦公廳于2014年11月26日印發了《關于促進電子政務協調發展的指導意見》，提倡推進全社會的可開放的基礎信息資源開放化利用，以循序漸進創造更多的社會價值。《政府信息公開工作要點》和國務院《關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》在2015年發布，但是根據中國地方政府開放數據平臺報告發現，目前依然僅有一部分地方政府建立地方政府開放數據平臺，其地方法規更是少之又少，與我國政府開放數據政策的推動相背離，不利于政府開放數據開放度的提升。2015年8月31日，國務院以國發〔2015〕50號印發《促進大數據發展行動綱要》，這份文件對大數據的發展做了相對完善的籌劃與控制。文件還提出了加快政府數據開放共享、推動資源整合的任務，到2018年底，要建成國家統一的數據開放平臺，大力推動政府部門數據共享，推動我國政府基礎數據的開放度提升工作。相關政府開放數據的整合會促進社會基礎信息的整合與有效利用，有利于政府數據開放度的提升與統一。還要在全面實現小康社會的時候，循序漸進地實現多個不同部門的可開放性的基礎信息向全社會有相關信息需求的人員開放，加快相關信息的融合度，以便相關信息需求者利用其需要的信息為社會創造更多的價值。

在良好政策環境的支持下，我國政府開放數據正在如火如荼地開展，但同時也暴露了一些問題。周文泓研究發現我國各地政府開放數據政策遵循國家發展框架、凸顯數據資源的有序儲備、各地進展不一、針對性的制度有限等特點，存在缺乏有效布局和應用性規范等問題[1]。國外學者Ellison認為，政策方案確定對政策目標的貢獻中占10%，剩下90%在于如何有效執行[2]。由此可見，通過對政策執行的改善可以提升政策執行實踐中的執行效果。通過調研知網發現關于國內政府開放數據政策執行相關文獻較少，繆瑞生等人從法團主義視角下發現我國社會組織參與政府開放數據問題研究會更好地發揮相關政策執行的作用[3]。遠婧對上海市開放政府數據政策執行過程進行剖析, 發現數據開放政策本身、領導和協調機構、政策執行部門、社會公眾、數據開放環境都存在著制約因素并提出與之相對應的相關解決路徑[4]。我國政府開放數據政策執行的起步較晚，政策執行需要涉及復雜多方，需要采用相對成熟的公共政策執行模型——史密斯模型來對國內政府開放數據政策執行進行分析，以期對我國政府開放數據政策執行影響因素提出相對應的解決路徑。

2 史密斯模型的分析與引入

近年來，我國要求大力推進政府開放數據的發展，逐步頒發并執行了部分地方性的政府開放數據政策相關的文件，對于其他地方起到很大的參考作用并有利于相關文件進一步的落實。在對我國政府開放數據政策執行的調研發現，我國政策的執行一般是分為國家性的政策和地方性的政策，其執行大致沿著由上而下的模式[5]。執行的主體主要有政府執行機構、非政府公共組織與信息需求者三個部分。George C,Edwards Ⅲ提出的行政影響模式認為執行命令的不明確影響著政策的有效執行[6]。強調了運用激勵手段的重要性，即可以使執行者的行為更加符合決策者的意圖。政策的執行是充滿協調的過程，政策執行中需要做出與之相適應的調整與改變。國外學者Smith研究發現政策執行所涉及重大因素有理想化的政策、執行機構、目標群體和環境因素幾個方面（如圖1所示）[7]。

圖1 Smith政策執行過程模型

我國政府開放數據政策執行過程存在動態化現狀，其執行涉及到相關政策、執行機構、執行主體、執行機制等多個方面，需要提升各方配置問題，方能共同對政府開放數據政策執行路徑優化。研究借助于Smith政策執行過程模型來為我國政府開放數據政策執行提供思路，進而探究出我國政府開放數據政策執行的優化路徑。

3 Smith政策執行過程模型視角下我國政府開放數據政策執行影響因素分析

3.1 我國政府開放數據政策體系現狀

3.1.1 相關國家政策現狀

目前，我國在國家層面上未出臺過關于政府開放數據的政策，但已經出現一些規范性文件，如2006年發布的《2006—2020年國家信息化發展戰略》、2007年發布的《中華人民共和國信息公開條例》、2015年的《政府信息公開工作要點》和《關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》。只有少數地方政府頒發了地方性的法規，但是大數據的價值已經得到我國政府高層的重視。在2015年，經李克強總理批準，國務院頒布了《促進大數據發展行動綱要》，對大數據的具體應用進行了指導和規劃。這些政策的出現可以看出我國政府對相關政策的重視程度，政府數據開放是一個順應時代的發展趨勢。

3.1.2 相關地方政策現狀

我國地方政府開放數據發展不均衡，少數地方發布過數據開放相關的政策文件。如河南省政府于2015年10月9日發布的《河南省人民政府關于推進云計算大數據開放合作的指導意見》、云南省政府于2017年7月6日發布的《云南省人民政府辦公廳關于重點行業和領域大數據開放開發工作的指導意見》等政府數據開放相關的一般性文件，這些政策是我國政府開放數據政策發展的成效見證。盡管地方政府開放數據的發展較為緩慢且發展不均衡，但是這些政策的執行會給我國政府開放數據政策的執行提供一定的參考作用。

3.2 我國政府開放數據政策的執行機制情況

3.2.1 執行監督機制不完善

政策執行主體的執行方法、手段不當，或者缺乏有效的監督就會嚴重影響政策的執行。在政策執行過程中，政策執行主體在貫徹落實政策時采用的方法不當又或者缺乏監督，輕則會阻礙政策的順利實施，重則會使政策偏離原定的目標，從而直接降低執行的效度。由于我國政府開放數據的發展處于起步階段，僅有少數地方發布數據開放相關的政策文件。我國政府開放數據政策起步晚，發展較為緩慢，所以與之相對應的政策執行監督機構也處于比較模糊、比較匱乏的狀態，這種局面需要改善。

3.2.2 政策執行平臺服務狀況欠缺

通過調研廈門大數據安全開放平臺、寧波市政府數據服務網、武漢市政務公開數據服務網、貴陽市政府數據開放平臺等政府開放數據平臺發現，平臺信息資源建設情況方面，主題內容同質化比較嚴重。數據利用服務方式的途徑方面，數據利用途徑單一，平臺對外聯系狀況一般。平臺的細節設計方面，很多政府開放數據平臺缺少相關平臺基本信息和多語言轉換功能，用戶體驗度一般，改善提升空間很大[8]。

3.2.3 國家和地方政策執行機制銜接不足

從我國政府開放數據政策執行的縱向層面來看，中央、省級所制定的數據開放政策與政策執行基層部門的資源缺乏有效銜接。根據復旦大學2017年發布的中國地方政府數據開放平臺報告調查發現，目前我國31個省級行政區有5個擁有政府數據開放平臺；15個副省級城市也是5個城市擁有政府數據開放平臺；而334個地級市僅僅建有政府數據開放平臺8個。現有的政府開放數據平臺數量偏低，執行機構的權責不夠明確。從橫向層面來看，對我國政府開放數據政策的執行，圖書館、檔案局、統計局等分塊職能機關為政策的直接執行者，政府在其中的作用只是規劃和牽頭，因此執行機構的多樣化產生了各自為政、分頭管理、職責權限不明確及資源分散等眾多不利于政策有效執行的問題。

3.3 我國政府開放數據政策執行的目標受眾群體

3.3.1 目標群體的經濟差異

在目標受眾群體的經濟差異方面，由于我國正處于并長期處于發展中國家，地區之間的開放深度和開放廣度存在天然的差異，故東西部地區的經濟發展差異很大，地區經濟發展不平衡，對政府開放數據政策執行的過程存在不確定性的影響，有待縮小地區間經濟發展不平衡的現狀，并在現階段對經濟發展欠發達地區予以一定程度的政策扶持等。

3.3.2 目標群體的教育水平差異

在教育水平的差異方面，東部地區普遍文化程度略高于西部地區，不同的教育水平會出現對政府開放數據政策的接受度、認知度、執行度等很大的區別，如在對5個不同專業的博士研究生科研人員和5個不同專業在讀本科生進行相關名詞調研時，5個本科生有3個認為“政府信息公開”和“政府開放數據”沒有區別，還有2人認為有區別但是并不能有效理解。此外，博士研究生依然有2人對“政府信息公開”和“政府開放數據”比較混淆，其中1人因是管理學專業，相關名詞概念很清楚。因此可以發現，做好相關教育水平欠發達地區的目標受眾群體教育水平和提升全面教育水平都是減少政府開放數據政策執行阻梗的有效路徑。

3.4 我國政府開放數據政策執行的外界環境

3.4.1 相關政策的媒介宣傳問題

媒介作為相關政策的一種重要傳播方式，其宣傳度的優劣也極大地影響到政府開放數據政策的執行。政府開放數據平臺作為政府開放數據政策執行的門戶，有著不可或缺的關鍵作用。政府開放數據平臺的基礎信息資源建設、平臺服務水平等都對政府開放數據政策的宣傳起到很大推動作用。通過調研16個政府開放數據平臺發現[8]，相關數據開放平臺的建設存在著不少問題，政府數據開放平臺的主題內容略顯同質化和單一化，政府數據開放平臺信息資源的加工程度不足以滿足大多數目標受眾群體，在線提供數據載體的形式缺少完整性和創新性，政府數據開放平臺開展數據利用服務的方式有待提升，政府數據開放平臺細節設計及平臺服務效果有待加強，以更好的服務于政府開放數據政策的執行宣傳。

3.4.2 技術手段生產力轉化問題

政府開放數據政策的執行需要擁有有效的技術手段，公共政策相關政策的執行技術手段都有不少已經多次優化的路徑可以學習加以參考，科學有效的技術手段對相關政策的執行大有裨益[9]。隨著科學技術的不斷推進，政府開放數據平臺作為政府開放數據政策執行的門戶，政府開放數據平臺的豐富化、人性化、便捷化和智能化等都離不開現代信息技術手段的有效保障。

4 提升我國政府開放數據政策執行的有效路徑

4.1 明確我國政府開放數據政策目標

政府開放數據政策執行目標性必須在明確性和精準性上加以提升。此外，還要有效利用有限的財政資源、提升相關政策執行人員的專業性以及國家和地方政策的統一性。相關政策在執行時也要對受眾群體有足夠的精準性和預期把控，當情況出現時，才能夠保證執行機構以及執行人員減少不必要執行阻梗。保持政府開放數據政策執行的明確性和精準性，有利于相關政策執行有效度的提高。從政府開放數據政策的制定到政府開放數據政策的執行再到政府開放數據政策的實施和評價等，整個流程都需要有高精準度和高明確性的政策，當然也需要在施行這些政策時有明確的目標性和足夠精準性的目標受眾群體，才會使得相關政策執行更加行之有效。

4.2 完善政策執行機制

一方面，完善政策執行機制特別是有效的監督機制會對政府開放數據政策執行中產生的政策執行阻梗進行必要的監察與監督，從而有效避免相關問題的出現，進而會對政策執行主體的執行方式、目標群體的政策感知度、目標群體的政策參與性等都產生很大的積極影響。政策執行環境若存在問題并且不能及時修正，必然會對整個政策的執行環節產生消極的影響。國內政府開放數據政策的起步和發展較晚，相應的政策執行監督機構也不盡如人意。為了有效保障相關政策執行的有效施行和整個政策執行環境的系統化，有效的監督機制不可或缺。另一方面，政府開放數據政策平臺作為政府開放數據政策執行的門戶，平臺的服務水平會直接作用于相關政策的執行。所以政府數據開放平臺應向人性化、智能化、系統化和便捷化方向不斷推進，不完善的服務狀態急需有所改觀，以期更有效地推動政府開放數據政策執行的施行，政府開放數據政策執行的發展和完善需要發揮出相關平臺的優勢。

4.3 重視目標群體差異問題

目標群體的教育水平差異和經濟差異是兩個相對重要的因素。一般來說，相關政策制定時必然會有一定區域性或者相對數量化的目標群體，政策執行所面向的群體存在不確定性現狀。相關地區乃至個體的經濟差異和教育水平差異都會對目標受眾群體的認同度、感知度、參與度等產生不確定的影響。因此，有必要盡可能地根據最新版區域性或全國性的方志等在目標群體的數量上盡可能精確化，以期減少不必要的政策資源浪費。此外，政策執行需要調動目標受眾群體，目標受眾群體的地區經濟發展狀況與教育素質問題等都會對政策的執行產生很大的影響。當目標受眾群體獲取相關數據的門檻太高或者難以獲取對其有價值的數據時，會對政策執行產生不確定的影響，導致目標受眾群體不去參與相關政策執行。我們必須重視這個問題，要考慮到目標群體的參與性，對其進行簡化并降低門檻，才會更好地推動相關政策的執行。

4.4 優化政策執行環境

面對現階段我國政府開放數據政策傳播度片面、相關執行平臺不完善和現有技術手段不足的現狀，相關部門需在這些方面多渠道改善政府開放數據政策執行資源，有利的政策環境是政策執行必不可少的重要因素。首先，媒介是相關政策重要的傳播方式之一，政策環境會因媒介的宣傳度產生影響。媒介宣傳度越廣，相關政策執行中遇到的執行阻梗也會越少。其次，政府開放數據平臺作為政府開放數據政策執行的門戶，相關平臺的基礎信息資源建設狀況、平臺服務水平狀況、平臺數據開放度高低與平臺數據量多少等都對政府開放數據政策執行環境減少不必要的執行阻梗。最后，政府開放數據政策的執行需要現行有效的技術手段。關于技術手段的有效利用度可以從兩個方面出發，一個方面是充分利用現行有效的技術手段，另一個方面是積極探索新的技術手段。在充分利用現行有效的技術手段方面，我們既可以對傳統手段取其精華，保留有效的技術手段，又可以參考借鑒國內外其他相關政策的政策執行技術手段。在探索新技術方面，需要在原有的基礎上進行改進，探索出符合我國政府開放數據政策執行的新技術手段。

5 結語

我國政府開放數據政策執行是一個兼具復雜性和動態性的系統工程。文章通過Smith政策過程模型發現執行監督機制不完善、政策執行平臺服務水平欠缺、國家和地方政策執行監督機制銜接不足、目標群體的經濟差異、目標群體的教育水平差異、政策的媒介宣傳問題和技術手段生產力轉化問題都是我國政府開放數據政策執行的重要影響因素，并提出了與之相對應的有效路徑。文章存在對政策執行人員的調研、具體政策的執行調研等局限性。隨著我國教育、經濟等多方面綜合國力的提升，信息技術發展的不斷推進，相關的政策執行的不利影響因素會不斷弱化，屆時我國的政府開放數據政策的執行也會減少不必要的執行阻梗，不斷推進我國政府開放數據的發展。