基于內容分析的政府數據開放政策協同研究

張玲玲

（黑龍江大學信息管理學院 黑龍江哈爾濱 150080）

1 引言

隨著第五代移動通信時代的到來，數據的生成速度將遠遠超過第四代移動通信時代，數據的社會價值和經濟價值將進一步提高。2012年，美國發布《大數據研發倡議》，在國家層面上美國成為了大數據戰略先行者。2013年，英國和澳大利亞相繼發布了《抓住數據機遇：英國數據能力戰略》和《公共服務大數據戰略》，各國開始逐漸重視對數據的使用[1]。我國在2010年到2015年也相繼出臺了一系列有關數據的政策文本，但缺乏頂層設計和統籌規劃等問題。為了進一步加快我國數據強國建設，2015年8月有關大數據的第一份權威性、系統性文件——《促進大數據發展行動綱要》正式出臺，這對我國政府數據開放具有重要意義。

近些年，我國對政府數據開放的研究主要集中在個人隱私保護[2-3]、數據質量[4-5]、數據開放平臺[6]、國內外政策法規比較[7-8]以及我國政府數據開放的未來發展趨勢[9]等方面。國外對政府開放數據的研究主要集中在其標準與原則、意義與價值、開放數據政策框架、國家數據主權等方面[10]。Ahmadi Zeleti F等人[11]探討了政府數據的公共價值，開發了6-Value（6-V）業務框架模型。Bertot J C等人[12]提出數據可以促進合作，并為農業、衛生、交通等領域提供實時解決方案。Sayogo D S等人[13]對35個國家的開放政府數據門戶網站進行對比分析，指出了各個國家的開放政府數據門戶網站在數據內容、數據操作能力和參與程度等方面的發展各處于不同階段。

到目前為止，我國有關政府數據開放的研究在許多方面已經取得了一定進展。但從整體來看，從微觀視角出發來研究政府數據開放的不是很多。通過閱讀相關文獻，發現我國數據開放相關政策在制定過程中出現政策之間目標不協調和不一致的情況。馬海群、蒲攀[9]認為對數據開放相關政策進行協同研究具有一定的必要性，可以加大政策力度、完善政策措施、提高政策目標。因此本文將從微觀視角出發，對我國出臺的有關數據開放政策進行政策協同分析，以期為我國數據開放政策存在的不足提出一些建議。

2 研究方法及研究過程

2.1 研究方法

目前，有關政策協同的研究方法主要有以下三種：一是依據政策協同理論來探究各要素及系統之間的關系。周瑩等人[14]將協同學的原理運用于知識產權公共政策體系中，構建了知識產權政策協同運行模式，使得決策部門之間更加注重信息交流，實現了系統從無序到有序的轉變。二是對多種政策間的協同進行探析，形成政策合力路徑。鄭功成[15]針對勞動就業和社會保障兩大政策體系出現的相互替代和相互脫節問題提出了協同推進的方法。三是通過定量分析方法研究某個領域政策在政策力度、政策目標、政策措施三個維度的協同情況。彭紀生等人[16]基于以上三個維度對技術創新相關政策文本進行量化分析，并通過計量模型對我國技術政策文本進行評估。

2015年8 月，《促進大數據發展行動綱要》（以下簡稱《行動綱要》）正式出臺，標志著我國建設數據強國的決心。為了貫徹落實《行動綱要》，推動大數據產業健康快速發展，2016年我國制定了《大數據產業發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《發展規劃》）。為了探究《發展規劃》是如何貫徹落實《行動綱要》，本文就這兩份文件進行協同研究，參考和借鑒彭紀生政策協同方法，從政策力度、政策目標、政策協同三個維度對《行動綱要》和《發展規劃》兩者協同情況展開分析。

2.2 研究過程

研究過程可分為以下三個步驟：第一，從政策力度、政策目標以及政策措施三個維度出發，構建政府數據開放政策量化表。通過充分研讀兩份政策文本并在參考借鑒已有成果基礎上，對兩份政策文本的政策力度、政策目標、政策措施分別按照5、4、3、2、1的數值進行結構化賦值，分值越高代表描述內容與其越符合。第二，把兩份政策文本得出的數值帶入協同度計算公式中，通過計算結果得出兩份政策文本是否協同、協同度如何。第三，根據計算結果分析我國兩份政府數據開放政策文本內容存在哪些不足，并提出一些建議以供參考。

3 構建政府數據開放政策量化表

3.1 政策力度

政策力度是描述政策法律效力的指標。本文通過依據政策頒布機構的級別和參考張國興[17]、彭紀生[16]以及郭本海[18]等人對政策文本、政策力度劃分結果的基礎上，為兩份政策的政策力度的大小賦值（如表1所示）。《行動綱要》是由我國國務院發布，從表中可以看出《行政綱要》的政策力度較高，分值為4，《發展規劃》的政策力度低，分值僅為1。一般情況，政策力度等級越高，政策主體內容越宏觀；政策等級越低，政策主體內容越詳盡。

表1 政策力度量化表

3.2 政策目標

探究政策之間是否協同，分析政策目標是關鍵之舉，通過政策目標來分析政策之間是否存在政策制定上的差異。本文對《行動綱要》和《發展規劃》進行研讀，發現兩份政策文本的總目標都為加快建設數據強國，推動大數據發展和應用。由于兩份文本的總目標是處于宏觀性描述，不便于對政策目標進行量化分析，本文通過進一步分析把總目標分為以下兩個子目標：一是建成國家政府數據統一開放平臺；二是健全大數據安全保障體系、強化安全支撐[19]。因此本文將政府數據政策目標分為以上兩個子目標，并參考借鑒毛子駿等人[20]的賦值分配進行結構化賦值（如表2所示）。

表2 政策目標量化表

3.3 政策措施

政策措施是指政府為了實現政策的目標而運用的一種方法和手段[17]。彭紀生等人[21]對我國創新政策的政策措施劃分為行政、金融外匯、財政稅收、人事和其他經濟措施五個方面；毛子駿等人[20]對我國政府開放數據政策措施從三個層面劃分，分別為供給面、需求面和環境面，并詳細地從人事支持和財政金融支持（供給面）以及構建考核與問責機制和加強數據開放法規制度建設（環境面）兩個政策措施方面進行分析；馬海群等人[22]對政府數據開放的政策措施劃分為技術、人事、行政、金融、財政稅收和引導六個方面。因此本文參考上述劃分結果，并結合政策文本實際情況對兩份政策文本的政策措施從人事措施、行政措施、財政金融措施、引導措施4個方面進行劃分和賦值，劃分結果如表3所示。

表3 政策措施量化表

3.4 數據預處理

在對《行動綱要》和《發展規劃》兩份政策文本進行對比分析之前，本文對量化后的數據進行預處理。根據前文對兩份政策文本的政策力度、政策目標、政策措施的劃分打分情況，并結合彭紀生等人[16]提出的協同度的度量計算公式，利用公式（1）計算兩份文本的政策措施協同度，利用公式（2）計算兩份文本的政策目標協同度。

其中PMJi代表第i年（2015年發布的《行動綱要》和2016年發布的《發展規劃》看成同一個i年發布的政策文本）政府數據開放政策的政策措施協同度，PGJi代表第i年政府數據開放相關政策的政策目標協同度，N（在本文中N=2）為第i年頒布的有關政府數據開放政策總數。pej表示第j條政策的政策力度得分，pmjk和pmjl表示第j條政策中第k和l項政策措施得分，k和l（k≠l）表示人事措施、財政及金融措施、行政措施、引導措施4項措施中的任意兩項措施，并對選取的任意兩項措施進行政策措施協同計算，共計可以得到=6種協同指標。pgjs和pgjt表示第j條政策中第s和t項政策目標的得分，其中s和t（s≠t）表示從建成政府數據統一開放平臺和健全大數據安全保障體系及強化安全支撐來考慮政策目標協同。

4 政府數據開放政策協同情況

4.1 政策目標協同情況分析

為了更加清晰了解兩份政策文本的政策目標協同情況，本文對其子目標設計了一個標準值（如表4所示），根據標準值和實際值來計算和對比兩份政策文本政策目標協同情況。通過研讀兩份政策文本，發現兩份政策文本總目標達成一致，但是在子目標上卻未達成完全協同，通過公式計算得出兩份政策文本實際政策目標協同度為92，與標準值200之間還存在一定的差距。因此，可以看出兩份政策文本對于子目標一都沒有完好的體現。其中《發展規劃》沒有明確提出數據開放領域清單。關于大數據被獲取格式要求在兩份政策文本中也都沒有提及和明確，這為公眾獲取相關內容帶來了障礙。數據被獲取的格式有很多種，主要有xls、pdf、json、csv等格式類型，其中開放性最高是csv格式，機器可讀的有csv和json兩種格式，能否被機器讀取，直接影響到了數據的可用度[23]。澳大利亞在數據開放相關政策中明確表示唯一能夠在data.gov.au產生可視化的格式是csv和xls[24]。美國、英國等國家也明確提出在數據開放過程中要統一開放數據標準，并要求以可機讀形式發布[25]。對于子目標二，《發展規劃》中并未明確國家利益、公共安全等數據安全等級保護領域，而《行動綱要》中明確指出要切實加強該領域的信息安全保護。

表4 政策目標打分對比表

4.2 政策措施協同情況分析

本文對兩份政策文本的政策措施分別從人事措施和財政措施、人事措施和引導措施、人事措施和行政措施、引導措施和財政措施、財政措施和行政措施、引導措施和行政措施六個方面進行劃分，并利用上述公式（1）進行政策措施協同計算，結果如圖1所示。發現兩份政策文本中人事措施和引導措施協同度最高，協同度為89，其中財政措施和行政措施之間的協同度最低，協同度為28。通過對比分析得出兩份政策文本在人事措施和引導措施建設上處于優勢，金融財政支持和行政支持方面處于弱勢。因此，本文就兩份政策文本的金融財政措施和行政措施兩個方面展開討論。

圖1 政策措施協同度對比圖

4.2.1 財政金融措施

《行動綱要》中指出強化中央財政資金引導，鼓勵金融機構加強和改進金融服務，引導創業投資基金投向大數據產業，但對具體部門負責支持其發展沒有明確指出。關于政府產業基金引導和吸引也并沒有設立具體部門。《發展規劃》中指出充分發揮國家科技計劃（專項、基金等）資金扶持政策的作用，鼓勵地方設立大數據專項基金，引導金融機構對技術先進的大數據項目優先予以信貸支持，但對于政府產業基金引導和吸引并未提及[26]。由此可見兩份政策文本對大數據產業金融方面的支持只是處于“引導”和“鼓勵”階段，缺乏責任主體設立等問題。

4.2.2 行政措施

《行動綱要》中提出要對數據采集、傳輸和開放等環節明確網絡安全責任主體，切實加強涉及個人隱私等方面的信息保護，對數據濫用及侵犯個人隱私等行為要加強相應的管理和懲戒。《發展規劃》中提出強化大數據知識產權保護，建立信息披露制度，支持第三方機構進行數據合規應用的監督和審計。但對于數據開放過程中出現的數據安全、個人隱私泄露等問題如何加強防護，由哪個具體部門負責，如何界定哪些數據屬于個人隱私，哪些數據可以被大眾獲取等問題都沒有予以明確規定。

5 建議

通過對《行動綱要》和《發展規劃》的研讀并對兩份政策文本的政策目標和政策措施進行協同度計算，了解到兩份政策文本在政策目標和政策措施方面處于基本協同狀態，其中在政策目標方面，兩份政策文本的兩個子目標協同出現一定差異；在政策措施方面，兩份政策文本在人事措施和引導措施方面協同度最高，但在財政措施和行政措施方面協同度最低；在政策力度方面，兩份政策文本力度較低。因此，本文從以上三個維度對我國政府數據開放政策提出以下七點建議以供參考。

5.1 建立政府數據開放法規制度

雖然《行動綱要》和《發展規劃》的出臺為我國政府數據開放帶來了推動作用，但是其法律效力低于《保護國家秘密法》等信息保密相關法律，這為政府數據開放帶來了一定的限制作用，導致政府部門內部會以“涉及機密”的理由拒絕向公眾開放數據，使得政府內部人員把政府數據看成是本部門專有信息，讓政府處于封閉或者半封閉狀態，出現行政效率低、重復信息采集和財政資源浪費等一系列問題。因此，我國應該盡快出臺《政府信息公開法》，提高政府數據開放法律效力，并詳細說明哪些數據可以開放，哪些數據不可以開放，以及如何獲取這些數據，使得政府的參與度和透明度得以充分提高。

5.2 統一數據開放標準

統一政府數據開放獲取格式，便于數據的收集、處理、存檔、發布，可以大大節省數據被獲取的時間，使得政府數據及時被獲取從而有效利用，實現價值創新。在統一數據獲取格式的同時也要滿足數據的機器可讀性。人工智能是大勢所趨，隨著人類數據爆炸性增長，讓數據以一種不需要人工介入直接通過電腦可讀的方式保存，同時確保數據沒有語義丟失，這能夠更加快速創造政府數據價值。美國的《開放政府指令》中明確指出，所有的數據都要滿足機器可讀的格式，包括XML、RSS、CSV、KML（地理空間數據格式）、ESRIShapefile（地理空間數據格式）等[27]，我國也應該在相關政府開放數據政策中完善這一點，要求統一數據格式并具有機器可讀性。

5.3 構建多元主體合作，整合社會數據

政府不僅要在公平的環境下與企業、社會機構、高校等進行合作，還要加大政府基金引導和吸引作用，通過政府數據和社會數據的結合，實現社會價值和經濟價值的最大化。從美國實踐經驗來看，利用社會數據不僅可以增加政府數據開放的廣度和深度，也是一種低成本、高效益的數據采集方法[27]。從我國實際出發，可以與被大家廣為接受的支付寶、微信平臺合作來完善我國政府數據。加大基金引導，支持類似華為等各大中小企業，推進科學技術發展，全面支持大眾創業、萬眾創新，推進大數據發展和應用，加快建設數據強國。

5.4 確立相關責任主體

《發展規劃》中并未提及有關明確相關責任主體的權利、責任和義務內容，《行動綱要》雖然有所提及，但也只是有待“明確”，對于誰負責，有哪些權利、責任和義務都沒有明確規定。而美國嚴格規定了政府數據開放戰略負責機構——信息事務管理辦公室，令其作為總負責機構并對其責任給予了明確的定義[28]。澳大利亞為了使政府數據進一步開放成立了信息委員會，并建立了政府信息管理辦公室。加拿大為了使數據開放全面展開也設立了開放政府指導委員會，并賦予其一定的權利[29]。因此，我國也要明確設立開放政府數據工作主管部門，賦予其相應的職權，做到與其他相關部門分工協作[30]，并拿出切實可行的操作規范，避免政策措施出現“假大空”現象。

5.5 健全評估和反饋機制

《行動綱要》和《發展規劃》都明確提出了法規制度建設、財政金融支持、專業人才培養、國際交流合作等政策措施，但這些措施在實施過程卻也面臨著條塊分割、部門壁壘、利益束縛、信息安全等諸多挑戰[31]。想要處理這些問題，我國需健全高效的政策保障機制，完善政府數據開放評估、公眾反饋機制及健全的問責機制，并對各部門的執行情況進行實時監督，這是有效實施兩份政策的重要基石。美國政府技術研究中心為了衡量政府數據開放情況，開發了公共價值評估工具，其可操作性強[29]。我國也可嘗試建立貫穿政府數據生命周期數據安全和隱私風險評估及預警機制[6]，并使其具有一定的操作性。

5.6 加大財政金融支持

有關大數據核心技術攻關、產業鏈構建、開放數據平臺建設等不是一蹴而就的，需要大量的基金投入和政府支持才能夠持續有效進行。《行動綱要》和《發展規劃》對財政專項基金如何申請、具體哪個部門負責都沒有明確的規定，這使得我國對政府數據開放引導支持出現一定的障礙。因此，在大力倡導加大對大數據企業支持力度、強化中央財政資金引導、支持政府開放發展的同時，也要明確相關具體部門對財政專項基金的分配，充分發揮政府產業基金引導和吸引作用。

5.7 健全政府數據開放隱私保護政策

怎樣加強隱私保護是政府數據開放過程中不可避免的難題。《行動綱要》和《發展規劃》中都有明確提出要對侵犯個人隱私等行為加強管理和懲戒措施[19]。但要實現政府數據開放隱私保護，關鍵在于制度建設，而我國在這方面卻缺乏基本法律建設保障。美英澳等國家早已確切定義了“個人隱私”概念，制定了一系列隱私保護法律法規，對政府數據開放隱私保護明確了專門機構職能，建立了隱私影響評估機制等[32]。我國也應該盡快健全政府數據開放隱私保護政策，做到保護國家利益的同時實現政府數據的合理開放。