關于PPP項目和政府投資的關系、PPP項目是否形成政府債務的討論

董亞卿

摘?要：政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本方建立的一種長期合作關系。本文探討PPP項目和政府投資的關系、PPP項目的可用性付費是否形成政府債務問題。

關鍵詞：PPP 政府;投資;債務;政府和社會資本合作

根據財政部政府和社會資本中心公布的數據顯示，截至2019年9月底，累計納入庫項目9，248個、投資額14.06萬億元;累計落地項目6039個、投資額9.2萬億元。

PPP項目為緩解地方政府支出壓力，平滑財政支出，保證政府公益類項目的實施發揮了巨大作用。但是，在PPP項目的實施過程中也發現許多問題爭議。筆者就PPP項目是不是政府投資項目、PPP項目的可用性付費是不是政府債務兩個問題展開討論。

一、PPP項目是不是政府投資項目

《政府投資條例》由國務院于2019年4月14日發布，并于7月1日起施行。對于PPP項目是不是政府投資項目，《政府投資條例》對PPP項目是否具有約束力，業界有不同觀點。

政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本方建立的一種長期合作關系。PPP項目的實施范圍是基礎設施和公共服務領域，這是政府一直主導的領域，政府負有建設責任。在PPP項目的實施過程中，政府方一直都是重要的參與方。在目前已落地的PPP項目中，大多采用BOT模式（即建設-經營-轉讓），最終社會資本方將PPP項目交付給政府。PPP項目理所當然的認為是政府投資項目，但是筆者從以下4個方面分析：

（1）從采購內容來看。PPP項目采購標的是社會資本方，要求社會資本方自身具備較強的經濟實力和融資能力，并且具有項目運營能力。《政府投資條例》中規定，政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動。政府投資的對象是進行固定資產投資的建設活動。

（2）從資金安排來看。PPP項目要求本級人民政府將項目納入中期財政規劃。政府投資項目必須要先有預算安排，必須先有預算才能實施，所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。

（3）從項目法人主體地位來看。PPP項目由項目公司（SPV）作為項目法人并負責實施，而項目公司（SPV）是由社會資本方主導。政府投資項目的投資主體為政府機構和使用預算資金的政府授權事業單位。目前大多數項目，公司申請項目立項適用于核準制和備案制，而以政府機構作為立項主體申請項目立項適用于審批制。

（4）從付費環節來看。PPP模式下要求PPP項目建成運營后，財政部門根據PPP項目的績效評價結果支付PPP項目可用性付費。從這個角度，筆者認為政府是采購服務，即基礎設施和公共服務領域的服務。政府投資項目要求項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位，根據工程進度支付。《政府投資條例》特別規定“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”。

綜合以上內容，筆者認為雖然PPP項目大多由政府方發起，并且是政府在負有實施義務的范圍內實施，但是從實際運作中看，《政府投資條例》并不適用于PPP項目。

二、PPP項目的可用性付費是不是政府債務

隨著我國政府債務規模的不斷擴大，政府加強政府債務管理。地方政府紛紛將PPP模式作為規避政府債務限額，繼續加大政府投資的突破口。

很多人不理解，為什么開展基礎設施和公共服務領域的服務的建設，由政府投資會產生政府債務問題，而通過PPP模式運作就不會產生債務問題呢？規范實施的PPP項目所產生政府可用性付費是否屬于政府債務呢？筆者就這一問題展開討論。

負債在會計學上的定義：企業過去的交易或者事項形成的，預期會導致經濟利益流出企業的現時義務。由此我們看到負債具有以下基本特征：

（1）負債是會計主體承擔的現時義務;

（2）負債的清償預期會導致經濟利益流出會計主體;

（3）負債是由過去的交易或事項形成的。

而PPP項目的實施基本步驟（以BOT模式為例）是：

（1）由各級政府授權相應的行政事業單位作為實施機構采購社會資本方;

（2）中標社會資本方和政府授權的出資代表合資或獨自出資成立項目公司（SPV）;

（3）項目公司（SPV）作為項目的法人單位選擇建設方，實施項目建設，政府方在建設期間組織對PPP項目運作情況進行績效評價;

（4）項目建成后，項目公司負責項目運營。在進入運營期后，政府方在運營期間組織對PPP項目運作情況進行績效評價，財政部門依據運營年度和建設期的績效評價結果合理安排預算資金，報請本級政府、人大批準后支付當期的可用性付費;

（5）運營期結束后，PPP項目根據合同約定辦理相關交接手續。

通過以上步驟的分解，我們可以看到只有PPP項目進入第4步運營期以后，并通過績效評價，政府方才承擔的現時義務（支付可用性付費），然后財政部門安排預算資金，并報請政府、人大批準后，在下一年度予以列支。假如PPP項目未能通過績效評價，政府方就不用承擔相應的現實義務。這也就是實施PPP項目一定要有運營，一定要有績效評價的原因。PPP模式下，政府通過項目運營和績效評價約束承擔的現實義務（可用性付費），并將承擔現實義務（可用性付費）納入預算管理，因此筆者認為規范的PPP項目不是政府債務。

但是從PPP項目的整體實施情況看，在政府簽訂PPP合同時，PPP項目意味著項目的實施和運營，政府支付可用性付費成為大概率事件，這符合或有債務的定義。筆者認為PPP模式下的政府可用性付費認定為或有債務更為合理。

因此各級政府有必要強化財政中期規劃的約束力，嚴格執行預算管理制度，量力而行的實施PPP項目，避免在政府支付可用性付費時給當地財政部門帶來巨大支出壓力。