山東省財(cái)政可持續(xù)能力研究

謝申祥 郭健 劉金東 魏天保

一、引言

地方財(cái)政可持續(xù)問題，一直是社會各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)話題，尤其是在我國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”、經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政收入增速放緩、各地方政府積極貫徹中央“減稅降費(fèi)”決策的背景下，對這一問題的研究無疑更具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)意義。山東省作為我國的經(jīng)濟(jì)大省和財(cái)政規(guī)模大省，自2011 年以來，財(cái)政收入增速持續(xù)放緩，2019 年更是下降到了0.6%左右①參見人民網(wǎng)：《山東2019 年財(cái)政收支規(guī)模再創(chuàng)新高，重點(diǎn)民生保障有力》，http://sd.people.com.cn/n2/2020/0102/c166192-33682409.html，2020 年1 月2 日。，低于全國平均增速，相比之下，財(cái)政支出增速約為6.3%，收、支增速差異顯著，財(cái)政平衡壓力較大，同時(shí)，山東省的政府債務(wù)余額在我國內(nèi)地各地區(qū)中排名靠前，2018 年末達(dá)到11436.7 億元，僅次于江蘇。那么，作為新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)，山東省的財(cái)政可持續(xù)能力究竟如何？相比于其它地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)規(guī)模相近地區(qū)，山東省的財(cái)政狀況有哪些優(yōu)勢與不足？未來山東省應(yīng)采取哪些有效措施，提高財(cái)政可持續(xù)能力？這些現(xiàn)實(shí)問題都亟待解決。

從既有文獻(xiàn)來看，財(cái)政可持續(xù)能力的概念最早由Buiter（1985）提出，他認(rèn)為，財(cái)政可持續(xù)指的是國家財(cái)政的一種存續(xù)狀態(tài)或能力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控是財(cái)政可持續(xù)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。此后，眾多學(xué)者延續(xù)這一觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)鍵影響，如鄧子基（2001）認(rèn)為財(cái)政的可持續(xù)性是指在無限期內(nèi)，在能夠借新債還舊債和保持幣值穩(wěn)定的假定條件下，當(dāng)前政府債務(wù)水平必須等于最初的財(cái)政盈余現(xiàn)值。Charles（2007）認(rèn)為，如果“財(cái)政政策不需要通過重大調(diào)整仍可以保持對債務(wù)的足夠償付能力，則財(cái)政是可持續(xù)的”，與Greiner（2007）的觀點(diǎn)類似。夏穎（2010）將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政可持續(xù)的相關(guān)性總結(jié)為三點(diǎn)：可持續(xù)的地方財(cái)政是地方政府債務(wù)存在的前提；債務(wù)規(guī)模影響地方政府收支規(guī)模；債務(wù)結(jié)構(gòu)影響地方財(cái)政可持續(xù)程度。郭玉清等（2016）認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤截?cái)政杠桿率過高、可支配財(cái)力難以覆蓋債務(wù)存量時(shí)，地方政府將在密集償債期到來時(shí)陷入流動性困境，從而危及地方財(cái)政的可持續(xù)性。

一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入、支出間的平衡性是財(cái)政可持續(xù)的關(guān)鍵。如劉尚希（2003）從財(cái)政收入應(yīng)對財(cái)政支出的角度定義可持續(xù)性，認(rèn)為財(cái)政不可持續(xù)是指在未來某時(shí)點(diǎn)，政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、政治、社會的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性。鄧曉蘭等（2013）認(rèn)為，財(cái)政的可持續(xù)性是指在一定制度及規(guī)則的約束下，政府的財(cái)政收支行為能夠達(dá)到的一種均衡狀態(tài)，即政府財(cái)政收支保持適當(dāng)?shù)囊?guī)模和合理的結(jié)構(gòu)，且二者在時(shí)間、規(guī)模和結(jié)構(gòu)上合理分布、高度匹配，在遇到較大的內(nèi)外部沖擊時(shí)，不致引發(fā)嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。李建軍等（2018）認(rèn)為，地方財(cái)政可持續(xù)問題從根本上來說是地方財(cái)政收入持續(xù)彌補(bǔ)財(cái)政支出的問題。

此外，余永定（2000）認(rèn)為，財(cái)政可持續(xù)應(yīng)包含三方面的內(nèi)涵：首先，如果政府能夠長期保持財(cái)政收支平衡，則認(rèn)為政府財(cái)政是可持續(xù)的；其次，盡管在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，但政府能夠通過發(fā)行國債為財(cái)政赤字融資，則政府財(cái)政依然是可持續(xù)的；再次，當(dāng)財(cái)政脫離平衡狀態(tài)之后，經(jīng)濟(jì)變量之間的相互作用可使財(cái)政恢復(fù)平衡，則政府的財(cái)政狀態(tài)仍可視為穩(wěn)定可持續(xù)的。地方財(cái)政可持續(xù)性管理既要考慮收入管理，也要兼顧支出管理，在籌資渠道上既要注重稅收來源，也要考慮非稅收入。

綜合既有文獻(xiàn)，我們可以得到的啟示是，財(cái)政可持續(xù)性是由財(cái)政收支的平衡性、債務(wù)水平以及經(jīng)濟(jì)狀況等因素共同決定的，是一個(gè)多維度、系統(tǒng)性的動態(tài)概念，不能簡單歸結(jié)于某一個(gè)方面。因此，本研究將從財(cái)政收入的可持續(xù)能力、財(cái)政支出的穩(wěn)定性、赤字規(guī)模帶給財(cái)政的壓力、政府債務(wù)的可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)增長能力等五個(gè)維度，考察我國各地方政府的財(cái)政可持續(xù)能力。基本研究思路是：在系統(tǒng)梳理2009-2018 年我國內(nèi)地31 個(gè)省（市、自治區(qū)）財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，選擇一系列關(guān)鍵指標(biāo)，采用恰當(dāng)?shù)臋?quán)重賦值方法，擬合出各地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力評估指數(shù)，以便直觀、量化地呈現(xiàn)各地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力的發(fā)展變化歷程，重點(diǎn)是要分析山東省的財(cái)政可持續(xù)能力狀況，并與經(jīng)濟(jì)規(guī)模相近地區(qū)進(jìn)行對比，以期全面歸納總結(jié)山東省財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)的成績與不足，并提出相應(yīng)的政策建議。

本研究可能的創(chuàng)新點(diǎn)在于：第一，使用了各省最新的財(cái)政數(shù)據(jù)，研究結(jié)論和政策建議更具有時(shí)效性。雖然已有一些文獻(xiàn)量化分析了我國地方財(cái)政可持續(xù)能力，如馬光榮等（2018）、王濤（2018）等，但既有文獻(xiàn)往往使用2016 年之前的數(shù)據(jù)，不足以反映當(dāng)前地方政府的財(cái)政狀況。第二，重點(diǎn)聚焦山東省財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)，全面分析山東省的財(cái)政優(yōu)勢與不足。這在既有文獻(xiàn)中鮮見。第三，考察指標(biāo)較為全面。本研究將從地方財(cái)政收入、支出、赤字、債務(wù)和經(jīng)濟(jì)增長能力等五個(gè)維度綜合考察地方財(cái)政可持續(xù)能力，每個(gè)維度又有細(xì)分指標(biāo)，涉及到了社會輿論關(guān)注的“土地財(cái)政”、“轉(zhuǎn)移支付依賴”、國有資本經(jīng)營收入上繳財(cái)政比例等社會熱點(diǎn)問題，研究結(jié)論和政策建議更有針對性和說服力。

二、財(cái)政可持續(xù)能力評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

為便于直觀了解不同地區(qū)、不同時(shí)期的財(cái)政可持續(xù)能力水平，首先需要通過選擇一些關(guān)鍵的財(cái)政指標(biāo)，采用適當(dāng)?shù)姆椒ǎ瑪M合地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力評估指數(shù)。

（一）評估指標(biāo)的選擇

正如前文所言，本研究將從財(cái)政收入可持續(xù)性、支出穩(wěn)定性、赤字壓力、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)增長能力等五個(gè)維度，綜合考察各地區(qū)的財(cái)政可持續(xù)能力。參考張志超等（2004）、財(cái)政可持續(xù)發(fā)展研究課題組（2017）、孫超（2019）、馬光榮等（2018），在每個(gè)維度下又細(xì)分出二級指標(biāo)，量化統(tǒng)計(jì)分析，力求更為全面、細(xì)致地考察各地區(qū)歷年的財(cái)政可持續(xù)能力。

1. 財(cái)政收入可持續(xù)性指標(biāo)

當(dāng)前我國財(cái)政預(yù)算和決算體系中，財(cái)政收入包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和社保基金收入四本賬目。其中，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入占財(cái)政總收入的比重很小，社保基金的收、支體系相對獨(dú)立，且風(fēng)險(xiǎn)得到國家宏觀財(cái)力的兜底，因此，地區(qū)財(cái)政收入可持續(xù)性的影響因素主要是一般公共預(yù)算收入與政府性基金收入的波動。同時(shí)，在地方政府性基金收入中，國有土地使用權(quán)出讓收入是其主要支柱。綜上考慮，本研究在地方財(cái)政收入穩(wěn)定性方面主要選擇以下三個(gè)關(guān)鍵的二級指標(biāo)：

（1）一般公共預(yù)算收入可比增速：用“（當(dāng)年一般公共預(yù)算可比收入 - 去年一般公共預(yù)算收入）/去年一般公共預(yù)算收入”度量。

（2）轉(zhuǎn)移性收入依存度：用“上級轉(zhuǎn)移性收入/一般公共預(yù)算支出”度量。其中，上級轉(zhuǎn)移性收入包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入。

（3）“土地財(cái)政”依存度：用“國有土地使用權(quán)出讓收入/一般公共預(yù)算支出”度量。

此外，本研究也將探討山東省國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的特征，以及當(dāng)前存在的主要問題。

2. 財(cái)政支出穩(wěn)定性指標(biāo)

一般公共預(yù)算支出可比增長率：用“（當(dāng)年一般公共預(yù)算可比支出 - 去年一般公共預(yù)算支出）/去年一般公共預(yù)算支出”度量。

3. 赤字壓力指標(biāo)

（1）一般公共預(yù)算赤字率：用“（一般公共預(yù)算支出 - 一般公共預(yù)算收入）/GDP”度量。

（2）一般公共預(yù)算赤字依存度：用“（一般公共預(yù)算支出 - 一般公共預(yù)算收入）/一般公共預(yù)算支出”度量。

4. 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)

（1）財(cái)政債務(wù)壓力：用“年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年一般公共預(yù)算收入”衡量。（2）政府負(fù)債率：用“年末政府債務(wù)余額/GDP”衡量。

5. 經(jīng)濟(jì)增長能力指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)增速：用本地區(qū)當(dāng)年的GDP 增長率衡量。

（二）數(shù)據(jù)介紹

1. 數(shù)據(jù)來源

本研究用到2009-2018 年我國內(nèi)地31 個(gè)省（市、自治區(qū)）的財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)主要來源于國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院發(fā)展研究中心信息網(wǎng)及地方統(tǒng)計(jì)年鑒的公開數(shù)據(jù)，其中，年末政府債務(wù)余額和國有土地使用權(quán)出讓收入數(shù)據(jù)來源于各地方政府官網(wǎng)上歷年公布的財(cái)政收支決算報(bào)表。

需說明的是，大部分地區(qū)2016 年之前的政府債務(wù)數(shù)據(jù)缺失，這是因?yàn)椋覈蟛糠值貐^(qū)是在2015 年之后才被允許自行發(fā)債，2016 年各地區(qū)普遍開始公布政府債務(wù)數(shù)據(jù)。此外，個(gè)別地區(qū)某些年份的國有土地使用權(quán)出讓收入數(shù)據(jù)缺失，本研究采用“當(dāng)年政府性基金收入×相鄰年份基金中的國有土地使用權(quán)出讓收入占比之均值”進(jìn)行估算。

2. 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化

各二級指標(biāo)的取值區(qū)間和標(biāo)準(zhǔn)差顯著有別，且經(jīng)濟(jì)學(xué)含義各異，在將它們擬合成一個(gè)反映地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力的總指數(shù)之前，需要先進(jìn)行各指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理。借鑒樊綱等（2011）、馬光榮等（2018）的方法，以2016 年數(shù)據(jù)作為基期①之所以選擇2016 年數(shù)據(jù)作為基期，是因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)數(shù)據(jù)在2016 年時(shí)才得以完整，此前只有少數(shù)地區(qū)公布政府債務(wù)數(shù)據(jù)。，若二級指標(biāo)對地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力的影響為正，則該指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的得分計(jì)算式為：

其中，Vi(t)是指某地區(qū)第i個(gè)指標(biāo)在第t年的原始值；Vmin(0)是指該指標(biāo)在基期（即2016 年）所有地區(qū)中的最小值，Vmax(0)是指該指標(biāo)在基期所有地區(qū)中的最大值，下標(biāo)(0)表示基期。

若二級指標(biāo)對地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力的影響為負(fù)，則該指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的得分計(jì)算式為：

（三）評估指標(biāo)權(quán)重的確定

由于各次級指標(biāo)對地方財(cái)政可持續(xù)能力的重要程度有差異，因此在將它們擬合成一個(gè)總指標(biāo)時(shí)，需要對各次級指標(biāo)賦予不同權(quán)重。如何確定各指標(biāo)的權(quán)重？既有文獻(xiàn)中常見兩種方法：專家評分法和熵值法。

1. 專家評分法

以問卷調(diào)查的方式，委托長期從事于地方財(cái)稅問題研究的8 位專家學(xué)者②8 位學(xué)者均為具有財(cái)稅相關(guān)專業(yè)博士以上學(xué)歷、具有副教授及以上職稱、并在財(cái)政領(lǐng)域核心刊物上發(fā)表多篇學(xué)術(shù)論文的高校教師。，請他們分別評價(jià)各次級指標(biāo)對地方財(cái)政可持續(xù)能力的影響程度，并打分，將專家們打分的均值視為各次級指標(biāo)的權(quán)重。采用該法所得各次級指標(biāo)的權(quán)重見表1。

表1 專家評分法所獲各次級指標(biāo)的權(quán)重

2. 熵值法

熵值法本是信息論中一種判斷某個(gè)指標(biāo)離散程度的數(shù)學(xué)方法，當(dāng)前被廣泛應(yīng)用于指標(biāo)評估體系構(gòu)建類研究中。該方法的主要觀點(diǎn)是，若某個(gè)指標(biāo)中數(shù)據(jù)的離散程度越大，意味著其信息熵越大，該指標(biāo)數(shù)據(jù)所能提供信息的效用也就越多，指標(biāo)的權(quán)重越大。熵值法的具體計(jì)算步驟可參見王濤（2018）。用該方法所獲各二級指標(biāo)在目標(biāo)指數(shù)擬合時(shí)所占權(quán)重見表2。

表2 熵值法所獲各次級指標(biāo)的權(quán)重

對比上述兩種權(quán)重賦值方法的結(jié)果可知，專家評分法賦予政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重相對更高，為32.33%。這種賦值傾向有一定的道理，因?yàn)樵谝患壷笜?biāo)中，政府債務(wù)作為長期收支差額的集中反映，更能反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的長期積累情況，更能體現(xiàn)財(cái)政“可持續(xù)性”的時(shí)間跨度特征，因此有理由視為更重要的評價(jià)指標(biāo)。相比而言，熵值法賦予財(cái)政收入可持續(xù)性指標(biāo)的權(quán)重相對較高，為33.73%。兩種賦值方法各有特點(diǎn)：前者能更好地利用專家學(xué)者多年來的科研和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；后者能更好地捕捉數(shù)據(jù)本身的變異程度。本研究將分別采用兩種賦值方法進(jìn)行目標(biāo)指數(shù)的擬合，在對比兩種擬合結(jié)果的基礎(chǔ)上，以它們的均值作為地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力的主要評判依據(jù)。

需注意的是，前文已提到2009-2015 年大部分地區(qū)的政府債務(wù)數(shù)據(jù)缺失。對這類樣本，無論采用哪種方法所獲的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重，均無意義，本研究在計(jì)算這類樣本的財(cái)政可持續(xù)能力指數(shù)時(shí)，將政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重按比例分?jǐn)偨o其余指標(biāo)。

三、財(cái)政可持續(xù)能力評估結(jié)果分析

本研究首先分別采用專家評分法和熵值法賦予的指標(biāo)權(quán)重體系，擬合了2009-2018 年各地區(qū)的財(cái)政可持續(xù)能力指數(shù)，然后再計(jì)算兩種評估結(jié)果的均值，并進(jìn)行排序比較分析。為控制篇幅，表3 僅列出了2018 年各地區(qū)的評估結(jié)果，其它年份評估結(jié)果可向作者索要。

從表3 可見，無論采取哪種權(quán)重賦值方法，評估發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地區(qū)，財(cái)政可持續(xù)能力也往往較弱，而經(jīng)濟(jì)狀況較好的廣東、上海、北京等地排名始終相對靠前。雖然兩種評估體系所擬合的指數(shù)結(jié)果略有差異，但總體趨勢基本一致，各省的相對位次變化不大。在后續(xù)分析中，將主要以兩種擬合方法所獲的平均結(jié)果作為評價(jià)依據(jù)。

若將各地區(qū)的財(cái)政可持續(xù)能力粗略劃分為“強(qiáng)勁、較強(qiáng)、居中、較弱、脆弱”五類，則2018 年度各省歸類情況大體為：廣東、上海、北京、天津、福建、山西屬第一梯隊(duì)，財(cái)政可持續(xù)能力表現(xiàn)強(qiáng)勁；安徽、江蘇、重慶、山東、陜西、湖北屬第二梯隊(duì)，財(cái)政可持續(xù)能力較強(qiáng)；遼寧、河南、吉林、浙江、黑龍江、江西、寧夏表現(xiàn)居中；湖南、四川、內(nèi)蒙古、甘肅、云南、河北相對偏弱；廣西、西藏、新疆、海南、貴州、青海最為脆弱。

長期來看，2009-2016 年間我國地方政府的財(cái)政可持續(xù)能力總體呈進(jìn)步態(tài)勢，總得分從2009 年的144.68 上升至2016 年的198.97，但2016 年后表現(xiàn)為歷年小幅下滑，2017 年的地區(qū)總得分為196.21，2018 年為192.08。

表3 2018 年各地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力指數(shù)

（一）山東省財(cái)政可持續(xù)能力指數(shù)

在了解各地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力演變歷程的基礎(chǔ)上，本研究重點(diǎn)考察山東省狀況。表4 列出了2009-2018 年山東省的財(cái)政可持續(xù)能力擬合指數(shù)及排名：擬合指數(shù)從2009 年的5.4858，上升至2016 年的7.4629，此后逐年下降，2018 年時(shí)為6.511，這一變化趨勢與全國趨勢一致。從地區(qū)排名來看，2018 年時(shí)山東省排名第10，處于中等偏上位次，優(yōu)于全國大部分地區(qū)，財(cái)政可持續(xù)能力相對較強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)相對較小。

與經(jīng)濟(jì)距離相近地區(qū)對比發(fā)現(xiàn)，山東的財(cái)政可持續(xù)能力長期弱于廣東和上海，與江蘇的情況較為接近，在大多數(shù)年份優(yōu)于浙江。2018 年時(shí)，江蘇的排名為第8 位，浙江第16 位。浙江省排名主要是受2018 年度財(cái)政收入增速放緩、支出規(guī)模上漲較快、“土地財(cái)政”依存度較高等因素拖累。

表4 2009-2018 年山東省財(cái)政可持續(xù)能力指數(shù)及排名

（二）山東省財(cái)政收入可持續(xù)性指數(shù)

表5 展示了2009-2018 年山東省財(cái)政收入可持續(xù)性指標(biāo)的得分與排名。從中可知，這一指標(biāo)在歷年的地區(qū)排名中波動較大，主要是受一般公共預(yù)算收入可比增速指數(shù)的波動影響所致：一般公共預(yù)算收入可比增速指數(shù)從2016 年的排名第6降到了2018 年的第20 位，財(cái)政收入可持續(xù)性指數(shù)排名相應(yīng)從第4 降到了第27 位，落后于全國大多數(shù)地區(qū)，僅優(yōu)于湖北、天津、浙江和江蘇。

導(dǎo)致山東省財(cái)政收入可持續(xù)性指數(shù)排名靠后的因素還有“土地財(cái)政”依存度。山東省該項(xiàng)指數(shù)排名長期靠后，表現(xiàn)為“土地財(cái)政”依存度較高，2018 年時(shí)僅次于浙江和江蘇。

相比之下，山東省對中央轉(zhuǎn)移性收入的依存度長期低于全國大部分地區(qū)，2018 年時(shí)，在內(nèi)地地區(qū)排第24 位。

表5 2009-2018 年山東省財(cái)政收入可持續(xù)性指數(shù)及排名

1. 山東省一般公共預(yù)算收入的特征

山東省的一般公共預(yù)算收入規(guī)模從2009 年的2198.63 億元，增長至2018 年的6485 億元，這一規(guī)模在全國排到第5 位，僅次于廣東、江蘇、上海和浙江；年均增長率約為19.5%，增長迅速。但值得重視的是，從2011 年之后，山東省的一般公共預(yù)算收入增速呈持續(xù)下降態(tài)勢，2018 年的可比增速為6.3%，在全國排第20 位，低于大多數(shù)省份。

一般公共預(yù)算收入中，稅收收入占比長期穩(wěn)定在75%左右，規(guī)模從2009年的1720.35 億元增至2018 年的4898 億元，2018 年時(shí)依然表現(xiàn)出10.8%的較高增速。非稅收入占比約為25%，但增速波動很大，2018 年時(shí)表現(xiàn)為負(fù)增長，為-5.5%，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因是國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入突然下降16.47%，降幅較大。

2. 山東省轉(zhuǎn)移性收入依存度的特征

山東省得到的轉(zhuǎn)移性收入規(guī)模相對較大，2018 年時(shí)達(dá)到2869 億元，在內(nèi)地排名第12 位，這主要與山東省的人口規(guī)模較大因素有關(guān)。從2015 年起，山東省財(cái)政對轉(zhuǎn)移性收入的依存度略有上升，2018 年時(shí)，依存度約為28.41%，但依存度的排名卻始終相對靠后，排在24 位左右，說明山東省的財(cái)政自給能力相對較強(qiáng)，僅比北京、上海、廣東、浙江、江蘇、天津、福建等省份弱。

3. 山東省“土地財(cái)政”依存度的特征

2013-2018 年間山東省政府性基金的收入從3606.78 億元增長至6000.62 億元。其中，山東省國有土地使用權(quán)出讓收入一直是政府性基金收入的絕對主力，2013 年時(shí)占比高達(dá)79.44%，至2018 年時(shí)增到86.85%，這種情況下，國有土地使用權(quán)出讓收入的增幅很大程度上決定了政府性基金收入的增幅。

本研究用“國有土地使用權(quán)出讓收入/一般公共預(yù)算支出”來衡量地方政府對“土地財(cái)政”的依存程度，發(fā)現(xiàn)山東省的這一比值較高，2017 年時(shí)約為33.9%，而2018 年時(shí)達(dá)到51.61%，僅次于浙江和江蘇。

4. 其它財(cái)政收入項(xiàng)目的特征

國有資本經(jīng)營收入在地方財(cái)政收入中的占比較小，但作為我國財(cái)政預(yù)算制度中一個(gè)獨(dú)立的賬目，長期受到社會廣泛關(guān)注。2018 年山東省該項(xiàng)收入僅為57.34億，與當(dāng)年的一般公共預(yù)算收入規(guī)模之比約為1：113。但考慮到當(dāng)年山東省國有企業(yè)利潤總額1474 億元①參見山東省人民政府網(wǎng)站：《亮出國有資產(chǎn)“家底” 推行陽光運(yùn)行管理》， http://www.shandong.gov.cn/sdxxgk/publi/message/detail.do?identifier=ml_0112-06-2019-000191， 2019 年11 月26 日。，可知，國有資本收益上繳公共財(cái)政比率偏低，離中央和國務(wù)院所要求的目標(biāo)②2013 年十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要“提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020 年提到百分之三十”。具體參見中央人民政府網(wǎng)站：http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。2015 年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》重申了這一目標(biāo)，具體參見中央人民政府網(wǎng)站：http://www.gov.cn/zhengce/2015-09/13/content_2930440.htm。還有巨大差距。

（三）山東省財(cái)政支出穩(wěn)定性指數(shù)

山東省一般公共預(yù)算支出的規(guī)模從2009 年的3267.67 億元增至2018 年的10098.96 億元，10 年間增長超過3 倍，年均增長率達(dá)到20.9%，高于一般公共預(yù)算收入的年均增長率。2018 年的同口徑可比增長率為9.1%。2018 年，山東省的支出穩(wěn)定指數(shù)居全國第17 位，說明與其它地區(qū)相比，2018 年山東省的一般公共預(yù)算支出增長率相對居中。

用“一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出”衡量一般公共預(yù)算的自給率，結(jié)果如表6 所示。近年來，山東省的一般公共預(yù)算自給率逐年下降，從2014 年的70.04%下降至2018 年的64.22%，與經(jīng)濟(jì)規(guī)模臨近地區(qū)相比，顯著低于廣東的76.91%、江蘇的74.03%、上海的85.11%和浙江的76.46%。

表6 2009-2018 年5 省（市）一般公共預(yù)算自給率（%）

（四）山東省赤字壓力指數(shù)

表7 顯示了評估的2009-2018 年山東省一般公共預(yù)算赤字的基本狀況及壓力指數(shù)。從中可見，山東省的赤字壓力指數(shù)排名長期穩(wěn)定靠前，約在第7 位左右，說明山東省對一般公共預(yù)算項(xiàng)目的赤字控制強(qiáng)于大多數(shù)地區(qū)，赤字壓力相對較小。

但不容忽視的是，山東省一般公共預(yù)算赤字的規(guī)模逐年擴(kuò)大，赤字率和赤字依存度總體也呈上升趨勢。2018 年時(shí)，一般公共預(yù)算收入和支出的赤字已達(dá)3613.56 億元，赤字率已達(dá)4.73%，赤字依存度更是高達(dá)35.78%。國際上通常以3%的赤字率作為國家財(cái)政赤字率的經(jīng)驗(yàn)警戒線，當(dāng)然，這是指全口徑的財(cái)政收入赤字。由于數(shù)據(jù)可獲得性的困難，本研究未統(tǒng)計(jì)地方政府的全口徑赤字率，僅統(tǒng)計(jì)了一般公共預(yù)算收支的赤字率，但這一指標(biāo)依然具有重要的啟示意義：雖然山東省比全國大多數(shù)地區(qū)的赤字壓力要小，但未來仍要注意控制，尤其是在自2014 年以后，赤字率越來越大、依存度越來越高的勢態(tài)下。

表7 2009-2018 年山東省一般公共預(yù)算赤字狀況及壓力指數(shù)

（五）山東省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)

自2016 年始，山東省歷年的財(cái)政決算報(bào)告中公布年末政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)和新發(fā)行債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)，整理結(jié)果參見表8。

2016-2018 年間，山東省政府債務(wù)規(guī)模逐年上升，截至2018 年末，全省政府債務(wù)余額為11436.7 億元，僅次于江蘇，居第二位。這一規(guī)模是當(dāng)年省內(nèi)一般公共預(yù)算收入的1.67 倍，占GDP 的14.96%。2018 年山東省新發(fā)債券2496.28 億元，其中，新增債券1324.26 億元，置換債券1172.02 億元；新發(fā)債券占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的24.72%。

表8 2015-2018 年山東省政府債務(wù)情況

擬合的2016-2018 年度山東省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)情況見表9，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)排名在第8 位上下浮動，2018 年時(shí)僅低于西藏、廣東、北京、上海、江蘇、山西、河南等地區(qū)（見表10），較為靠前，說明山東省的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比大多數(shù)地區(qū)小。

表9 2016-2018 年山東省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)及排名

表10 2018 年各地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)及排名

四、結(jié)論與政策建議

本研究運(yùn)用2009-2018 年我國大陸地區(qū)31 個(gè)省（市、自治區(qū)）的財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，綜合考慮地方財(cái)政收入可持續(xù)性、支出穩(wěn)定性、赤字壓力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)增長能力等五方面因素，構(gòu)建了我國各地區(qū)財(cái)政可持續(xù)能力指數(shù)以及分項(xiàng)指數(shù)，由此可清晰觀察各地區(qū)近10 年來財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)的進(jìn)展情況，重點(diǎn)分析了山東省的財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)情況，并將山東省與其它地區(qū)、尤其是經(jīng)濟(jì)規(guī)模相近地區(qū)做了對比，主要得出以下結(jié)論：

1. 2009-2016 年間我國地方政府的財(cái)政可持續(xù)能力整體上有所增強(qiáng)，2016 年之后略有下降。地方政府的財(cái)政可持續(xù)能力指數(shù)總得分從2009 年的144.68 上升至2016 年的198.97，又降至2018 年的192.08。地區(qū)間比較發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為薄弱的地區(qū)，其財(cái)政可持續(xù)能力也往往較弱，以2018 年的評估結(jié)果為例，青海、貴州、海南、新疆、西藏等地區(qū)的財(cái)政可持續(xù)能力相對最為脆弱，而廣東、上海、北京、天津、福建等地區(qū)的表現(xiàn)最為強(qiáng)勁。

2. 山東省的財(cái)政可持續(xù)能力相對較強(qiáng)，但2016 年后有下滑的趨勢。2018 年時(shí)，山東省的指數(shù)排名居于大陸地區(qū)第10 位，優(yōu)于大多數(shù)地區(qū)，這意味著山東省的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相對較小，可持續(xù)能力較強(qiáng)。與經(jīng)濟(jì)規(guī)模臨近地區(qū)相比，山東省2018 年的財(cái)政可持續(xù)能力綜合指數(shù)落后于廣東（排名第1）、上海（排名第5）和江蘇（排名第8），優(yōu)于浙江（排名第16）。但山東省的財(cái)政可持續(xù)能力指數(shù)從2016 年的7.4629，降到2017 年的7.3219，又降到2018 年的6.511；指數(shù)的地區(qū)間排名從2016-2017 年的第5 位，下滑至2018 年的第10 位，這一下滑趨勢值得警惕。

3. 山東省財(cái)政收入增長可持續(xù)性的壓力較大。2018 年時(shí)，受一般公共預(yù)算收入增速放緩與“土地財(cái)政”依存度較高的影響，山東省財(cái)政收入可持續(xù)指數(shù)排在大陸地區(qū)第27 位，較為靠后。其中：（1）一般公共預(yù)算收入方面，自2011年以后，山東省的一般公共預(yù)算收入可比增長率持續(xù)下滑，至2018 年時(shí)，可比增長率約為6.3%，在大陸地區(qū)中排第20 位。當(dāng)年一般公共預(yù)算收入增速放緩的主要原因是受國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入負(fù)增長的影響所致。（2）轉(zhuǎn)移性收入依存度方面，雖然中央給山東的轉(zhuǎn)移性收入規(guī)模龐大，但山東財(cái)政對該項(xiàng)收入的依存度不高，2018 年時(shí)，依存度居大陸地區(qū)第24 位。（3）“土地財(cái)政”依存度方面，山東省長期較為嚴(yán)重，尤其在2018 年時(shí)，以“國有土地使用權(quán)出讓收入/一般公共預(yù)算支出”估算的依存度大幅提高17.71 個(gè)百分點(diǎn)，提高至51.61%，僅低于浙江和江蘇。（4）國有資本經(jīng)營收入方面，山東省國有及國有控股企業(yè)每年利潤上繳財(cái)政的比例偏低，距中央和國務(wù)院的政策目標(biāo)有著顯著差距。

4. 山東省財(cái)政支出穩(wěn)定性的壓力居中。2018 年，山東省一般公共預(yù)算支出的規(guī)模大約增長9.1%，支出穩(wěn)定指數(shù)居全國第17 位。但不可忽視的是，由于山東省的一般公共預(yù)算支出規(guī)模的增速長期高于收入的增速，導(dǎo)致一般公共預(yù)算的財(cái)政自給率持續(xù)下降，從2014 年的70.04%下降至2018 年的64.22%，顯著低于廣東、江蘇、上海、浙江等經(jīng)濟(jì)規(guī)模臨近地區(qū)。

5. 山東省財(cái)政赤字壓力適中。從赤字壓力指數(shù)來看，山東省對一般公共預(yù)算項(xiàng)目的赤字控制長期強(qiáng)于全國大多數(shù)地區(qū)，指數(shù)排名位次穩(wěn)定靠前，約在第7 位左右，但這只能反映地區(qū)間的相對情況。實(shí)際上，山東省的赤字規(guī)模較大，2018年時(shí)，一般公共預(yù)算收入和支出的赤字額達(dá)3613.56 億元，赤字率約為4.73%，赤字依存度高達(dá)35.78%。山東省的赤字率不宜進(jìn)一步擴(kuò)大。

6. 山東省債務(wù)壓力相對較小，但仍需警惕。從政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)來看，2018年時(shí)，山東省的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)居大陸地區(qū)第24 位，說明山東省的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)小于我國大部分地區(qū)，相對可控。但山東省的政府債務(wù)規(guī)模仍不可小覷，截至2018年末，債務(wù)余額達(dá)11436.7 億元，在大陸各地區(qū)中僅次于江蘇。這一規(guī)模是當(dāng)年省內(nèi)一般公共預(yù)算收入的1.67 倍，占GDP 的14.96%，應(yīng)警惕債務(wù)規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大。

從上述研究結(jié)論來看，雖然山東省的財(cái)政可持續(xù)能力比我國大多數(shù)地區(qū)好一些，但存在的問題仍不可忽視，尤其是自2016 年以來財(cái)政可持續(xù)能力逐漸下滑、財(cái)政收入增速持續(xù)放緩的背景下，更需緊繃財(cái)政可持續(xù)這根弦，采取切實(shí)有效的應(yīng)對措施，盡量增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)能力。本文主要提出以下政策建議：

1. 縮減財(cái)政支出規(guī)模，提高資金利用效率。各公共部門應(yīng)牢固樹立“過緊日子”的思想不動搖，堅(jiān)持勤儉辦事的原則，大力壓縮一般性支出，堅(jiān)決取消不必要的項(xiàng)目；從嚴(yán)控制新增項(xiàng)目；進(jìn)一步明確財(cái)政支出優(yōu)先方向；加大專項(xiàng)資金的清理整合力度；加強(qiáng)財(cái)政支出資金的績效監(jiān)督管理；健全財(cái)政資金動態(tài)監(jiān)控體系，政府各部門、各財(cái)政項(xiàng)目的結(jié)余資金要及時(shí)清理、結(jié)轉(zhuǎn)，對支出進(jìn)度慢、資金大量沉淀市縣的項(xiàng)目，原則上要求優(yōu)先消化存量資金，可壓減后續(xù)的預(yù)算安排。

2. 增強(qiáng)財(cái)政籌資能力，培養(yǎng)財(cái)政收入新的增長點(diǎn)。加強(qiáng)稅收征管，依法組織稅收收入，做到“應(yīng)收盡收”，防范偷稅、漏稅現(xiàn)象；加強(qiáng)國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入的監(jiān)管；統(tǒng)計(jì)和盤活各公共部門的存量資金和資產(chǎn)；提高國有資本經(jīng)營收益的上繳比例；完善國有資本的管理辦法，進(jìn)一步明確國有資本的處置權(quán)限、處置標(biāo)準(zhǔn)、處置程序，穩(wěn)步推進(jìn)國有資產(chǎn)的混合所有制改革；積極爭取中央財(cái)政補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付。此外，還應(yīng)重視能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政增收的長效機(jī)制建設(shè)：應(yīng)將當(dāng)前財(cái)政資金優(yōu)先投向供需共同受益、具有乘數(shù)效應(yīng)的先進(jìn)制造、民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施短板等領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)“雙升級”；重視制造業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)和幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型升級；出臺激勵創(chuàng)新、鼓勵高校科研成果轉(zhuǎn)化的財(cái)政政策；通過完善公共服務(wù)體系、提高公共服務(wù)水平，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境；聚力招商引資和人才引進(jìn)，吸引更多的企業(yè)和人才落戶山東。

3. 嚴(yán)格控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)債務(wù)制度建設(shè)。警惕債務(wù)增量，化解債務(wù)存量，嚴(yán)防隱性債務(wù)。按照中央配額，做好政府債券發(fā)行工作，嚴(yán)格實(shí)施債務(wù)限額管理，確保各地債務(wù)限額與其償債能力匹配。在維護(hù)政府信用的同時(shí)，也要積極爭取存量債務(wù)的置換，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，平滑年度間債務(wù)還本付息支出，緩釋存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有序開展存量隱性債務(wù)化解工作。將專項(xiàng)債券與項(xiàng)目嚴(yán)格對應(yīng)。

4. 完善地方財(cái)稅管理體制，加強(qiáng)政府的財(cái)政紀(jì)律。加快推進(jìn)財(cái)政透明度建設(shè)；完善國有資本（資源）的管理制度，加快建立全口徑的國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)人大與政府間的信息共享，確保國有資產(chǎn)報(bào)告結(jié)果完整、真實(shí)、可靠、可核查，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理透明度和公信力的提高；完善財(cái)政支出績效管理制度，建立、健全績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的激勵約束機(jī)制，切實(shí)做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”，不斷提高財(cái)政資金使用效益。