政府間環(huán)境事權(quán)劃分研究：一個(gè)綜述

謝貞發(fā)

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)財(cái)政體制改革的重心在于劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)財(cái)力上，而相對(duì)忽視了更為重要的事權(quán)劃分改革。與此對(duì)應(yīng)，關(guān)于中國(guó)財(cái)政體制改革的研究文獻(xiàn)也集中于政府間財(cái)權(quán)財(cái)力劃分及相關(guān)效應(yīng)上，典型如存在大量財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的研究文獻(xiàn)（謝貞發(fā)、張瑋，2015），而政府間事權(quán)劃分的理論和實(shí)證研究則相對(duì)薄弱得多。這也制約了中國(guó)財(cái)政體制的發(fā)展完善。因此，深入研究政府間事權(quán)劃分問(wèn)題是深化財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容。

隨著中國(guó)分稅制改革的推進(jìn)以及中央稅收征管集權(quán)度的提高，財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制逐步形成，中央政府已經(jīng)基本控制了財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的主導(dǎo)權(quán)。現(xiàn)實(shí)條件的變化為中央政府深化事權(quán)改革奠定了良好的條件。現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)要求健全財(cái)政體制，要求建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這就要求在科學(xué)劃分各級(jí)政府事權(quán)基礎(chǔ)上合理進(jìn)行各級(jí)政府支出責(zé)任劃分及財(cái)權(quán)財(cái)力分配。因此，深入研究中國(guó)式政府間事權(quán)劃分問(wèn)題對(duì)健全財(cái)政體制、完善現(xiàn)代財(cái)政制度具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。

改革開(kāi)放40 多年來(lái)，中國(guó)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也產(chǎn)生了日益嚴(yán)重的污染問(wèn)題。越來(lái)越多的證據(jù)表明，嚴(yán)重的環(huán)境污染對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)尤其是人們健康產(chǎn)生了嚴(yán)重的不利影響。環(huán)境污染不僅增加了新生兒的死亡率（Clay et al.，2015； Currie et al.，2015），而且增加了各類(lèi)與環(huán)境相關(guān)的疾病死亡率、降低了預(yù)期壽命（Ebenstein，2012；Chen et al.，2013; 陳碩、陳婷，2014；Anderson，2015；Ebenstein et al.，2015），環(huán)境污染還會(huì)和其他流行病之間產(chǎn)生互補(bǔ)性作用，從而造成更嚴(yán)重的健康損失（Clay et al.，2015）。因此，如何破解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染之間的困境，已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門(mén)亟待解決的重大難題之一。而要破解這一難題，不僅需要技術(shù)上的革新，更需要制度上和機(jī)制上的深化改革，合理劃分政府間環(huán)境事權(quán)就是破解這一難題的重要制度設(shè)計(jì)之一。這也是本文選擇以政府間環(huán)境事權(quán)劃分作為研究重心的主要原因。另外，相比其他事權(quán)，環(huán)境事權(quán)更為復(fù)雜和多樣，如其涉及偏好異質(zhì)性、外溢性、供給成本差異和信息異質(zhì)性等問(wèn)題，以環(huán)境事權(quán)為研究著眼點(diǎn)，既可以更深入地研究一個(gè)復(fù)雜事權(quán)的劃分問(wèn)題，又可以推演到其他簡(jiǎn)單事權(quán)的劃分上，從而為中國(guó)式政府間事權(quán)劃分改革提供了一個(gè)科學(xué)參考。

基于上述原因，本文選擇以政府間環(huán)境事權(quán)劃分為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)的系統(tǒng)綜述，試圖梳理清楚現(xiàn)有研究的脈絡(luò)及啟示與不足，為未來(lái)的中國(guó)式政府間環(huán)境事權(quán)劃分問(wèn)題研究奠定基礎(chǔ)。

二、環(huán)境事權(quán)劃分的理論演進(jìn)及爭(zhēng)議

在國(guó)際學(xué)術(shù)界，關(guān)于政府間環(huán)境事權(quán)劃分的理論研究統(tǒng)稱(chēng)為“環(huán)境聯(lián)邦主義”，它是關(guān)于環(huán)境決策權(quán)賦予“最優(yōu)”層級(jí)政府的爭(zhēng)議（Oates & Portney, 2003；Millimet，2013）。

1972 年，Oates 針對(duì)政府間事權(quán)劃分問(wèn)題提出了著名的“分權(quán)定理”：假設(shè)不存在外溢性，社會(huì)福利最大化的每一層級(jí)政府對(duì)選民偏好擁有完全信息，且不存在公共產(chǎn)品供給的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，則同中央政府向各個(gè)轄區(qū)提供任何具體且一致的產(chǎn)出水平相比，由地方政府向其相應(yīng)轄區(qū)提供帕累托有效水平的產(chǎn)出總是更加有效（或至少同樣有效）。這個(gè)定理建立了有利于事權(quán)分權(quán)的推論。但正如Oates（1972）自己所指出的，導(dǎo)出這一結(jié)果的理論框架具有極強(qiáng)的限制性，當(dāng)考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外溢性等問(wèn)題時(shí)，集權(quán)就可能更為合宜了。與分權(quán)定理對(duì)應(yīng)，在環(huán)境事權(quán)劃分上，Oates 等（Oates and Portney，2003）強(qiáng)調(diào)了分權(quán)基礎(chǔ)上的集權(quán)設(shè)計(jì)：中央政府制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)控處理全國(guó)性污染問(wèn)題以及干預(yù)跨界污染問(wèn)題，提供正外部性公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)研究和信息傳播等；地方政府設(shè)置它們自己的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，處理主要發(fā)生在它們轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題。

在Oates（1972）的分析基礎(chǔ)上，一些學(xué)者放松了一些限制性假設(shè)或加入了一些要素，豐富了相關(guān)研究。Besley & Coate（2003）放松了集權(quán)意味著轄區(qū)間統(tǒng)一供給的假設(shè)，強(qiáng)調(diào)了集權(quán)體制中不同地區(qū)居民（或議會(huì)中的議員代表）間的利益沖突，且這種利益沖突的程度受到公共支出的溢出和偏好差別的影響，結(jié)果可能是公共支出過(guò)剩或公共產(chǎn)品配置不確定性及地區(qū)間誤配問(wèn)題。Banzhaf & Chupp （2012）強(qiáng)調(diào)了公共產(chǎn)品供給方面的影響，當(dāng)其他情形不變，隨著公共產(chǎn)品的供給函數(shù)變得更凸（凹），集權(quán)政策相對(duì)分權(quán)政策產(chǎn)生了更高（更低）福利水平。還有一些學(xué)者從公共選擇理論視角研究政府間環(huán)境事權(quán)劃分問(wèn)題。Besley & Case（1995）認(rèn)為分權(quán)下地方政府之間的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)有利于選民約束自利政府官員的行為。但Boffa et al.（2016）則強(qiáng)調(diào)了地區(qū)間選民對(duì)政府官員績(jī)效的信息異質(zhì)性的重要影響，他們證明，地區(qū)間的信息異質(zhì)性促進(jìn)了集權(quán)，因?yàn)榧瘷?quán)可以得到更大的問(wèn)責(zé)性收益，且只有在中央政府對(duì)所有地區(qū)提供相同水平公共產(chǎn)品的一致性約束下結(jié)果才是福利最大化的。

三、反對(duì)環(huán)境分權(quán)的主要理論及爭(zhēng)議

理論上，反對(duì)環(huán)境分權(quán)的理論主要有兩個(gè)（Revesz, 1996）：一是轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)流動(dòng)稅基所產(chǎn)生的環(huán)境規(guī)制“逐底競(jìng)賽（race to the bottom）”問(wèn)題；二是由外溢性引起的“搭便車(chē)”行為所產(chǎn)生的跨界污染問(wèn)題。環(huán)境規(guī)制“逐底競(jìng)賽”理論假設(shè)各地區(qū)為了吸引流動(dòng)稅基，典型如資本，提供了次優(yōu)的、寬松的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)獲取額外的就業(yè)和稅收收入利益。跨界污染理論認(rèn)為，地方政府官員會(huì)在其政治轄區(qū)邊界內(nèi)攫取經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的好處而將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給相鄰地區(qū)，因此有激勵(lì)促進(jìn)環(huán)境外溢。

針對(duì)這些反對(duì)分權(quán)的理論，一些學(xué)者提出了理論上的反證。Oates & Schwab（1988）在經(jīng)典的轄區(qū)間資本競(jìng)爭(zhēng)的框架中加入了無(wú)外溢性的環(huán)境污染問(wèn)題。他們證明，即使存在著轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，但在一定條件下，仍然存在某種基本的力量推進(jìn)有效率的分權(quán)化環(huán)境決策。當(dāng)然，這一分權(quán)效應(yīng)也受到一些潛在扭曲來(lái)源（如財(cái)政約束、收入最大化的政府、利益集團(tuán)等）的影響。Ogawa & Wildasin （2009）在Oates & Schwab（1988）的基礎(chǔ)上將分析擴(kuò)展到考慮跨界污染（溢出）和非對(duì)稱(chēng)國(guó)家的情形中。他們證明，轄區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)和轄區(qū)忽視溢出結(jié)果對(duì)資本稅的扭曲效應(yīng)剛好互相中和，從而帶來(lái)了有效率的資本稅率的結(jié)果。但Eichner & Runkel（2012）認(rèn)為，Ogawa & Wildasin （2009）所論證的結(jié)論只有在零資本供給彈性下才是成立的，如果資本供給彈性是嚴(yán)格正的，則在分權(quán)均衡中，資本稅率是無(wú)效率低的。

除了上述爭(zhēng)議之外，一些學(xué)者認(rèn)為（Fomby & Lin，2006；Glazer，1999；Sigman，2014），轄區(qū)間破壞性競(jìng)爭(zhēng)不僅會(huì)發(fā)生“逐底競(jìng)賽”的后果，還可能存在“逐頂競(jìng)賽（race to the top）”的可能性，即地方政府強(qiáng)加過(guò)度嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制來(lái)迫使污染企業(yè)遷移到其他轄區(qū)而轉(zhuǎn)移了污染，產(chǎn)生這種情形的可能原因在于一個(gè)轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（如農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)為主）、利益集團(tuán)的影響或者是上級(jí)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的要求等。

四、環(huán)境集權(quán)與分權(quán)效應(yīng)的直接檢驗(yàn)

Banzhaf & Chupp（2012）利用美國(guó)電力部門(mén)數(shù)據(jù)的模擬模型，實(shí)證檢驗(yàn)了自己的理論預(yù)測(cè)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，次優(yōu)的集權(quán)政策勝過(guò)州政策所產(chǎn)生的收益。他們認(rèn)為原因在于，在這個(gè)應(yīng)用中州之間的外溢性比州之間的異質(zhì)性更重要，且減排邊際成本函數(shù)的凸性使得集權(quán)政策有利于抑制扭曲。但Perino & Talavera （2013）利用美國(guó)1995 年酸雨項(xiàng)目實(shí)施之前的州分權(quán)決策進(jìn)行的實(shí)證估計(jì)卻得到了相反的結(jié)果。他們發(fā)現(xiàn)，相比統(tǒng)一決策，各州獨(dú)立決策的福利收益更大。各州的政策反應(yīng)明顯是有空間差別的，且考慮了邊際減排成本和邊際損害成本的共同影響，以及一定程度的州際外溢性；而酸雨項(xiàng)目的統(tǒng)一政策主要考慮的是邊際減排成本的空間異質(zhì)性，卻忽視了邊際損害的空間異質(zhì)性。Boffa et al. （2014）利用美國(guó)1970 年清潔空氣法案后聯(lián)邦政府介入并引入全國(guó)統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的改革實(shí)踐，檢驗(yàn)其關(guān)于信息異質(zhì)性對(duì)環(huán)境決策權(quán)配置的效應(yīng)，實(shí)證結(jié)果顯示，1970 年清潔空氣法案頒布后，環(huán)境政策的集權(quán)使得報(bào)紙閱讀率更低的州的污染下降得更快。

各國(guó)政治體制的差異以及各國(guó)環(huán)境事權(quán)劃分的改革實(shí)踐，也為實(shí)證檢驗(yàn)環(huán)境事權(quán)集權(quán)與分權(quán)的效應(yīng)提供了的條件。Sigman （2014）在國(guó)家層次劃分聯(lián)邦和非聯(lián)邦體制，利用世界上河流的水污染來(lái)實(shí)證估計(jì)分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響，實(shí)證結(jié)果顯示，聯(lián)邦國(guó)家顯示出更大的轄區(qū)間污染變化，支持了Oates（1972）的分權(quán)效率觀點(diǎn)；結(jié)果沒(méi)有支持更大的分權(quán)帶來(lái)更高的平均污染水平，因此不支持以“逐底競(jìng)賽”形式表現(xiàn)的破壞性規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)；的確存在著更高的地區(qū)間污染水平的可能性，它可能來(lái)自轄區(qū)間搭便車(chē)的結(jié)果。一些學(xué)者利用美國(guó)歷史上環(huán)境事權(quán)的分權(quán)- 集權(quán)- 再分權(quán)的改革歷程（Percival，1995）進(jìn)行了相關(guān)實(shí)證研究。Sigman （2003）探討了聯(lián)邦法案授權(quán)的決定因素并提供了授權(quán)效應(yīng)的有限實(shí)證證據(jù)，他發(fā)現(xiàn)結(jié)果沒(méi)有證實(shí)清潔水法案或資源保護(hù)和恢復(fù)法案下任何簡(jiǎn)單的授權(quán)模式，一些證據(jù)表明州授權(quán)提高了它們項(xiàng)目的強(qiáng)度，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)足夠的證據(jù)支持州授權(quán)利用了信息優(yōu)勢(shì)，少數(shù)證據(jù)表明州尋求授權(quán)來(lái)搭便車(chē)。Sigman（2004）研究了美國(guó)清潔水法案下州授權(quán)的搭便車(chē)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)當(dāng)州獲得授權(quán)的時(shí)候的確會(huì)出現(xiàn)搭便車(chē)現(xiàn)象。Millimet & List （2003）利用隨機(jī)占優(yōu)檢驗(yàn)來(lái)驗(yàn)證1980 年代早期里根的“新聯(lián)邦主義”政策是否引致州降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在分析的幾個(gè)環(huán)境指標(biāo)（SOX、NOX以及污染預(yù)防支出）中，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)“逐底競(jìng)賽”的證據(jù)，甚至在這一時(shí)期內(nèi)州級(jí)環(huán)境質(zhì)量的幾個(gè)指標(biāo)都繼續(xù)改善。Millimet （2003）檢驗(yàn)了美國(guó)里根總統(tǒng)和老布什時(shí)期分權(quán)化環(huán)境決策的影響。對(duì)于減排支出，在1980 年代中期之前，里根分權(quán)沒(méi)有一個(gè)可辨別的影響，但從1980 年代中期開(kāi)始，數(shù)據(jù)與分權(quán)帶來(lái)“逐頂競(jìng)賽”的結(jié)果一致。Fomby & Lin （2006）研究了三個(gè)重要空氣污染（SO2、NOX、VOC）序列趨勢(shì)中的突變點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)排放序列的有利趨勢(shì)開(kāi)始于聯(lián)邦立法（1967 年的空氣質(zhì)量法案、1970 的清潔空氣法案、1977 年清潔空氣法案的修正案），而不是因?yàn)槔锔跈?quán)。然而，第二輪突變點(diǎn)估計(jì)顯示，開(kāi)始于聯(lián)邦立法的排放序列的有利趨勢(shì)在里根授權(quán)之后仍然沒(méi)有衰減。Bulte et al. （2007）利用兩個(gè)重要污染物（NOX、SOX）1929-1999 年間的州級(jí)數(shù)據(jù)研究污染收斂性，發(fā)現(xiàn)在聯(lián)邦污染控制期間（1970-1999）比地方控制期間（1929-1969）排放率收斂更強(qiáng)的證據(jù)。Chang et al.（2014）利用水污染和有害污染物的聯(lián)邦規(guī)制數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)結(jié)果顯示，偏好更多環(huán)境保護(hù)的州授權(quán)更快。這個(gè)證據(jù)表明，州尋求授權(quán)是為了采取比聯(lián)邦政策更嚴(yán)格的政策而不是更寬松的政策。

部分學(xué)者對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)和環(huán)境分權(quán)的效應(yīng)進(jìn)行了初步檢驗(yàn)。張克中等（2011）利用1998-2008 年中國(guó)28 個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，從碳排放的視角研究財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與碳排放存在正相關(guān)關(guān)系，分權(quán)度的提高不利于碳排放量的減少，這說(shuō)明財(cái)政分權(quán)可能會(huì)降低地方政府對(duì)碳排放管制的努力。祁毓等（2014）利用環(huán)境機(jī)構(gòu)人員分布數(shù)據(jù)，測(cè)算環(huán)境分權(quán)、行政分權(quán)、監(jiān)測(cè)分權(quán)和監(jiān)察分權(quán)指數(shù)，考察了環(huán)境分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，四類(lèi)分權(quán)與環(huán)境污染之間呈現(xiàn)出顯著且穩(wěn)定的正向關(guān)系，環(huán)境分權(quán)加劇了財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)不足。包群等（2013）基于1990 年以來(lái)中國(guó)各省份地方人大通過(guò)的84 件環(huán)保立法這一獨(dú)特視角，考察了地方環(huán)境立法監(jiān)管的實(shí)際效果。研究發(fā)現(xiàn)，單純的環(huán)保立法并不能顯著地抑制當(dāng)?shù)匚廴九欧牛幌喾矗挥性诃h(huán)保執(zhí)法力度嚴(yán)格或是當(dāng)?shù)匚廴鞠鄬?duì)嚴(yán)重的省份，通過(guò)環(huán)保立法才能起到明顯的環(huán)境改善效果，該研究結(jié)果揭示了執(zhí)法力度對(duì)環(huán)保立法監(jiān)管效果的關(guān)鍵作用。

五、轄區(qū)間環(huán)境規(guī)制“逐底競(jìng)賽”問(wèn)題的實(shí)證檢驗(yàn)

一些實(shí)證研究提供了轄區(qū)間環(huán)境規(guī)制“逐底競(jìng)賽”問(wèn)題的支持證據(jù)。Konisky （2008）利用州環(huán)境管理者調(diào)查數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了州監(jiān)管者表達(dá)的觀念是否與“逐底競(jìng)賽”理論所預(yù)期的一致，發(fā)現(xiàn)一些證據(jù)支持“逐底競(jìng)賽”觀念影響了一些美國(guó)州的環(huán)境監(jiān)管行為。Woods （2006）利用美國(guó)1987-1999 年間23個(gè)州露天采礦法規(guī)來(lái)確定一個(gè)州與其競(jìng)爭(zhēng)州的執(zhí)法差距是否會(huì)影響該州的執(zhí)法強(qiáng)度，結(jié)果表明，州執(zhí)法強(qiáng)度受到地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)者行為的系統(tǒng)影響，為州環(huán)境規(guī)制的“逐底競(jìng)賽”行為提供了實(shí)證證據(jù)。Hatfield & Kosec （2013）利用美國(guó)自然地形的外生變化（支流的英里數(shù)）來(lái)作為一個(gè)大都市地區(qū)中地方政府轄區(qū)數(shù)量的工具變量，發(fā)現(xiàn)有更多轄區(qū)的地區(qū)有顯著更低的空氣質(zhì)量，以及顯著更高的與癌癥和非癌癥健康風(fēng)險(xiǎn)最密切相關(guān)的有毒空氣污染物的濃度。朱平芳等（2011）檢驗(yàn)了中國(guó)是否存在地方政府為保持本地的相對(duì)優(yōu)勢(shì)而采用競(jìng)相降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的方式吸引外商直接資（FDI）的事實(shí)，結(jié)果表明，國(guó)內(nèi)地方政府為吸引FDI 而導(dǎo)致的環(huán)境政策博弈顯著存在，但環(huán)境規(guī)制對(duì)FDI 的影響平均而言并不顯著，環(huán)境規(guī)制對(duì)引進(jìn)FDI 的“逐底效應(yīng)”只在FDI 中高水平的某一區(qū)間上顯著存在，而在其他區(qū)間并不顯著。

另一些實(shí)證研究則對(duì)此提出了質(zhì)疑，甚至得到相反的結(jié)論。Fredriksson & Millimet （2002）發(fā)現(xiàn)州的確受到相鄰州規(guī)制行為的影響，但這個(gè)反應(yīng)是不對(duì)稱(chēng)的：被規(guī)制相對(duì)嚴(yán)格的州的改進(jìn)會(huì)將鄰居的減排成本“推向”更高水平，而相對(duì)寬松規(guī)制的州的改進(jìn)卻對(duì)鄰居的環(huán)境決策沒(méi)有什么影響。Konisky （2007）利用1985-2000 年間美國(guó)州執(zhí)法聯(lián)邦空氣、水和有害廢物污染控制法規(guī)的情況來(lái)檢驗(yàn)州際環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)行為，發(fā)現(xiàn)當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者的規(guī)制行為使州處于劣勢(shì)時(shí)，有強(qiáng)證據(jù)支持州對(duì)它們競(jìng)爭(zhēng)者作出了反應(yīng)，但也有證據(jù)表明，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者執(zhí)法使得它們處于優(yōu)勢(shì)時(shí)，州也會(huì)作出反應(yīng)。所以，雖然有一些證據(jù)支持“逐底競(jìng)賽”的觀點(diǎn)，但也有一些證據(jù)支持“逐頂競(jìng)賽”的觀點(diǎn)。Konisky （2009）通過(guò)研究州對(duì)聯(lián)邦環(huán)境項(xiàng)目的執(zhí)法行為，發(fā)現(xiàn)很少證據(jù)支持理論上對(duì)州際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)更敏感的州更可能對(duì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)州的規(guī)制行為作出策略反應(yīng)。張文彬等（2010）利用兩驅(qū)制空間Durbin 固定效應(yīng)模型，分析了1998-2008 年間中國(guó)環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的省際競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)及其演變：在1998-2002 年間，大多數(shù)環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的省際競(jìng)爭(zhēng)以差別化策略為主；在2004-2008 年間，除了工業(yè)煙塵排放規(guī)制之外，其他環(huán)境規(guī)制的省際競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生了趨優(yōu)的轉(zhuǎn)變，且趨優(yōu)程度與空間外溢性、是否進(jìn)入約束性目標(biāo)密切相關(guān)。

六、跨界污染問(wèn)題的實(shí)證檢驗(yàn)

許多學(xué)者基于不同國(guó)家和污染物的實(shí)證研究提供了支持跨界污染存在的實(shí)證證據(jù)。Sigman（2002）實(shí)證檢驗(yàn)了國(guó)家搭便車(chē)行為和河流水質(zhì)，結(jié)果提供了一些證據(jù)表明國(guó)家間外溢引起了水質(zhì)惡化。Helland & Whitford （2003）利用美國(guó)1987-1996 年間有害物質(zhì)排放清單數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)轄區(qū)邊界污染問(wèn)題，實(shí)證結(jié)果顯示，在與其他州接壤的縣，設(shè)備排放到空氣和水中的污染物系統(tǒng)性地更多。Monogan et al. （2013）利用空間點(diǎn)模式分析方法研究美國(guó)州內(nèi)空氣污染源的經(jīng)緯度位置，結(jié)果表明，空氣污染設(shè)備被策略性地放置于可以將污染物的環(huán)境和健康結(jié)果轉(zhuǎn)嫁到下風(fēng)向的鄰州的地方。Lipscomb & Mobarak （2013）利用巴西河流的水污染數(shù)據(jù)，研究了當(dāng)更多的轄區(qū)管理相同的一部分河流時(shí)轄區(qū)間的外溢性問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)隨著河流趨近于下游出口邊界，污染會(huì)以遞增的速度增加，在邊界處污染函數(shù)的斜率有一個(gè)結(jié)構(gòu)性的斷裂，管理的轄區(qū)數(shù)量越多污染外部性問(wèn)題越嚴(yán)重。Duvivier & Xiong （2013）檢驗(yàn)了2002-2008 年間中國(guó)河北省內(nèi)污染企業(yè)的位置選擇，結(jié)果顯示，邊界縣比內(nèi)部縣對(duì)污染企業(yè)更有吸引力，而且這個(gè)效應(yīng)隨時(shí)間而增強(qiáng)。Cai et al. （2015）研究發(fā)現(xiàn)，為應(yīng)對(duì)2001年中央下達(dá)的強(qiáng)制減排目標(biāo)，中國(guó)地方政府采取了“以鄰為壑”的策略性行為，將水污染相關(guān)企業(yè)遷到本省最下游的縣域。和其他縣域相比，省內(nèi)有河流經(jīng)過(guò)的最下游縣域與水污染相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)顯著增加，從而產(chǎn)生河流污染的“下游效應(yīng)”。李靜等（2015）基于2004-2013 年9 大水系重點(diǎn)監(jiān)測(cè)斷面周數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)邊界監(jiān)測(cè)點(diǎn)的污染水平比非邊界監(jiān)測(cè)點(diǎn)的污染水平更高，證實(shí)確實(shí)存在較為明顯的“邊界效應(yīng)”。馬麗梅和張曉（2014）研究發(fā)現(xiàn)霧霾污染存在著顯著的空間正相關(guān)性，鄰近地區(qū)的PM2.5 濃度每升高1%，就會(huì)使本地區(qū)的PM2.5 濃度升高0.739%。

但Konisky & Woods （2012）認(rèn)為，之前的研究只能表明州界的污染水平比州內(nèi)部更高，但這可能是因?yàn)橛泻恿髑沂侵葸吔绲牡貐^(qū)交通業(yè)與經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)而帶來(lái)的污染水平的增加，不能證明這一現(xiàn)象是由于州政府故意的“搭便車(chē)”行為。他們（2010，2012）選擇環(huán)境執(zhí)法行為和力度來(lái)研究地區(qū)間搭便車(chē)行為的存在性，發(fā)現(xiàn)沒(méi)有證據(jù)表明相鄰州的邊界地區(qū)進(jìn)行了更少的執(zhí)法和更寬松的環(huán)境監(jiān)管力度。

七、政治集權(quán)（政治激勵(lì)）對(duì)環(huán)境分權(quán)的影響

關(guān)于政治集權(quán)對(duì)環(huán)境分權(quán)的影響，F(xiàn)redriksson & Wollscheid（2014）認(rèn)為，政治集權(quán)通過(guò)將更低層級(jí)的政治家的激勵(lì)與國(guó)家利益更好地協(xié)調(diào)來(lái)影響環(huán)境分權(quán)的效應(yīng)。他們利用110 個(gè)國(guó)家的截面數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，以國(guó)家層面的政黨力量為指標(biāo)的政治集權(quán)傾向于提高處理地方環(huán)境問(wèn)題的環(huán)境分權(quán)的結(jié)果。但政治集權(quán)對(duì)處理全球環(huán)境問(wèn)題如氣候變化的環(huán)境政策卻有相反的效應(yīng)。Jia （2013）利用中國(guó)省級(jí)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了政治關(guān)聯(lián)對(duì)環(huán)境污染的影響，證實(shí)了高環(huán)境污染水平可以部分由政治家的激勵(lì)所解釋。

由于中國(guó)式分權(quán)是政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的集合，政治集權(quán)下的晉升機(jī)制會(huì)對(duì)地方政府的行為產(chǎn)生顯著影響（周黎安，2007）。隨著環(huán)境污染問(wèn)題的日益嚴(yán)重和人們對(duì)環(huán)境質(zhì)量關(guān)注度的逐漸提高，中央政府在晉升指標(biāo)中加入了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這種“壓力型體制”的政治激勵(lì)模式對(duì)地方政府行為產(chǎn)生了明顯影響。Zheng et al. （2014）認(rèn)為，中央政府和公眾正給中國(guó)城市領(lǐng)導(dǎo)人減少外溢性的壓力，這種“綠色傾向”的激勵(lì)表明許多中國(guó)城市在不久的將來(lái)將可能產(chǎn)生顯著的環(huán)境進(jìn)步。Chen et al. （2015）在中國(guó)兩控區(qū)政策背景下對(duì)官員減排目標(biāo)考核制的有效性進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在地方官員的績(jī)效考核中加入減排指標(biāo)顯著減少了實(shí)際SO2的排放。但許多學(xué)者認(rèn)為，這種政治激勵(lì)模式存在明顯的缺陷。冉冉和韓冬臨（2014）認(rèn)為，中國(guó)“壓力型體制”下的政治激勵(lì)模式在地方環(huán)境治理中的作用相當(dāng)有限，地方政府常以犧牲環(huán)境指標(biāo)來(lái)完成其它更具優(yōu)先性（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收增長(zhǎng)）的指標(biāo)，或者將操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為地方環(huán)境治理的一個(gè)捷徑，以應(yīng)付上級(jí)考核和民眾訴求。Chen et al. （2013）就提供了中央對(duì)環(huán)境模范城市的評(píng)比使得地方政府有激勵(lì)對(duì)地方環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行造假的證據(jù)，發(fā)現(xiàn)在規(guī)定的年環(huán)境達(dá)標(biāo)天數(shù)的臨界點(diǎn)處出現(xiàn)了一個(gè)明顯的斷點(diǎn)。Kahn et al. （2015）、李靜等（2015）的實(shí)證檢驗(yàn)都發(fā)現(xiàn)，雖然在考核指標(biāo)中加入減排目標(biāo)考核有利于緩解嚴(yán)重的“邊界效應(yīng)”，但這種效應(yīng)只發(fā)生在納入考核的環(huán)境指標(biāo)上，對(duì)其他污染項(xiàng)目則不存在顯著影響。

八、總結(jié)與評(píng)述

關(guān)于政府間環(huán)境事權(quán)劃分問(wèn)題，現(xiàn)有研究已經(jīng)從多個(gè)角度進(jìn)行了分析研究。理論上，現(xiàn)有文獻(xiàn)根據(jù)環(huán)境事權(quán)的特征，研究了偏好異質(zhì)性、外溢性、供給成本、信息異質(zhì)性等對(duì)政府間環(huán)境事權(quán)劃分的影響；反對(duì)環(huán)境分權(quán)的兩大理論基礎(chǔ)是支持環(huán)境集權(quán)的主要依據(jù)，但受到一些理論的質(zhì)疑。實(shí)證上，一些研究直接檢驗(yàn)了環(huán)境集權(quán)與分權(quán)的效應(yīng)，結(jié)論并不一致；很多實(shí)證檢驗(yàn)并不支持環(huán)境分權(quán)“逐底競(jìng)賽”的結(jié)果；跨界污染問(wèn)題得到了眾多實(shí)證證據(jù)的支持；政治集權(quán)或者政治激勵(lì)是影響政府間環(huán)境事權(quán)劃分的重要因素，尤其是中國(guó)式環(huán)境質(zhì)量考核激勵(lì)引起了地方政府行為的變化，但這種變化更多體現(xiàn)在被考核的指標(biāo)上。

綜觀國(guó)內(nèi)外已有研究成果，我們發(fā)現(xiàn)幾點(diǎn)不足及未來(lái)需要深入研究的方向：

1.從政府間環(huán)境事權(quán)劃分問(wèn)題的理論演進(jìn)來(lái)看，雖然理論研究日益豐富且涵蓋了更多的因素，但學(xué)者們并沒(méi)有得到一致的結(jié)論。我們認(rèn)為，這既與不同研究視角相關(guān)，也與環(huán)境事權(quán)的復(fù)雜性特征密切關(guān)聯(lián)。因此，如何深化環(huán)境事權(quán)劃分的理論研究，尤其是在中國(guó)式分權(quán)體制中研究環(huán)境事權(quán)劃分問(wèn)題，需要更多的理論努力和創(chuàng)新。

2.轄區(qū)間環(huán)境規(guī)制的“逐底競(jìng)賽”理論和跨界污染理論是實(shí)際部門(mén)集中環(huán)境事權(quán)的重要理論依據(jù)，但現(xiàn)有理論研究對(duì)此仍有爭(zhēng)議和分歧，相關(guān)實(shí)證研究也沒(méi)有得到一致的結(jié)論。它們是真實(shí)故事還是被夸大的理論？需要更深入的理論分析和更多的實(shí)證檢驗(yàn)。

3.中國(guó)式分權(quán)下的環(huán)境污染問(wèn)題受到更多因素的影響，尤其是中國(guó)式財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)制度的影響。如何科學(xué)認(rèn)識(shí)中國(guó)式財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)對(duì)環(huán)境污染的影響機(jī)理，并推進(jìn)與科學(xué)的政府間環(huán)境事權(quán)劃分激勵(lì)相容的相關(guān)制度改革，仍是一項(xiàng)尚未完成的艱巨研究任務(wù)。

4.與理論結(jié)論的不一致對(duì)應(yīng)，實(shí)踐中各國(guó)的環(huán)境政策也是在集權(quán)與分權(quán)之間搖擺不定。典型如美國(guó)環(huán)境事權(quán)的分權(quán)-集權(quán)-再分權(quán)的改革歷程、歐盟長(zhǎng)期在追求整體環(huán)境政策協(xié)調(diào)與堅(jiān)持成員國(guó)環(huán)境分權(quán)之間糾結(jié)（Oates & Portney，2003）。這些豐富的改革實(shí)踐和探討，為我們提供了難得的改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但目前理論界對(duì)此的比較總結(jié)還較為欠缺。