減低“新冠肺炎疫情”影響的公共對策研究

朱軍

一、引言

“新型冠狀病毒”在國內的快速傳播，對我國居民健康構成了嚴峻挑戰。2020 年初，世界衛生組織預測全球健康的主要威脅之一是一種新的高度傳染性病毒（可能是流感毒株）的“不可避免的大流行”。新型冠狀病毒首次出現在中國湖北省省會武漢市，然后向人員流動的所有地區蔓延，對我國經濟產生了相對嚴重的影響。針對這一“緊急情況”，采取控制人員流動的措施，必然會帶來經濟損失與其他社會問題。對此，在當前“抗疫”的關鍵時期，如何減低“新冠肺炎疫情”對中國宏觀經濟的影響，同時做好后續應對，本文進行了前瞻性思考，并提出相應的政策建議。

二、疫情影響經濟發展的理論討論

“新型冠狀病毒”大量傳播帶來的“新冠肺炎疫情”，是由于自然災害、社會運行機制失靈等單一或多個因素而引發的，屬于危及公共安全和正常秩序的危機事件。不同于以往某個地區的自然災害事件，或是某個地區的公共危機事件，此次“新冠肺炎疫情”的特殊之處在于：接觸、交流具有“傳染性”、人員流動后的“跨區域傳染性”、傳染后慢性發作的“致死性”。由于“傳染性”“致死性”的存在，如果管控不力，必將導致整個經濟體系的崩潰。對此，政府要求的居家隔離措施是不得已的選擇，也是改革開放以來中國經濟運行中極其罕見的一次短期的“基本停滯”狀態。

在經濟理論中，一般“罕見災難”對經濟的影響表現為“資本”的急劇減少。美國哈佛大學宏觀經濟學家Barro（2006）教授就曾系統研究了“罕見災難”對金融市場、宏觀經濟的影響。美國波士頓大學Gourio（2012）教授則研究了“罕見災難”發生概率增加對宏觀經濟的周期影響。而賓夕法尼亞大學經濟系Fernandez-Villaverde 和Levintal（2018）教授也在近期重點關注了“罕見災難”問題（研究結構模型中災難發生概率變化的優化算法問題）。總體上，經濟理論關注“罕見災難”，一是研究其發生概率變化對宏觀經濟的經濟沖擊影響和波動影響，二是研究“罕見災難”自身的負面影響程度。

當然，在研究“罕見災難”發生概率、突發變化對經濟總產量、經濟波動影響時，現有的研究往往盯住資本急劇減少、災難發生概率變化的波動影響。對中國此次“新冠肺炎疫情”造成的全社會經濟停滯——體現為理論模型中“勞動力的突然靜止”，還未有考慮。并且，此次“新冠肺炎疫情”體現的“罕見災難”，還不同于經濟中的“黑天鵝”“灰犀牛”現象。如果將后者看作是經濟系統得了“感冒”，那么前者可以看作是“突患重病”。

對于這一情景，現有的理論框架還未有思考。這也是此次“新冠肺炎疫情”的特殊之處，是一個增長中經濟體在正常發展過程中“世所罕見”的一個突發狀況。本文認為：此次“新冠肺炎疫情”，肯定是可以戰勝的。因為其所在的經濟體擁有完整的工業經濟系統、醫療衛生體系，擁有自給自足的經濟發展架構和強大的組織體系。

三、疫情對中國宏觀經濟的影響分析

不言而喻，“新冠肺炎疫情”對全國經濟產生了較大的負面影響，加劇了經濟下行的壓力。對中國宏觀經濟而言，餐飲、影視、旅游、交通、養殖、體育等行業受到直接的沖擊，對其他制造業企業而言，是同樣的。當然，這些影響也呈現出一些結構性的特征，呈現出一些物資“短期需求”的超常規性。

（一）與“非典”疫情相比，沖擊更大、面更廣

交通運輸部2020 年2 月9 日發布消息，2 月8 日（春運第三十天，陰歷正月十五）全國鐵路、道路、水路、民航共發送旅客1124.2 萬人次，比2019 年春運同日下降84.0%。這說明當前疫情形勢還比較嚴峻，各地防控措施較為有力，許多行業推遲了復工復產時間。此次疫情和2003 年“非典”疫情相比，“非典”對當時中國宏觀經濟影響有限，2003 年全年GDP 增速甚至快于2002 年。但是目前中國經濟面臨的形勢和2003 年具有很大的不同：（1）中國整體經濟增速依然處于下行周期，內外部壓力較大；（2）目前經濟結構中消費、服務業占比更高，而這兩個行業受疫情影響較大，恢復時間也將較長；（3）本次疫情的爆發時間和傳播方式也使其比“非典”更難控制，影響面更廣更寬。疫情對宏觀經濟和各類投資市場造成的影響，相對2003 年的“非典”可能會大一些。

（二）對口罩、消毒類醫藥產品有“超常規”需求

對于醫療用品制造業、醫藥制造業、醫療設備制造業而言，“新冠肺炎疫情”首先形成了“超常規”的需求。

一方面，對于抗擊“新冠肺炎疫情”的醫護用品、醫藥用品，產生了超常規的日用需求。譬如對消毒藥水、吸氧機、智能消毒機器人，都具有超常規的需求。另一方面，對于保持健康、促進恢復生產的醫護用品——如口罩、醫用防護鏡等產生了超常規的需求。特別是在恢復各行各業生產在即，如何保障口罩供應、保障勞動力的流動安全、居家人員的流動安全成為當下的燃眉之急。

譬如以江蘇省的復工為例，根據2018 年的城鎮單位從業人員期末統計人數，全省總人數為1468 萬人，那么復工一天就需要1468 萬個口罩，每周需要7340萬個口罩，一個月需要29360 萬個口罩。如果疫情最快3 個月完全結束，則需要88080 萬個口罩。這還未計入居家生活每幾天出行一次的數量。而由于害怕被“傳染”、原材料等物資流動不暢、危機時期人工成本高等因素，企業目前還缺乏更大的動力新增產能。此外，在充分利用已有產能的背景下，這種超常規的突發需求會使得“疫情”之后的設備和機器肯定要被閑置。因此，我們應看到疫情對醫療健康產業的“超常規”需求，也應注意——在當前背景下如何釋放已有的產能，增加新上、轉產的產能。

（三）對“非日用消費品行業”的影響

“新冠肺炎疫情”無疑減少了對非日用品的需求，旅游消費、房地產消費、服務業消費等受到首當其沖的影響。而受“新冠肺炎疫情”的影響，居民在收入降低之后，自然也會降低對其他社會消費品的需求。當然，對于日用消費品而言，如果物流暢通，行業受影響不大；對于傳輸小眾日用品的中小流通企業而言，損失較大。當然前者承擔了更高的用工成本。

（四）對微觀企業和個體的影響

對于微觀企業和個體而言，“新冠肺炎疫情”產生了較大的影響。一方面，生產和營業停擺，收入和現金流中斷，但是房租、工資、利息等費用剛性支付，企業將蒙受巨大損失。另一方面，經營中斷可能導致訂單合同違約、資金周轉困難，部分體量較小、抗風險能力較弱的中小微企業將面臨破產倒閉的困境，風險還可能沿著供應鏈和擔保鏈上下及橫向傳導，引發局部性危機。

需要特別關注的是“彈性薪酬制的員工”，例如農民工、外賣、快遞、滴滴、部分制造業等計件工資的工種，基礎保障低、收入波動大。他們是受疫情沖擊最大的人群。安排“彈性薪酬制員工”就業的中小微企業，其創造了最多的就業崗位，為提高居民收入和維護社會穩定作出了巨大貢獻。但是，彈性薪酬制的員工數量龐大，社會保障和抗風險能力非常薄弱。近年來，在經濟增速下行、企業經營效益下滑、就業壓力加大，疊加此次疫情沖擊，中小微企業和彈性薪酬制員工等弱勢群體，屬于需要重點關注和扶持的對象。

當然，對于一些新型產業而言，比如電商、短視頻、游戲、遠程教學、遠程醫療、無人駕駛等行業，將會激發更多的未來市場需求。依賴于5G 基礎設施建設，正經受“新冠肺炎疫情”考驗的中國經濟，在原有良好基礎的背景下，將會催生出一些新業態，促進未來信息化、網絡化服務模式升級中國的制造業體系。

（五）對出口貿易的影響

出口方面，中國出口產品主要以電子產品、機械產品、紡織品、化學成品及有關產品、服務貿易、金融制品、非食用原料為主，在全球產業鏈中具有極其特殊的地位。貿易主要受春節后出口企業復工、產能恢復、運輸物流、全球經濟復蘇速度等因素影響。但值得注意的是，一些對中國出口依賴度較高的國家，短時間內有可能受到階段性影響。疫情本身對于中國及各個地區交通、物流方面的影響，會間接影響到對外貿易，很多外商來不了國內；同時，其他國家會增加對出口貨物的安全性檢測，國內廠商無法開工或延期開工也會影響出口訂單等，這是全國和各個地區不得不面對的現實。

（六）對各級財政收支的影響

一方面，我國中央財政支出和地方財政支出必然要擴張，針對特定企業的稅費減免、針對特定人群的補貼、防疫各項經費支出等增加。另一方面，財政收入又面臨減收壓力，一季度稅收可能有較大幅度的下跌，社保基金、政府性基金收入都會受到較大的影響。收支矛盾只能通過轉移支付和中央財政赤字擴張來調和。對此，中央財政擴大財政赤字規模有著現實的需求。

而地方政府一直都是中國經濟增長的重要引擎。近年來，受隱性債務化解，加上經濟下行壓力影響，各級地方政府的可用財力明顯減少、償債壓力較大，地方政府從事的基建投資增速顯著下滑。2020 年是全面建成小康社會的決勝之年，2019 年12 月的中央經濟工作會議也給2020 年定調“穩”字當頭，再加上疫情帶來的不利影響，此時有必要把推動經濟增長的作用充分發揮出來。相應地，中央政府需要在降低貸款利率基礎上，放松對各地區的債務約束，滿足其合理融資需求，這是2020 年我國經濟在疫情沖擊下保持平穩的一個關鍵。

四、應對疫情的公共對策研究

（一）全力支持醫療物資的生產、增產

具體建議：一是全面摸清家底，對口罩、消毒設備和藥劑等防護用品生產能力進行全面調查，在統計現有產能的基礎上，研究企業轉產、增產、挖掘產能的可能性。同時統計好本地原料、工人和產能，促進企業迅速轉產“緊缺物資”。二是支持企業擴產能、增加進口。對應急征用企業技術改造項目，對應急征用企業生產政府指定防疫物資所形成生產能力的投入，各省市財政全額補貼。疫情結束后，對剩余物資，政府予以補貼。三是加大對防疫企業財稅支持力度。對政府應急征用的企業生產指定的重點防疫物資，因生產成本高于實際售價而產生的政策性虧損，由財政給予全額補貼。對政府征用重點防疫物資，財政應按市場價格給予補貼。

（二）有期限地放松政策管制，服從應急生產

各部門要想方設法加大口罩生產原料聚丙烯纖維料、無紡布等材料生產供應。具體而言：（1）當前，可以考慮有期限地放松“環境管制要求”，在政策上給予更寬松的環境，組織化工企業轉產、恢復生產。目前，我國醫用口罩標準比歐美要高，在全球屬于比較高的水平，一定程度上制約了產能提升。建議在嚴格控制醫用口罩使用標準的同時，適當降低民用口罩生產和使用標準。（2）通過有限期的放松，鼓勵企業投產，縮短生產周期，提高產量，保障生活、生產。避免陷入“抗疫沒口罩”“有疫情不能生產”“想生產政策不允許”的困境。（3）其他用于生產醫藥用品的，同樣考慮有期限地放松“政策管制要求”，組織恢復生產，鼓勵企業增加供給。

（三）保障交通動脈暢通、確保物資供應

1.更大力度化解物流不暢、保障物資供應

具體建議：（1）打通運輸鏈條。在確保疫情可控情況下，盡快出臺一套標準化的貨物消毒標準，讓貨物、人員流通順暢，保障各個地區主要交通的通暢和復工的人員流動。（2）快速推動“陸改水”。抗擊疫情期間要利用好長江水路、大運河運輸發展生產。相對于陸路運輸，水運有成本低，人員接觸少的優勢，有利于疫情控制。要充分發揮各個水系發達地區的交通優勢，加快推進鐵公水航和江海聯運等多式聯運發展。（3）對于勞動力輸入地，統一做好來本地人員的隔離組織措施，根據來源地情況做好分類處置。針對來自疫區或是高度疑似的人員，待隔離結束后參與復工。同時，杜絕將勞動力漂流在高速上的做法。（4）對于制造業企業，支持復工單位提供單人的住宿條件，避免交叉感染。（5）保障醫療、生活物資的流通，將極個別村和社區極端的挖路、斷路情形改為人員值守，保障應急和生活物資流通。

2.保障生活必需品的供應

一是對重要民生商品價格實行應急監測，及時預警、及時處置。二是加大復工復產的力度，增加重要生活物資的供應。推動逐步恢復農貿市場經營，組織分散露天馬路市場營業。三是制定政策，增加國有糧食儲備，支持引導商業企業增加商業庫存，充實生活必需品的地方儲備。四是加大金融支持力度。對生活必需品保供的重點企業，配合有關部門給予貸款優惠利率等政策支持。

3.確保“無傳染”環境下的復工復產

一方面，推動企業員工有序返程、錯峰返崗。各地市應統籌制定分類、分批復工復產的方案，為實現錯峰返程創造條件。另一方面，分地區推動企業落實防疫要求、加快復工。（1）對于疫情比較輕、隔離比較好的地區，加大復工力度。各政府部門要指導企業建立健全日常清潔、消毒和通風制度，降低相關場所的人員密度、設置無接觸生產和辦公流程。（2）對于疫情嚴重的地區，抓好疫情防控，做好后期防控安排，落實人員流動管理。（3）考慮將復工審批權限下放到各區縣，由區縣或是區縣與企業共同制定復工方案、復工安全性。

在具體方案落實上，經營主體要制定本單位的復工組織機構（明確責任人）、職責分工、疫情防控措施、防控物資儲備等方案；對員工進行排查、登記和管理，嚴禁聚集性活動；做到公共場所的設施設備清潔和消毒、封閉管理、防控到位。在審批流程上，由復工單位向所在轄區政府或其具體負責部門提出復工申請；轄區政府或本區疫情防控指揮部負責在24 小時內分級審批；對員工超過一定規模的，如2000 人以上的單位，由本地指揮部或上級指揮部安排“企業復工專項小組”負責復核；在審批通過后，由本區指揮部或是上級指揮部安排有防疫專家參與的企業復工專項小組進行現場勘驗，下發批準“復工復業通知書”。對于復工的防疫責任，由經營主體的法人或是其明確的復工負責人、審批部門的復工專項小組，酌情負責。

總之，復工安排要防止一刀切的做法，避免造成經濟停滯，盡量減少疫情損失。

（四）動用預備費、多渠道籌資緩解財政壓力

一是“有保有壓”保運轉。各省級政府和各級地方財政可以考慮動用預算費，積極用于抗擊疫情。除用于抗擊疫情的醫藥物資采購之外，還應規劃針對一線醫護人員、警察、輔警及其他人員的激勵、撫慰支出。壓縮部門一般性公用經費支出，增加各地區省及省以下國有企業經營的利潤劃分，多舉措充實財政資金，緩解地方財政壓力。二是財力進一步下移。中央財政適當提高擴大財政赤字的規模、增加應對此次疫情的專項轉移支付力度；省級財政加大對市縣財政的一般性轉移支付力度，優先撥付防疫、醫療、涉農、工貿發展等資金，對于困難市縣，各省財政視情給予適當補助。對到期支付困難的地方政府債務，考慮給予續貸和展期。三是地方財政多渠道籌集資金彌補減收。地方財政部門可結合本地實際，統籌采取調入預算穩定調節基金、提高國有資本經營預算調入一般公共預算比例、盤活存量資金和國有資源資產等方式籌集資金，努力實現預算收支平衡。四是進一步加強財政資金統籌。統籌好上級補助和本級財政預算資金，統籌好專項資金和財力性轉移支付，統籌好基建資金和政府債券資金，統籌好一般公共預算資金和社會保險基金預算資金，按輕重緩急原則安排使用，全力做好疫情防控經費保障和保民生、保生產、保運轉。五是建立應急工作機制。加強資金集中統一調度，簡化資金撥付流程。對有困難的，采取“先調度再清算、先預撥后結算”的方式，及時足額保障疫情防控所需資金。六是完善保障政策。完善醫療保險、失業救濟、就醫報銷、異地就醫保障、醫防人員保障、臨時救助、防控物資采購、防控資金管理等保障機制，確保各項政策全面落實。

（五）財政-金融協同發力、為中小企業解難紓困

中小企業的生死存亡，不僅關乎地方經濟，也關系到整體中國經濟的活力，就業保障和產業安全。當前緩解中小企業的生存困境，要防止兩種傾向：一是政府點菜企業買單，二是不切實際的減稅減費。既要考慮到企業和個人所受沖擊，也要考慮到財政的壓力。應對疫情，幫扶中小企業政策的核心，應該是政府、國企和國有金融機構向中小企業讓利。

1.金融支持方面

妥善解決困難企業融資問題。具體建議：（1）對因受疫情影響、經營暫時出現困難但有發展前景的企業，不抽貸、不斷貸、不壓貸，為相關企業做好續貸服務；啟動線上續貸機制。（2）在全球“低利率”時代，央行應降低基準利率水平和存貸利差，特別針對中小企業，建議下調貸款利率、增加信用貸款和中長期貸款等措施。（3）對于流通性資金的貸款，根據疫情發生前的企業經營狀況給予資質審核，降低中小企業的融資成本。（4）壓降成本費率，加大對進出口企業的金融支持。發揮政策性擔保機構和政策性金融機構的作用，給予困難企業普惠性金融支持。

2.財稅政策方面

具體建議：（1）緩交、下調社保費率和政府性基金等，根據國家稅務總局的政策推進降低稅費。（2）延期申報繳納稅款。因疫情原因導致企業發生重大損失，可申請減免稅。（3）對疫情嚴重沖擊的行業，如旅游、餐飲等，建議總局盡快推出差別化的稅收政策，幫助行業走向復蘇。其他企業稅收水平也需要適當下調。（4）應擴大小微企業免稅適用范圍，加大減免增值稅、所得稅力度。（5）配套企業給予增加疫情控制、疫苗生產的資金投入。待成果有雛形，對研發企業給予一定金額的獎勵。（6）對政府各類園區中的中小企業，給予6 個月-1 年的房租優惠，及時調整工業用電價格，下調工業用水價格、天然氣價格。（7）發揮財政托底保障作用，加大就業專項援企穩崗力度，保證家庭穩定的收入。（8）對于因“新冠肺炎疫情”生活困難的家庭，通過財政渠道給予補貼，保證其基本生活。

3.保障中小企業現金流方面

具體建議：（1）各級財政可以考慮新增一定規模的中小企業“紓困專項”資金，避免疫情可能帶來的企業破產潮、員工失業潮等“次生疫情”。（2）深入推進清理拖欠民營企業中小企業賬款工作，各級政府部門、國有企業要依法履約，全面清理與中小企業的業務往來賬款，對已達付款期的加快支付賬款，確保賬款清償率達100%；對未到付款期的，可按合同約定酌情提前支付。

（六）完善發展規劃、作長遠考慮

當前疫情的前期應對，反映出大城市政府應對的被動，信息公開透明做得非常不充分，應急醫療非常薄弱，城市管理落后，戰略儲備不足，部分干部應對重大危機能力不足。這將激發出未來政府治理的公開透明、協調組織配套能力的提高。另一方面，從長遠的發展視角來看，此次“新冠肺炎疫情”讓公眾看到了大型、特大型城市的弊端，看到了勞動力“超常規”流動的弊端。

從未來的長遠視角來看，結合鄉村振興、精準扶貧戰略，國家發展和規劃部門應牽頭做好縣城、鄉鎮的發展，以此避免勞動力“超常規”流動、城鄉貧富差距帶來的負面問題。當下，中國大城市人口流動的主力是勞動力，當發生突發公共危機時，常規的資源必定難以承受；對于大城市而言，此次疫情留給大城市的教訓是明顯而深刻的——如何應對突發公共危機（如地震災害、洪水災害、氣象災害、重大傳染疫情、群體不明原因疾病等），避免公共資源的瞬間“擠兌”是未來城市發展面臨的核心問題之一。而只有縣城和農村的發展，才能夠減少勞動力的流動、更多地實現社會公平。因而，在未來的經濟發展規劃中，應著重考慮區縣、鄉鎮和農村，教育、醫療、交通資源等公共服務設施要下沉到鄉鎮、留住新增人口。這樣，經濟中的人口流動將以商務和旅游為主，可以大大減少“突發公共危機”帶來的問題。