世界主要灣區高職教育合作經驗對粵港澳大灣區高職教育合作發展的啟示

買琳燕

摘 要 粵港澳職業教育協同創新發展，是打造國際一流灣區的關鍵推動力。世界主要灣區如舊金山、紐約和東京灣區職業教育的合作發展已積累了政策舉措配套且支持創新、非營利性實體組織發揮積極作用及合作模式靈活多樣等經驗。粵港澳大灣區高職教育面臨著有政策支持但缺少專門性頂層設計，有合作熱情但缺少突破性組織變革以及有聯盟交流但合作深度與寬度不足的困境。借鑒世界主要灣區的合作經驗，應重視區域職業教育政策的前瞻性理論研究，為灣區職業教育合作提供科學的政策依據;建立三地職業教育合作的實體協調機構，為合作要素的自由流動和市場拓展提供有力的制度保障;細化校際聯盟內容并創新聯盟形式，為合作提供特色化的發展平臺與空間。

關鍵詞 世界灣區;職業教育;粵港澳大灣區;合作發展

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）36-0067-06

粵港澳大灣區經濟領域合作緊密。作為與區域經濟聯系最為密切的教育類型，職業教育承擔著為大灣區制造業、服務業、高新技術產業和新興產業培養高級技術技能型人才的重要任務，粵港澳三地職業教育協同創新發展，是打造國際一流灣區的關鍵推動力，也是提升自身競爭力、建設世界區域性教育中心的戰略選擇[1]。灣區內部的珠三角、香港、澳門職業教育具備各自的比較優勢，互補性強，職業教育合作空間廣闊。

近年來，在政策引導下，粵港澳三地職業院校之間交流頻率和合作項目不斷增加，平臺建設不斷拓展，教育合作交流機制不斷完善，在廣東高職院校就讀的港澳學生數量持續增長。但從當前實際看，三地職業教育合作相對松散，合作模式單一，合作水平不高，合作發展的協同機制尚未真正建立，共建共享平臺有待進一步探索和創新。明確三地高職教育的合作障礙，深入思考如何合作發展，如何有效融入灣區建設，已成為一個熱點研究領域。世界三大灣區職業教育的合作發展已取得了可觀成績，通過借鑒其發展經驗，可為粵港澳大灣區職業教育的合作建構提供有益思路。

一、世界主要灣區高職教育的基本情況與合作經驗

目前世界公認的已形成規模效應的三大灣區是指美國的舊金山灣區和紐約灣區、日本的東京灣區。三大灣區充分利用各自獨特的“擁海抱灣連河”的地理優勢，形成了各具特色的灣區經濟：舊金山灣區以科技聞名，紐約灣區以金融著稱，東京灣區以產業稱道。而三大世界級灣區的崛起，均離不開技術技能型人才的支撐。

（一）三大灣區高職教育的基本情況

舊金山灣區是指環繞美國西海岸舊金山海灣一帶的區域，主要位于加利福尼亞州，北加州以舊金山為中心，南加州以洛杉磯為中心，共有101個城市，面積約1.79萬平方公里。經過多年的發展，灣區在高新技術產業、國際貿易和旅游等方面取得了顯著成效。雖然舊金山灣區占地面積不大，但多所世界一流大學聚集，且因高校與“硅谷”等地的科技企業、研究室緊密互動，創新成果不斷。加利福尼亞州是美國高職教育比較發達的州，有119所社區學院，如公立的圣馬特奧社區學院（College of San Mateo）、圣莫妮卡社區學院（Santa Monica College）、圣芭芭拉城市學院（Santa Barbara City College）等。加利福尼亞州社區學院很受轉學生青睞。一方面，社區學院課程與四年制大學接軌;另一方面，社區學院常有與四年制大學開展合作項目或簽署有保證錄取的轉學協議。加利福尼亞州的很多社區學院相互間以及與加州系統下的州立大學間有經常性合作，有些課程學分互認或是在州立大學內學習，因此轉入加州大學或者州立大學的學生非常多，轉入率也很高[2]。而促成社區學院間以及學院與綜合性大學間交流合作的機構在其中發揮了重要作用。根據1988年出臺的《AB1725法案》（Assembly Bill 1725），加利福尼亞州一級設立社區學院理事會（the Board of Governors），其職能是為全州119所社區學院提供宏觀政策指導，社區學院間的資源分配、人事遴選與核定、中長期發展計劃擬定等就包含在內;在加利福尼亞州，社區學院作為一個體系在運行，主要由常設的管理協調機構理事長辦公室負責，為加州所有公立社區學院提供指導和協助;此外，加州還設有一種民間非營利性組織，即加利福尼亞社區學院基金會（Foundation of California Community College），服務于社區學院體系，協助成員學院之間進行有效合作就是其經營的項目之一[3]。

19世紀80年代開始，紐約灣區逐步開始發展。灣區主要位于紐約州，面積約3.35萬平方公里。目前已經成為世界金融中心和國際航運中心，也是美國東部高等教育中心和精英人才集聚地，包括綜合大學、研究型大學、開放大學和社區學院在內的高等教育類型多樣，結構多元，體系完備。其中，紐約州有社區學院36所，如富爾頓—蒙哥馬利社區學院（Fulton-Montgomery Community College）、克林頓社區學院（Clinton Community College）、門羅社區學院（Monroe Community College）等。紐約州的轉學體系與加州類似，隸屬于紐約州立大學系統（美國最大的州立大學教育系統）下的社區學院往往與紐約州立大學的各分校有合作項目，轉學非常便利，就讀于紐約社區學院的學生可申請轉學進入紐約州立大學。各不同類型院校間形成了合作競爭的良性循環關系，為紐約灣區高等教育體系的高效和高質發展提供了保證，從而有助于推動紐約灣區的城市建設和快速發展[4]。

東京灣區位于日本本州島中部太平洋海岸，涵蓋東京、橫濱、千葉等幾個特大城市和川崎、船橋、君津等工業重鎮，面積約9700余平方公里，經濟總量占全國近1/3。東京灣區自形成以來，不斷依靠科技創新，推動產業優化升級。日本共有高校780所，僅東京灣區就有225所，占29%。高等院校中高職院校（短期大學、高等專門學校、專門學校）向灣區企業輸送了大量科技創新人才和技術技能人才，高校和研究機構在灣區的密集分布也為東京灣區產學研結合推動產業發展奠定了基礎[5]。同時，日本以產學結合的方式實現院校和企業的雙贏，政府不斷出臺相關的產業發展政策及職業教育法規，以適應經濟發展和產業結構調整的需要，以社會產業結構的變化作為調整職業教育的依據，如《產業教育振興法》《職業性訓練法》《部分修改職業教育法的法律》和《職業能力開發促進法》等[6]，并對院校科研成果向企業生產轉化作出詳細規定。這些均為東京灣區所需要的技術技能人才提供了良性的制度保障。

（二）合作經驗

1.政策舉措配套且支持創新

世界三大灣區高速的經濟發展離不開職業教育的支持，配套完善且具有開放、靈活、互通的相關政策及制度為職業教育的順利開展提供了保證。如日本的終身雇傭制、年功序列制、就業準入制和職業資格證書制、師資培訓制、培訓機構保障制等[7]，為灣區輸送了各類技術人才和管理人才，職業院校的投資體制、辦學體制和管理體制等也都隨著政策舉措的修訂而愈加完善;舊金山灣區是高科技產業集中地，創造了良好的知識和創新環境，擁有200多個世界著名大學及100多個服務區域的社區學院，院校間資源要素充分流動和共享。在推動科研創新方面，紐約灣區政府注重推動創新，既有推動應用科學的招商引資，又有“數字紐約”項目支持，提供前沿完善的信息服務;東京灣區則有財團推動的傳統，通過投入大量研發經費和院校合作搞科研等，加速推動產學研成果轉化。

2.非營利性實體組織發揮積極作用

世界三大灣區職業教育合作成效的取得，既與宏觀層面政府制定靈活性的政策給予支持有關，也與在政府和院校間充當引領者和協調者角色的專業機構有關，其在合作實踐探索中所進行的前瞻性研究、細致的組織協調和制度建設也發揮出重要作用，確保了宏觀戰略在院校合作中的貫徹率、實現率和運行效率。在舊金山灣區和紐約灣區社區學院的合作過程中，一方面，美國社區學院協會（American Association of Community Colleges， AACC）從宏觀上有效發揮了智庫影響力，在政府社區教育咨詢、將公共教育問題推向政府決策議程方面扮演著越來越重要的角色：謀篇布局，為社區學院的發展制定相應的發展規劃戰略和行動綱要等;影響政策，為社區學院發展爭取財政資金和政策支持;培養人才，為社區學院發展提供人力培訓支撐[8]。另一方面，區域民間組織切實發揮了作用，如加州社區學院基金會（Foundation of California Community College）為社區學院成員提供設備購買條件分析和物美價廉的購買系統，包括聯合采購獲得的更大議價空間、減少項目或設備采購以節省資金、聯盟成員共享資源、降低采購成本使有效預算得以最大化使用，從而形成社區學院結盟的規模效益等[9]。

3.合作模式靈活多樣

在國家宏觀職業教育政策和灣區享有的特殊政策支持下，世界三大灣區職業教育合作普遍開展了適應區域發展實際的創新性合作模式，如美國社區學院校際間開展的校際聯盟合作，日本的產學研聯盟等。具體到舊金山灣區和紐約灣區，校際間的聯盟合作既強調成員間的優勢互補，又強調資源整合以提升各自的競爭優勢，因此是種競合關系，主要包括三種模式：垂直式合作、水平式合作、混合式合作，分別是指社區學院與四年制大學或中學的合作、與社區學院的合作以及區域性社區學院與區域性大學的共同體合作模式[10]。舊金山灣區社區學院與四年制大學的聯盟就是一種垂直式合作模式，包括學分互認和資源共享。基于學分互認的課程合作是美國舊金山灣區和紐約灣區聯盟合作的主要做法，如加利福尼亞州106所社區學院均與加利福尼亞州州立大學（CSU）和加利福尼亞州大學（UC）各學院開展合作，簽訂合作協議（Cooperative Agreement）或轉學課程協議（Transferable Course Agreement）等[11]。東京灣區則重視職業教育產學研體系的協調運轉，除院校間的日常化師生交流合作，也與社區學院開展了各類高等院校間的學分轉換相互融通合作，將重心放在與企業的聯動合作與成果轉化上。

二、粵港澳大灣區高職教育發展現狀及合作困境

（一）粵港澳高職教育發展及合作現狀

粵港澳大灣區范圍包括香港、澳門與廣東珠三角9個地市（廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山與江門），面積5.65萬平方公里。截至2019年6月，珠三角9地市共有獨立建制的普通高等學校123所，其中高職高專院校69所，占普通高校總數的56.10%。從辦學性質上看，69所高職院校中包括公辦院校48所、民辦院校21所，各自所占比例為69.57%和30.43%[12]。在香港的高等教育系統中，職業訓練局下設院校是主要實施職業教育的機構。在14所職業訓練局下設院校中，有實施本科層次教育的院校1所，即香港高等科技教育學院，還有提供各種本科層次課程的院校7所。職業訓練局下設院校的類型也主要集中在綜合性院校或文科領域，14所職業訓練局下設院校包含9所綜合院校、2所廚藝院校、1所旅游酒店院校、1所藝術院校和1所海事院校[13]。澳門設有可以授予學位的普通高等教育機構10個，包括3所大學即澳門大學、澳門科技大學、澳門城市大學，5所可以提供學士以上課程的普通學院即澳門理工學院、澳門旅游學院、澳門鏡湖護理學院、澳門高等校際學院、中西創新學院，以及2所專科層次的院校即澳門保安部隊高等學校、澳門管理學院[14]。

粵港澳大灣區多年來的人才流動和產業互補發展為高職院校間的合作交流提供了基礎。在院校合作方面，目前主要有幾種形式：一是通過舉辦各種人才高峰論壇、各類圓桌會議、教育協同發展研討會等搭建平臺，探討問題，謀求出路，促進交流合作。二是建立聯盟，以實現資源共享、優勢互補、協同創新、合作共贏為目的，包括產教聯盟、教師發展聯盟、專業群產教聯盟等。2016年，三地26所高校聯合成立粵港澳高校聯盟;2017年，由粵港澳大灣區的職業院校、行業企業、教育機構組成的非政府、非法人、非營利性民間團體粵港澳大灣區職業教育產教聯盟成立，并通過了《粵港澳大灣區職業教育產教聯盟三年工作規劃（2018-2020年）》，合作內容包括人才培養、科研合作、專業建設、師資建設、機制建設、平臺建設等;同年底，粵港澳大灣區高技能人才培養合作共同體“粵港澳大灣區職業教育聯盟”成立;2018年，廣東省大數據產教聯盟成立，力圖在數據驅動型創新體系和發展模式及數據驅動的新業態下，加快培養戰略新興產業、高新技術產業急需的大數據人才;2019年，粵港澳大灣區職業教育教師發展聯盟正式揭牌成立，擬在創新職教師資培養培訓模式、產教融合培訓等方面打造品牌項目;同年底，粵港澳大灣區旅游職業教育聯盟成立。三是項目實踐合作。如深圳職業技術學院在“共建一批特色職業教育園區”方面創新與香港職業訓練局的合作辦學方式，在探索建立雙方學分互認機制、建立科研平臺助力中小微企業發展、開展學生交流營活動、提升交流層次等方面促進雙方教學人員相互學習、了解雙方地區文化及優勢[15];廣州番禺職業技術學院與香港亞洲博聞有限公司開展校企合作協同育人，與澳門勞工事務局和澳門金業同業公會開展專業及培訓合作，與香港職業訓練局及直屬院校就學生研習基地建設、教師交流、合作辦學等方面合作等。

（二）粵港澳大灣區高職教育合作困境

從政策出臺到實踐探索再到職業教育辦學資源主動介入灣區建設后的功效出現，是一個復雜長期的過程。三地越來越多的高職院校開始探索實踐合作，但因為實施中的諸多困難，導致很多合作項目成效并不理想。可以說，合作模式探索是迅速的，但面臨的困境也是顯而易見的，如“對大灣區職業教育合作發展的政策支持不夠、合作多屬民間層面、缺乏政府主導的合作平臺、大灣區職業教育合作的定位和層次有待提高、院校合作未形成規模、合作范圍有待擴大”[16]。對比世界主要灣區職業教育的合作經驗，融合阻力主要在于三地教育體系的差異、教育模式的暫難通約及其在國際聲譽、本地產業支撐、生源與就業市場的不平衡性以及地域因素影響[17]。具體而言，主要體現為如下三點。

一是有宏觀政策支持，但缺少職教合作的專門性頂層設計。相對于國外自20世紀60年代就啟動的灣區建設而言，我國提出啟動灣區建設的時間較晚。粵港澳大灣區建設構想自2008年提出以來，得到了政府的高度關注和政策推動。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出“以粵港澳大灣區建設構想建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作”;同年，粵港澳三地簽署《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，標志著粵港澳大灣區建設全面啟動;但直至2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出臺提出了“推進粵港澳職業教育在招生就業、培養培訓、師生交流等方面的合作，創新內地與港澳合作辦學方式，支持各類職業教育實訓基地交流合作，共建一批特色職業教育園區”，粵港澳三地職業教育合作在大灣區建設中的重要性與合作方向才在大框架下得到明確。然而，至今仍缺少像世界主要灣區針對職業教育創新性發展及其合作的專門性頂層設計和規劃。

二是有合作熱情，但缺少突破性的組織變革。三地職業院校或機構交流的積極性和參與度較高，熱絡的交流活動以及一般性的互訪日漸增多，但由于缺乏如世界主要灣區所設有的有效溝通協調組織，廣東院校與港、澳相關院校及機構溝通途徑有限，加上諸如申報材料和審批手續繁瑣、辦理時間長且獲批可能性小等，均影響了項目進度與合作積極性。各高職院校各自為戰，既缺乏政策指導和統一規劃，又缺乏融通管理，雙向的高質量對接非常有限。

三是有聯盟交流，但合作深度與寬度不足。政策出臺后三地尤其是廣東高職院校開展了很多交流研討會議、活動，紛紛簽訂各種協議、諒解備忘錄等，但在合作深度上，常規性的合作以及基于長遠規劃的深度合作較少;合作廣度上，還缺少充分發現和利用區域優勢，在產學研聯盟和國際交流合作中展示職業教育特色。

三、深化粵港澳大灣區高職教育合作的啟示

積極開展灣區內高職院校間的合作，充分利用灣區內互聯互通的地理優勢、資源環境和政策支持，加快高職教育資源的區域內流動，有利于實現三地職業教育資源共享、優勢互補、協同創新和合作共贏[18]。但灣區職業教育合作發展與規劃是一個長期復雜的過程，借鑒紐約灣區、舊金山灣區和東京灣區在建設進程中職業教育發展和合作的經驗，推動融合進一步向縱深發展，實現更有意義的一體化協調發展，粵港澳大灣區有必要采取以下對策和措施。

（一）重視區域職業教育政策的前瞻性理論研究，為粵港澳大灣區職業教育合作提供科學的政策依據

前瞻性研究（foresighted/forward-looking research或prospective study）作為一種研究方法，主要是指“為了在此后幾年可能形成的某個流派的學說或重大創新性影響公共政策的分析報告而進行的預測評估研究”[19]。美國AACC從19世紀70年代以來，幾乎每十年就會開展一項前瞻性研究項目，后以分析報告形式影響公共政策，其之所以在美國灣區乃至整個社區教育占有獨特的地位，與其重視職業教育政策的前瞻性理論研究、為政府的職業教育決策提供參考以及在政府和公眾間作為信息溝通橋梁作用密不可分。

當前，粵港澳大灣區建設已納入國家戰略，在政策上已得到宏觀支持和保障，但還缺乏持續的理論研究，為前瞻性政策制定提供科學建議與參考。此外，雖然目前三地普遍開展了職業教育合作，致力于合作機制的建立，但有些不適宜的體制機制使三地職業教育的合作發展受到傳統政策的約束，積極制定引導三地職業教育加強合作以及與企業合作的法律政策尤為迫切。因此，粵港澳大灣區職業教育合作規劃應在理性分析基礎上形成更多的系統前瞻性思路，據此以協調多層次的發展目標，實現可持續的合作發展。建議政府搭臺組建粵港澳大灣區職業教育智庫，開展灣區職業教育合作規劃與管理的政策性理論和實證研究，形成有前瞻性、務實性和影響力的政策建議，為近年來一直在呼吁政府出臺三地職業教育合作的專項政策如建立政府間的協調機制與對話通道，探索鼓勵三地高職教育與本科教育學分、課程互認轉換等政策作出實踐努力。

（二）建立三地職業教育合作的實體協調機構，為粵港澳大灣區職業教育合作要素的自由流動和市場拓展提供有力的制度保障

三地職業教育合作實質上是對區域內所具有的各種職業教育要素和條件的選擇，包括資源要素（如辦學條件、課程結構、生源情況、師資條件、科研情況、培訓資源等）、區位優勢和人文社會要素等，其共同構成影響區域職業教育合作發展的基礎，其中資源要素是最為基礎的影響因素。借鑒世界三大灣區的合作經驗，依靠政府力量打破區域間的體制機制障礙，通過針對性的法律政策等推進院校間的合作與銜接，充分發揮三地職業教育的比較優勢，形成合理的分工合作體系，是構成其合作發展的重要機理之一。此外，三地職業教育合作意味著規劃和開拓職業教育要素資源更加密集的整合力，意圖實現更豐富的規劃發展目標，所以在整體性的實施過程中既要抓住關鍵的合作要素，還要充分考慮三地政府之間、各部門之間以及不同層面目標需求之間的統籌協調關系，實現互利共贏。可以說，處理三地間的溝通協調問題既是高職院校相互合作面臨的最具挑戰的環節，也是關鍵的突破口。

根據粵港澳三地職業教育發展的基礎條件和合作方向，可考慮從兩方面實現機制創新：一是宏觀層面建立實體協調機構。需政府層面聚集院校、產業、科研智庫機構等力量，建立有效的協調和溝通機制，加強三地職業教育交流合作工作的組織與管理、指導與協調，及時發現并切實解決交流合作實施過程中出現的問題。二是微觀運作層面提供便利。在促進人員往來的便利化上，通過電子化、信息化等手段，不斷提高港澳師生和管理人員來往內地通行證使用的便利化水平，研究為符合條件的廣東職業教育院校人員赴港澳開展教育合作等提供更加便利的簽注安排;在如何對接協作上，以制度機制保障戰略合作常態運行，如制定三地教師跨境受聘政策，優化人才資源配置，消除各類限制人才流動的體制性障礙等，相應的職能部門還可結合工作實際，制訂中長期規劃和年度計劃，使三地高職院校的交流合作工作有序推進。總之，應通過改革為大灣區職業教育合作要素的自由流動、高效配置提供更好的制度保障，這種保障對提高未來的合作質量和效益非常必要。

（三）細化校際聯盟內容并創新聯盟形式，為粵港澳大灣區職業教育合作提供特色化的發展平臺與空間

一是細化校際聯盟合作內容。應借鑒舊金山灣區和紐約灣區校際聯盟的轉學教育合作，從學分認可、轉換和課程教學整合方面讓三地高職教育之間以及與普通本科教育之間形成水平、垂直的合作模式，并在校際校企研究、教材開發、師資協作等方面積極探索多種合作模式。二是將院校聯盟擴展至產學研聯盟。當前，港澳企業和資本在粵港澳大灣區內的流動并未與三地職業教育的交流合作相配套，這種產教脫節的情況表明大灣區建設及三地職業教育協同還存在大量空白與盲區[20]，而區域高等教育整合不僅僅限于教育實體、教育資源間的整合，也包括教育與經濟間的整合，產學研聯盟便是教育與經濟整合的產物[21]。應借鑒東京灣區經驗，集聚科技開發與應用型人才，增強與產業的對接和科技成果的轉化，形成院校與企業相互合作、相互適應并相互促進的耦合機制。三是國際職業教育市場的拓展創新。粵港澳大灣區職業教育合作過程中，應充分發揮港澳職業教育的國際化優勢和在此方面對廣東職業教育的引領作用，讓國際化在區域協作中得以體現，加快構建開放型職業教育新體制，雙向拓展國內和國際培訓合作市場，鼓勵粵港澳三地職業院校與企業聯手“走出去”，共同參與“一帶一路”建設，全面參與職業教育國際化合作。

參 考 文 獻

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Abstract? The concerted and innovative development of vocational education in Guangdong， Hong Kong and Macao areas is a key driving force for development of an international first-class bay area. The cooperative development of vocational education in the worlds major bay areas such as the San Francisco Bay area， the New York Bay area and the Tokyo Bay area have accumulated cooperative experiences such as issuing policy initiatives and supporting innovation， playing active role of nonprofit entities and flexible cooperative models. The difficulties exist in higher vocational education in the Guangdong-Hong Kong-Macao Bay area， such as the lack of specific top-level design， ground-breaking organizational change and insufficient depth and width of cooperation. Drawing on the experience of the major bay areas of the world， it is necessary to attach importance to the forward-looking theoretical research of regional vocational education policy， so as to provide scientific policy basis for the cooperation of vocational education in Guangdong-Hong Kong-Macao Bay area; to establish an entity coordination body for the cooperation of vocational education in the three places， so as to provide a strong institutional guarantee for the free flow of cooperation elements and market expansion; and to refine the content of inter-school alliance and innovate the pattern of alliance， so as to provide a characteristic development platform and space for cooperation.

Key words? bay areas of world; vocational education; Guangdong-Hong Kong-Macao Bay area; cooperation development

Author? Mai Linyan， research associate of Guangdong Panyu Vocational and Technical College （Guangzhou 511483）