城鎮(zhèn)化進程中土地增值收益公平分配機制研究
——基于土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離視角

（西安郵電大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西 西安 710061）

中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，鄉(xiāng)村人口不斷向城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)民職業(yè)逐漸分化。人口集聚推動城鎮(zhèn)空間擴張，土地產(chǎn)權(quán)和利用方式的轉(zhuǎn)變使土地不斷增值收益。《中國家庭財富調(diào)查報告（2018）》數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)凈值增長占家庭人均財富增長額的76%，社會財富主要凝聚在城鎮(zhèn)土地及其附屬建筑物上。但城鎮(zhèn)化帶來的土地增值空間并非均勻分布，而是集中在城市及其周邊地域，遠離城市的土地并未增值或增值有限。土地開發(fā)權(quán)（也稱發(fā)展權(quán)）是指政府為維護公共利益，通過土地規(guī)劃賦予土地使用者改變土地使用性質(zhì)和開發(fā)強度的權(quán)力。源于公權(quán)力的干預(yù)，土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離，土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或非農(nóng)用地增加開發(fā)密度，土地價值不斷增值，土地開發(fā)權(quán)成為獨立于所有權(quán)的重要權(quán)能和財富分配形式[1]。1974年英國最早提出土地開發(fā)權(quán)概念，并制定了初始的土地開發(fā)權(quán)制度，之后西方國家紛紛效仿并根據(jù)自身實際設(shè)計開發(fā)權(quán)收益分配方案[2]。

農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地的主要區(qū)別在于，土地用途的規(guī)劃管制即土地開發(fā)權(quán)的有無，而與土地所有制類型——國有、私有抑或集體所有并無直接關(guān)系。迄今為止，我國法律雖未明確界定土地開發(fā)權(quán)這一權(quán)能，但隨著“城中村”“合鄉(xiāng)并村”中的房屋拆遷及城鄉(xiāng)建設(shè)用地的重新規(guī)劃，土地大規(guī)模開發(fā)已在全國展開。有學(xué)者認為，農(nóng)民由于缺失土地發(fā)展權(quán)能，導(dǎo)致其在土地增值收益分配中處于弱勢地位[3]。……