國家行政嵌入與農(nóng)村低保政策實(shí)踐邏輯變遷
——以貴州D村低保政策執(zhí)行為例

甘 穎

(武漢大學(xué),湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要 “加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)”，提出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”[1]。在我國，低保政策實(shí)踐已有11年，農(nóng)村低保是保障農(nóng)村居民享有最低生活保障的制度設(shè)計(jì)，其目標(biāo)不僅在于對農(nóng)民進(jìn)行最基本和最底線的保障，也在于在救助農(nóng)民的過程中塑造社會(huì)正義和建構(gòu)社會(huì)秩序，這對于維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和增強(qiáng)農(nóng)民對國家政權(quán)的認(rèn)同具有重要意義。[2]因而一旦低保資源在進(jìn)入到農(nóng)村社會(huì)的過程中存在分配不均，政策選擇性執(zhí)行等現(xiàn)象，都可能導(dǎo)致諸如干群矛盾激化、集體性上訪等社會(huì)性問題的產(chǎn)生，[3]實(shí)踐證明，低保政策實(shí)踐的偏差不僅關(guān)乎國家公共品供給的效益和結(jié)果，更關(guān)系到我黨的執(zhí)政合法性在農(nóng)村基層社會(huì)的普遍實(shí)現(xiàn)。

目前學(xué)界對政策執(zhí)行的既有研究主要包括兩個(gè)方面。一是從宏觀層面出發(fā)，認(rèn)為科層制治理結(jié)構(gòu)本身存在的制度缺陷導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，根據(jù)英國社會(huì)政策學(xué)家 Michael Hill 的觀點(diǎn),政策微效主要由兩方面原因造成 :一是政策本身的問題，二是政策執(zhí)行過程和負(fù)責(zé)實(shí)施的組織機(jī)構(gòu)的問題。[4]從制度缺陷的角度來看，縱向政府間權(quán)力劃分缺乏規(guī)范以及橫向的內(nèi)部各行政機(jī)構(gòu)間職能配置影響了政策的有效執(zhí)行；[5]從治理體制的角度來看，基層治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性體現(xiàn)在“維控型體制”下的治理原則弱化和策略主義盛行；[6]從政策執(zhí)行的制度環(huán)境看，低保政策并非中心工作，那么低保政策的執(zhí)行就是各治理主體在多個(gè)治理目標(biāo)中進(jìn)行綜合和選擇的結(jié)果，這樣就難以形成有利于低保政策實(shí)施的治理秩序。[7]

二是從微觀層面切入，從資源內(nèi)卷化、治理技術(shù)以及村莊社會(huì)情景三個(gè)角度來分析政策執(zhí)行偏差的原因。有學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行過程包括兩類行動(dòng)主體: 一是執(zhí)行主體，二是目標(biāo)群體。[8]其中政策執(zhí)行主體基于自身利益的最大化追逐而造成政策附加、政策替代、政策殘缺、政策敷衍與政策截留等政策執(zhí)行的主觀偏差行為。[9]在后稅費(fèi)時(shí)期，體制精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英共同壟斷村莊公共利益空間，并形成固化的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)[10]。但在后稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村兩級權(quán)力資源和組織規(guī)模縮減，可利用的治理資源匱乏，于是治理保、福利保等就作為治理手段用來穩(wěn)定村莊秩序。[3]，[11]同時(shí)地方文化會(huì)在政策執(zhí)行的過程中對執(zhí)行主體、客體產(chǎn)生地方規(guī)范，[12]進(jìn)而影響執(zhí)行主體做出相關(guān)決策，從而導(dǎo)致政策走樣。

綜上所述，學(xué)界目前對于政策執(zhí)行主要從制度層面和基層治理困境兩個(gè)方面入手來分析其偏差的原因。但是隨著國家權(quán)力和治理規(guī)范化對基層的逐漸深入，政策執(zhí)行也在發(fā)生變化，政策執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制不再單純受到制度缺陷的限制，反而因?yàn)閲倚姓度牒椭卫砑夹g(shù)的運(yùn)用，使得執(zhí)行過程中的偏差行為逐漸減少甚至消失。筆者與團(tuán)隊(duì)在貴州石阡縣D村進(jìn)行為期20天的村治調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐牡捅７峙鋸脑瓉淼腻e(cuò)位分配到現(xiàn)在的規(guī)范分配，這其中最主要的影響因素在于2017年開始大量的縣鄉(xiāng)干部下派到村莊中擔(dān)任包組干部，完成扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)，相伴隨的是低保的評議也逐漸在國家行政人員的“審核”下趨于規(guī)范。因此本文以低保政策在D村的執(zhí)行為例，來討論低保政策在當(dāng)?shù)氐牟煌瑢?shí)踐邏輯，并從行政嵌入的視角來分析低保政策在地方執(zhí)行落地的實(shí)踐變遷。

二、D村低保政策執(zhí)行概況

D村位于G鄉(xiāng)南部，距離鄉(xiāng)政府4公里，石阡縣城14公里，屬于三類貧困村，轄4個(gè)村民組，總戶數(shù)159戶606人。在D村，低保政策是從2014年進(jìn)入村莊并開始執(zhí)行的。低保在當(dāng)?shù)爻尸F(xiàn)出指標(biāo)化狀態(tài)，每個(gè)村的低保指標(biāo)都是由上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村莊人數(shù)和貧困等級來制定后，再由村里分配到各個(gè)組。2014年村里享受低保的有21戶103人，到2018年時(shí)候變成10戶26人，低保標(biāo)準(zhǔn)也由2580元/年提高至3876元/年。

2014年的時(shí)候低保福利很少，僅有低保金可領(lǐng)取，但隨著國家對低保的重視程度增加，逐漸在教育資助、醫(yī)療救助、糧食直補(bǔ)等方面增加福利。以2016年為界，D村低保福利金額開始增大，于是在2016年的時(shí)候低保人數(shù)出現(xiàn)近年來的最高峰。2017年后國家對低保評議標(biāo)準(zhǔn)趨于嚴(yán)格化和規(guī)范化，貴州省民政廳、財(cái)政廳和扶貧辦聯(lián)合出臺了《貴州省2018年城鄉(xiāng)低保提標(biāo)方案》嚴(yán)格按照規(guī)定程序?qū)徟捅ο螅凑辙r(nóng)村低保“三環(huán)節(jié)十步驟”審核審批程序以及“八不入”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行低保戶的審查，全面糾正死亡保、人情保、保人不保戶等問題。因此在2017年和2018年低保的人數(shù)有所下降，2018年低保的評議在D村相當(dāng)規(guī)范，僅有10戶評上低保。

三、政策模糊地帶的形成與執(zhí)行異化

低保對象的確立和瞄準(zhǔn)問題一直是影響低保政策實(shí)施的關(guān)鍵因素，而村民收入難以界定和操作程序的不規(guī)范成了低保政策實(shí)施的瓶頸，[13]因此低保對象的瞄準(zhǔn)問題無法精確化，就導(dǎo)致了低保政策實(shí)踐的模糊地帶出現(xiàn)。在農(nóng)村，低保的瞄準(zhǔn)問題主要存在于三類低保對象的界定，三類低保指的是一般救助對象，他們有勞動(dòng)能力但是由于突發(fā)情況而導(dǎo)致家庭困難。既然家庭收入狀況是可以保障的，那么這三類低保給誰就成了低保政策實(shí)踐的難題。同時(shí)基于鄉(xiāng)土社會(huì)特有的社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致模糊空間出現(xiàn)，國家低保政策目標(biāo)設(shè)定和地方執(zhí)行之間存在縫隙，以至于國家政策進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)后會(huì)造成變通性執(zhí)行。

(一)鄉(xiāng)土社會(huì)的模糊性

1.家庭收入模糊性。根據(jù)貴州省民政廳和貴州省統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合制定的《農(nóng)村居民最低生活保障申請人家庭基本情況及收支情況入戶調(diào)查表》，對于低保對象的資格審查主要從家庭基本情況、財(cái)產(chǎn)情況、總收入、總支出等四個(gè)方面，合計(jì)139個(gè)小項(xiàng)入手。對于低保對象的辨識，國家強(qiáng)調(diào)的是標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化的簡單基線識別，但是國家的精準(zhǔn)識別在城市很好實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槌鞘械氖杖肭闆r是有明確項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的，可是在農(nóng)村要準(zhǔn)確地計(jì)算農(nóng)民的家庭收入其實(shí)是很困難的。因?yàn)榇迕瘾@得收入的方式有務(wù)農(nóng)和務(wù)工兩種，在D村農(nóng)民主要依靠種、養(yǎng)結(jié)合的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來維持家庭基本生活。但是他們的農(nóng)產(chǎn)品并沒有流入市場進(jìn)行交換，貨幣化程度不高，不是用來供家庭食用就是用來喂豬，自給自足成為人們普遍的生活方式和生活追求，而自給自足下的經(jīng)濟(jì)收入估算就必然存在隱性空間。對于務(wù)工者而言，收入的計(jì)算也同樣存在無法精確的特點(diǎn)。在當(dāng)?shù)刂饕膭?wù)工方式是做木工，但其本身靈活性很大，可根據(jù)市場的需求和個(gè)人喜好決定工作時(shí)限，有些木工一個(gè)月干20天活，有的干10天就休息，收入情況必定存在差異，而勞動(dòng)力數(shù)量、各地的工資收入水平等因素也決定了家庭的收入情況只能依靠當(dāng)事人自己的“陳述”來進(jìn)行估計(jì)，沒法進(jìn)行精確的計(jì)算。

2.家庭結(jié)構(gòu)模糊性。農(nóng)村社會(huì)研究中認(rèn)為家庭界限實(shí)際上處于相當(dāng)模糊的狀態(tài)，而造成其模糊的原因中最為重要一點(diǎn)便在于農(nóng)村社會(huì)代際關(guān)系的模糊性，[14]兒子和老人是否屬于一個(gè)家庭？多子家庭中老人到底是屬于哪一個(gè)兒子的家庭？戶口是否能夠反映真實(shí)的家庭結(jié)構(gòu)？家庭規(guī)模的確定在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村社會(huì)中面臨著一系列難以解決的問題。當(dāng)?shù)氐捅Ｔu議過程中對于家庭本身的估計(jì)也是模糊的，因?yàn)檗r(nóng)村低保是按照“戶”來評定的，即我們常說的“低保戶”，即使老年人的境況不好，但是兒女有贍養(yǎng)的能力，其實(shí)是可以改變家庭收入低下、無法自養(yǎng)的情況的。可以說家庭結(jié)構(gòu)的模糊性會(huì)嚴(yán)重影響到低保政策的順利運(yùn)行，并進(jìn)而造成了一系列的現(xiàn)實(shí)性問題。

3.社會(huì)均質(zhì)化。據(jù)《民政部、國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況檢查工作的意見》，明確將家計(jì)調(diào)查作為農(nóng)村低保對象認(rèn)定的主要方式，強(qiáng)調(diào) “按戶施保、按標(biāo)補(bǔ)差”的操作原則。D村和常規(guī)的中西部農(nóng)村一樣，都形成以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕地家計(jì)模式。在當(dāng)?shù)丶矣?jì)主要分成兩類，一類是本地務(wù)工，另一類是外地務(wù)工。雖然務(wù)工市場的勞動(dòng)力成本和市場參與度不同，會(huì)形成一定的經(jīng)濟(jì)分化現(xiàn)象，但是在村莊中并沒有明顯的表現(xiàn)，大部分人群的收入在6萬—8萬，并且這種經(jīng)濟(jì)分化也沒有進(jìn)一步造成社會(huì)分層，因?yàn)槟晔杖朐?0—15萬的人群和因?yàn)閯趧?dòng)能力缺失而導(dǎo)致的特困人群在村莊內(nèi)的占比很少，兩類加起來并未占到村莊總?cè)藬?shù)的10%。其中很重要的原因在于務(wù)工雖然可以帶來收入，但同時(shí)也伴隨著消費(fèi)和支出，在外務(wù)工農(nóng)民的支出，既包括生活開支、人情社會(huì)往來支出，也包括高額的城市教育支出；而在村里同樣面臨著養(yǎng)老、村莊人情等支出。如此一來盡管務(wù)工帶來一定的經(jīng)濟(jì)分層，但從生活變現(xiàn)上看，村莊社會(huì)分化不高，對大多數(shù)人而言，家庭收入實(shí)際相差并不大。

4.鄉(xiāng)村規(guī)則權(quán)益性。鄉(xiāng)土社會(huì)本身的規(guī)則就體現(xiàn)了模糊化的存在，因?yàn)猷l(xiāng)土社會(huì)是沒有明確規(guī)則的，它是靠親密關(guān)系和長期的共同生活來規(guī)范每個(gè)人的行為，是由無數(shù)的私人關(guān)系搭建成的網(wǎng)絡(luò)，[15]無論是政策的接收者還是政策的分配者都是在依托于熟人社會(huì)的關(guān)系規(guī)則而生存的。低保是國家投入的公共性資源，但是在村莊內(nèi)部，基于公共性進(jìn)行分配還是基于私人性進(jìn)行分配，二者的界限往往并不清晰。[7]因此在福利分配的過程中，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有各個(gè)村的低保指標(biāo)分配權(quán)，但是實(shí)際的政策執(zhí)行和指標(biāo)的分配規(guī)則還是由村里自行決定，而村干部基于熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，在熟人社會(huì)信息公開透明和各家經(jīng)濟(jì)分化不大的情況下，低保指標(biāo)只有“公平”的均分，才可以保證自己未來在村里可以游刃有余地生活，不得罪任何人，否則一旦分得不公平，就會(huì)引火上身，被村莊情理關(guān)系排斥在外。同時(shí)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有直接到村里監(jiān)督低保的執(zhí)行過程，僅提供指標(biāo)和審查結(jié)果，在上下級信息不對稱的情況下，恰巧給了村干部政策偏差執(zhí)行的空間。

(二)模糊地帶導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差

低保的執(zhí)行困境是鄉(xiāng)土社會(huì)的模糊性與低保要求的明晰所形成的對立造成的。地方鄉(xiāng)土社會(huì)在與國家權(quán)力互動(dòng)的過程中，由于無法精準(zhǔn)完成政策目標(biāo)，只能選擇對國家政策進(jìn)行變通性執(zhí)行以承接溢出的指標(biāo)：先兼顧弱者將一二類低保戶評選出來，他們被稱之為政策保即符合吃低保條件的人，再將無法識別、瞄準(zhǔn)的三類低保按照抓鬮、合戶、輪流吃的方式評選。以2017年D村2組低保對象為例，本應(yīng)該有5名確實(shí)符合政策的低保人，但實(shí)際采取合戶的方式，將低保戶轉(zhuǎn)變成低保人，以獲得更大的福利，因此便有15人可享受三類低保福利。

這樣的低保變通性執(zhí)行有兩大好處：第一，有利于當(dāng)?shù)刂刃虻姆€(wěn)定。從2016年開始，由于國家對D村的低保資源投入數(shù)量和福利捆綁的增加，低保變成了稀缺資源，村民受到利益的驅(qū)動(dòng)都爭當(dāng)“低保人”，凡是評不上的家庭，都會(huì)存在不滿的抱怨情緒，特別喜歡鬧“上訪”，而綜治維穩(wěn)一向是國家的重要任務(wù)，一旦發(fā)生群體上訪或大規(guī)模的群體矛盾，以“一票否決”的方式對相關(guān)干部進(jìn)行責(zé)罰。而“一刀切”的懲罰措施就迫使村干部將低保資源轉(zhuǎn)化成治理資源，實(shí)現(xiàn)對釘子戶等群體的安撫和控制。但現(xiàn)在的問題在于像釘子戶等“邊緣人”群體的體量過大又難以區(qū)分，即使采取貧困情況倒排的方式，分配的結(jié)果也難以服眾，所以只有將村莊中所有人都納入到低保的福利范疇中，大家平均且公平，才可減少鬧事的發(fā)生。第二，在一定程度上迎合了國家的治理目標(biāo)。因?yàn)榈捅Ｕ叩穆鋵?shí)確實(shí)是給予了村莊中那部分未達(dá)到最低生活保障的人群以應(yīng)有的補(bǔ)貼和福利，在現(xiàn)金、教育、醫(yī)療等方面對他們進(jìn)行了大額的補(bǔ)貼，以方便他們更好地生活，解決家庭難題，低保政策的落實(shí)雖然存在偏差但是也實(shí)際解決了這部分群體的需求。因此基于這兩大好處，在當(dāng)?shù)鼐托纬闪司然姆掷刃颍巳硕加袡?quán)利和機(jī)會(huì)獲取利益，逐漸在當(dāng)?shù)鼐脱葑兂蔀橐环N地方慣習(xí)：因?yàn)闊o法準(zhǔn)確識別，對接國家治理目標(biāo)而采取地方治理“潛規(guī)則”。并且這樣的地方慣習(xí)也會(huì)導(dǎo)致價(jià)值下鄉(xiāng)，所謂的價(jià)值下鄉(xiāng)就是在村民的意識中會(huì)形成除殘疾人、五保戶等絕對貧困人群外，其他人都應(yīng)當(dāng)平等地?fù)碛写迩f資源的概念，最終形成農(nóng)民對所謂的地方性規(guī)范的解釋邏輯。在這部分人的邏輯中，低保似乎不是作為一種基礎(chǔ)保障，而成了一種普惠性的福利資源，那么人人都有資格參與分配。一方面這是對低保資源使用以及低保制度的極大誤解，另一方面這也反映了資源進(jìn)村后給人們心態(tài)乃至村莊關(guān)系帶來的影響。只要是類似的政策，分配名額溢出但又無法精確分配的情況下，村莊內(nèi)部必須采取均等分配的方式來處理，如若不按此進(jìn)行就是破壞規(guī)則。

四、行政嵌入與政策執(zhí)行矯正

長期以來，干部駐村幫扶是我國完善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)、動(dòng)員資源支持農(nóng)村發(fā)展的重要方法，干部駐村幫扶也成為目前實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和到2020 年消除絕對貧困目標(biāo)的重要機(jī)制。[16]大量的省市縣鄉(xiāng)干部被下派到村進(jìn)行扶貧工作的指導(dǎo)，駐村、包組幫扶治理體系的建立也為基層政策執(zhí)行的有效性和規(guī)范性提供支持，同時(shí)在扶貧工作開展的過程中，他們也負(fù)責(zé)本應(yīng)該由基層政府執(zhí)行的其他政策實(shí)踐，可以說駐村幫扶干部以行政嵌入的方式嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)之中，對當(dāng)?shù)氐恼邎?zhí)行進(jìn)行了糾偏和監(jiān)督，而行政嵌入主要有行政主體嵌入、行政管理嵌入和行政問責(zé)嵌入三種表現(xiàn)形式。

(一)行政主體嵌入

駐村幫扶體系的成員主要任務(wù)之一在于對村級的精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止人情關(guān)系、弄虛作假和腐敗行為的發(fā)生，[17]并且通過指導(dǎo)村干部開展扶貧工作，監(jiān)督扶貧進(jìn)程，參與扶貧治理來實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成。但其實(shí)在實(shí)際的過程中，駐村干部的工作量卻很大，幾乎將一些村干部的工作都囊括在內(nèi)，在工作內(nèi)容上兩者是重合的，所以我們在村里就發(fā)現(xiàn)這樣的怪象：包組干部每天焦頭爛額的處理材料，而村干部悠閑地去農(nóng)戶家吃飯。

在D村2017年從省農(nóng)科院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派來了四名干部下村指導(dǎo)工作，四位包組干部名義上是輔助村干部進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)的建設(shè)，但是實(shí)際上是政策下達(dá)、確認(rèn)、執(zhí)行的直接行動(dòng)者和負(fù)責(zé)人，可以說他們代替了村干部的功能，村莊中大小事務(wù)全都是由他們來執(zhí)行、監(jiān)督、完成，低保的工作亦是如此。由于2016年低保出現(xiàn)了大量的合戶現(xiàn)象，2017年各個(gè)組就開展了“關(guān)于低保漏評錯(cuò)評”的會(huì)議。以前的低保都是由村干部分配指標(biāo)給各小組，各小組內(nèi)部自己評議，但是現(xiàn)在變成了小組長僅負(fù)責(zé)提供場所，村干部負(fù)責(zé)通知農(nóng)戶，而會(huì)議的主持卻是由包組干部來主導(dǎo)，評議的規(guī)則宣讀、低保的評選標(biāo)準(zhǔn)、候選人的基本情況、最后的確認(rèn)和意見征求、結(jié)果公示和上報(bào)都由他們執(zhí)行。可以說政策的執(zhí)行主體變?yōu)閲腋刹亢螅瑥氐赘淖兞嗽瓉碛捎卩l(xiāng)土社會(huì)“情理結(jié)構(gòu)”造成的模糊地帶，村干部不得不“軟執(zhí)行”政策而造成的政策執(zhí)行偏差。駐村干部在各項(xiàng)政策傳遞和執(zhí)行過程中擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，就防止了由于熟人社會(huì)內(nèi)部的情理關(guān)系造成的“平均主義”，為了維穩(wěn)將低保作為治理手段，村干部為謀私利而造成的資源內(nèi)卷化等問題的出現(xiàn)。

(二)行政問責(zé)嵌入

國家干部重新作為基層政策實(shí)踐的主導(dǎo)者，在治理方向和目標(biāo)上不會(huì)發(fā)生偏差，但強(qiáng)有力的外部問責(zé)體系壓迫同樣作為推動(dòng)國家干部政策執(zhí)行不偏離國家政策目標(biāo)的重要因素。以D村的第一書記為例，他2017年來到D村當(dāng)?shù)谝粫洠袡n案從縣級轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，原則上只保留一年，如果不在2018年年底幫助本村順利完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，就無法調(diào)回去以此作為懲罰。并且這期間扶貧督查和考核很嚴(yán)格，考核包括：扶貧資料的書寫、在崗情況、政策的傳遞、群眾滿意度等，如若發(fā)現(xiàn)其中一項(xiàng)不合格，則扣除1000元績效，不僅工作白做，很有可能還會(huì)被降職，受到懲罰。在工作開展過程中既有上級部門對他們進(jìn)行各項(xiàng)檢查和考察，也有村民時(shí)刻監(jiān)督著他們的行為——村民都被包組干部和村干部稱為“攝像頭”，在低保戶、貧困戶這些和他們利益密切相關(guān)問題的執(zhí)行上，稍微做得不好，村民就會(huì)去上訪，村民上訪第一責(zé)任者為第一書記。他們不僅要對自己的行為負(fù)責(zé)，對村莊的發(fā)展負(fù)責(zé)，還要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督村級干部的責(zé)任，這就使得任何政策執(zhí)行的偏差和工作的疏漏都可能成為他們被問責(zé)的理由。

(三)行政事務(wù)嵌入

村干部的主觀動(dòng)機(jī)作為政策執(zhí)行不偏頗的前提，那么客觀的國家行政性事務(wù)要求就成了政策執(zhí)行的保障。國家在稅費(fèi)改革之后治理邏輯呈現(xiàn)出技術(shù)治理的特征，主要表現(xiàn)在治理的方式趨于制度化、常規(guī)化，即強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，用科層制的行政邏輯代替原有的動(dòng)員型治理體制。[18]在資源輸入的過程中，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化、常規(guī)化、痕跡化的過程執(zhí)行成了現(xiàn)在很多地方基層實(shí)踐的顯著特征。在D村，低保評議和建檔立卡是低保的兩項(xiàng)工作。低保評議主要有四個(gè)環(huán)節(jié)：申請及受理，家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查，民主評議和審核審批。先由農(nóng)戶申請、報(bào)名，再在小組內(nèi)部選舉，在村級再復(fù)審，最后上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。后三個(gè)程序都有包組干部參與并嚴(yán)格按照國家要求來評議和公示，當(dāng)?shù)氐捅舻脑u選奉行“四不準(zhǔn)”原則，凡是公職人員、有房者、有車者、有工商注冊者，只要家庭成員中有其中一人符合其中一項(xiàng)，皆剔除低保候選人的資格，由包組干部和村干部親自到各家各戶去進(jìn)行信息調(diào)查和收集，即使低保申請者僥幸在村一級沒有被排查出去，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也會(huì)由民政所通過大數(shù)據(jù)比對的方式剔除不符合條件的群體。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定最終低保名單后，由鎮(zhèn)政府、駐村幫扶體系成員對已確定的低保戶建檔立卡，隨后包組干部將評議出來低保戶的家庭基本情況、家庭收入等信息錄入扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并進(jìn)行實(shí)時(shí)信息更新，以便對低保戶的動(dòng)態(tài)進(jìn)行調(diào)整。于是2018年評選出的10戶低保家庭，幾乎全是五保戶和長期需要保障的對象。可以看到在整個(gè)低保建檔立卡和評議的過程中，按照國家和省一級的要求，嚴(yán)格按照相應(yīng)的制度進(jìn)行政策落實(shí)，在執(zhí)行過程中遵循公開化、透明化，痕跡化的原則，將原先由于家庭結(jié)構(gòu)模糊化，家庭收入模糊化導(dǎo)致的政策邊緣人群體排除出去。同時(shí)既有的相關(guān)檔案和文字材料可作為基層干部的工作完成情況佐證，以應(yīng)對上級政府和下級百姓的監(jiān)督和檢查。

總的來說，當(dāng)前的低保政策執(zhí)行變得嚴(yán)格且規(guī)范，政策執(zhí)行的規(guī)范化雖然與鄉(xiāng)土社會(huì)“溫情脈脈”的“情理邏輯”相背離，顯得“不近人情”，但是原先存在的模糊地帶由于執(zhí)行主體的規(guī)則化治理和執(zhí)行過程痕跡化等行政要求被逐一化解，政策執(zhí)行的效果卻很顯著。首先現(xiàn)在的低保基本不設(shè)置指標(biāo)，很好地實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保；其次通過問責(zé)制度壓力和痕跡化、程序化，以及大數(shù)據(jù)對比的技術(shù)治理手段，使得低保對象的瞄準(zhǔn)更準(zhǔn)確，低保對象的來源主要為五保戶及長期保障對象，其余不符合條件的人員一律排除；最后低保的評定程序在國家干部的監(jiān)督和主持下既消解了基層治理過程中存在的模糊地帶問題，做到公平公正公開，又反映并解決了自下而上的村民利益訴求。

五、行政吸納自治

鄉(xiāng)土社會(huì)本身存在的內(nèi)在邏輯決定了基層政府在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理過程中會(huì)存在“不規(guī)則性”，想要打破這種不規(guī)則性就必須實(shí)行基層“嵌入式治理”，通過權(quán)力嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、規(guī)范和關(guān)系中，將國家和農(nóng)民的關(guān)系對接起來，從而實(shí)現(xiàn)村莊善治的治理規(guī)則和機(jī)制。[19]“行政嵌入式治理”在基層的表現(xiàn)形式通過國家行政權(quán)力不斷下滲到村莊內(nèi)部，“一竿子捅到底”，將國家規(guī)則進(jìn)行單向的傳遞以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的善治，化解了由于鄉(xiāng)土社會(huì)本身的不規(guī)則性和非正式性造成的政策執(zhí)行偏差。

(一)從民主治理到治理有效

在村莊治理的過程中一直處于村莊內(nèi)生力量和國家行政權(quán)力兩股力量互相博弈的狀態(tài)，國家行政權(quán)力作為外部力量的干預(yù)，其權(quán)威主要來源于中央政府的授權(quán)或制度建設(shè)，[20]內(nèi)生力量源于村莊內(nèi)部人與人之間的關(guān)聯(lián)，并構(gòu)成人們的行動(dòng)能力。[21]村莊社會(huì)基于鄉(xiāng)土社會(huì)特有的社會(huì)結(jié)構(gòu)而造成模糊地帶的出現(xiàn)，但是國家行政權(quán)力的背后是依法辦事、按章辦事，可以說鄉(xiāng)村社會(huì)是模糊化的，但是國家政策本身是規(guī)則性的，所以當(dāng)規(guī)則性的規(guī)則遭遇模糊化的規(guī)則時(shí)，規(guī)則性的政策首先要進(jìn)行精確的瞄準(zhǔn)。所謂的精準(zhǔn)就是國家政策的執(zhí)行應(yīng)該按照既定的規(guī)章制度要求來實(shí)行，但是模糊性的基層社會(huì)使得精確的瞄準(zhǔn)存在一系列的問題，一方面是難以識別，另一方面是村干部不愿意進(jìn)行精確的識別。最后村莊社會(huì)整體就會(huì)趨向于用自己的規(guī)范來進(jìn)行資源分配，形成一套內(nèi)生于村莊社會(huì)各利益主體需求的分利秩序①(1)①分利秩序最早由賀雪峰提出，李祖佩對其進(jìn)行更深入的解釋，“分利秩序”是建立在項(xiàng)目資源和項(xiàng)目進(jìn)村的過程中，帶來村莊內(nèi)部在資源分配、占有上形成以“權(quán)力”為主導(dǎo)、以“去政治化 ”為主要表現(xiàn)形式和以“去目標(biāo)化”的鄉(xiāng)村治理結(jié)果。，同時(shí)又沒有強(qiáng)制國家力量在相關(guān)政策執(zhí)行的過程中進(jìn)行監(jiān)督，國家政策執(zhí)行反而遭受到村莊力量的反噬，進(jìn)而出現(xiàn)了政策執(zhí)行的偏差，使得政策和既有目標(biāo)不符，造成了資源浪費(fèi)。以低保為例，先通過組一級自評后上報(bào)給村一級，村級沒有意見再反饋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有明確具體的低保應(yīng)該如何評議，所以評議的規(guī)則由村級自行決定，而村莊治理規(guī)則的背后也形塑了村莊政策執(zhí)行的內(nèi)生秩序，即自下而上地形成民主治理規(guī)則。

但是隨著精準(zhǔn)扶貧等中心工作的開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家干部下村指導(dǎo)工作，國家干部以行政植入的方式，最大限度地改變了資源分配主導(dǎo)權(quán)與資源分配規(guī)則。執(zhí)行主體從村級自治組織轉(zhuǎn)變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家干部，他們作為國家基層政府的權(quán)力代表，其行動(dòng)始終是以國家政策為導(dǎo)向的，嚴(yán)格按照國家相關(guān)的法律法規(guī)和章程來執(zhí)行。在資源分配規(guī)則的制定中，援引國家規(guī)則，將不符合政策條件的人群一一排除，通過自上而下的國家規(guī)則輸入到地方基層社會(huì)。當(dāng)然國家規(guī)則輸入的基礎(chǔ)在于國家行政事務(wù)和行政處罰的雙重輸入，其作用就是謹(jǐn)防在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而采取痕跡化、程序化、制度化的現(xiàn)代化治理技術(shù)和嚴(yán)苛的問責(zé)體系作為國家政策執(zhí)行的保障，這就使得在政策執(zhí)行的過程中由村干部主導(dǎo)的政策執(zhí)行彈性空間被擠壓，國家權(quán)力“一竿子捅到底”，是真正意義的政策執(zhí)行糾偏。同時(shí)信息化的使用也作為規(guī)范化治理的一方面，在某種程度上也消解了在政策執(zhí)行過程中模糊地帶無法界定的困難。因此我們在當(dāng)?shù)乜吹接捎趪倚姓度耄沟卯?dāng)?shù)氐闹卫沓尚ьH為好轉(zhuǎn)，一方面消除了原先在治理過程中的模糊地帶，使精確區(qū)分成為可能，同時(shí)不斷將基層政策執(zhí)行向符合國家目標(biāo)和要求的方向牽引，使得國家的政策意圖得以貫徹實(shí)施。另一方面原有的治理主體發(fā)生了替換，進(jìn)而帶來了規(guī)則的替換，于是政策執(zhí)行的規(guī)范化程度在不斷地提高，國家相關(guān)規(guī)則自上而下的輸入就解決了在政策執(zhí)行過程中鄉(xiāng)土規(guī)則導(dǎo)致的偏差執(zhí)行困境。因此我們可以看到治理主體的轉(zhuǎn)變和國家現(xiàn)代化治理技術(shù)的運(yùn)用將模糊地帶消解了，并且實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的有序進(jìn)行。

(二)國家行政植入的困境

隨著國家對鄉(xiāng)村社會(huì)滲入的不斷加深。“均衡秩序”的建立不再是依托于村莊內(nèi)部自治的社會(huì)關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上。[22]國家在行政植入的過程中對模糊地帶、原有鄉(xiāng)土秩序甚至是治理主體進(jìn)行了打破和重組，保持了正確的目標(biāo)方向和執(zhí)行結(jié)果，卻也導(dǎo)致了村民自治實(shí)質(zhì)上消解、村莊治理成本驟升等問題。

改革開放以來，村民自治一直是我國基層社會(huì)治理的基本原則，村民自治既具有政治性意義，也具有實(shí)際的功能性意涵。而國家行政嵌入最直接的結(jié)果就是行政人員下沉到村，組織并開展各類原本應(yīng)該由村一級主體完成的治理任務(wù)。這導(dǎo)致村民作為村莊自治主體，卻沒有了自治的權(quán)力，村干部在很多事情上僅僅是為上級干部“打雜”，主體性完全無法得到發(fā)揮。對于鄉(xiāng)村治理而言，其目標(biāo)是要尊重村莊社會(huì)內(nèi)生出的一套社會(huì)秩序，維持地方生產(chǎn)生活秩序，做最基本的兜底。但是國家在不斷地進(jìn)步，國家的治理能力也在不斷地要求提升，各地出現(xiàn)的諸如網(wǎng)格化管理、留痕管理、大數(shù)據(jù)對比等基層治理現(xiàn)代化的要求都是國家政治能力提升的表現(xiàn)，甚至是國家行政人員直接進(jìn)入到村莊中進(jìn)行村務(wù)的管理和執(zhí)行，那么表面上看是糾偏，改正原來的治理秩序，但實(shí)際上也是破壞了村莊自治秩序，村民遇事直接找到國家干部，村務(wù)活動(dòng)就變成了純自我事務(wù)參與而非村民自治。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家干部將財(cái)權(quán)和事權(quán)上收，在一定程度上干預(yù)了村級的自治權(quán)力，消解了村民自治制度實(shí)踐的村莊基礎(chǔ)。可以說主體轉(zhuǎn)變的村治模式已經(jīng)不符合我們常規(guī)所認(rèn)可的鄉(xiāng)村治理，行政嵌入導(dǎo)致的“治權(quán)”弱化，基層組織“懸浮”，其實(shí)是將村干部“懸浮于”村莊治理事務(wù)之外，他們與農(nóng)民打交道的能力在不斷減弱，在農(nóng)民日常的生產(chǎn)生活中很難再發(fā)揮調(diào)動(dòng)作用，進(jìn)而造成了鄉(xiāng)土社會(huì)自治主體“治理缺位”的危機(jī)。

與村民自治消解相伴隨的是村莊治理成本的迅速升高，在基層治理中，自治不僅是政治正確，更是村民分?jǐn)傊卫沓杀镜牧夹詸C(jī)制。但是在行政嵌入背景下，上級政府的大包大攬使得村莊治理成本迅速提高，最明顯的就是大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部在駐村過程中承擔(dān)了“不屬于”他們職責(zé)范圍的工作，雖然村莊相關(guān)政策和行政任務(wù)的執(zhí)行變得規(guī)范化和程序化，但是往往要花費(fèi)大量的人力物力投入到管理的過程中，可是中心工作畢竟是運(yùn)動(dòng)式的，并非長期性的，一旦中心工作結(jié)束之后再調(diào)用大批的國家干部下村指導(dǎo)工作，既增加了國家干部的壓力和工作量，又影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)工作的運(yùn)行和開展。長此以往，必然形成對原本已經(jīng)是極為緊張的行政資源的進(jìn)一步損耗。

同時(shí)我們還要看到，雖然行政主體隨著外部力量的滲透發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但是從農(nóng)民自主參與村莊事務(wù)管理的角度看，卻并未消解村莊自治，例如在低保評議的環(huán)節(jié)，由組到村一級村民都可以參與并行使自己評選的權(quán)利，在張榜公示的時(shí)候村民也可以提出異議，并且可以向村級以上部門進(jìn)行反映。所以在村莊內(nèi)部自下而上的推選和自上而下的規(guī)則輸入其實(shí)并不沖突，行政力量的下沉只是更好地在政策執(zhí)行中遵守國家規(guī)則，但其過程還是體現(xiàn)了村民的民主性與自主性。

六、總結(jié)與反思

基層政策執(zhí)行過程中的偏差執(zhí)行其實(shí)要與基層的治理模式相匹配，而政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的錯(cuò)位對接，其實(shí)是與治理資源、架構(gòu)、機(jī)制和治理主體等多維度的因素相關(guān)。[23]國家行政嵌入一方面作為隱性的國家力量具有合法性和權(quán)威性，自上而下的規(guī)則輸入減少了政策執(zhí)行偏差的可能性；另一方面重塑了農(nóng)民對于國家規(guī)則的認(rèn)同，也為基層治理的有效性和穩(wěn)定性提供了基礎(chǔ)。當(dāng)前基層社會(huì)的模糊地帶、鄉(xiāng)土規(guī)則性對基層治理的變相執(zhí)行確實(shí)需要一個(gè)強(qiáng)有力的力量來糾偏，以國家權(quán)力作為鄉(xiāng)村治理的后盾必然是最佳選擇，同時(shí)也回應(yīng)了國家治理能力的提升。但在行政嵌入的過程中，村莊自治究竟是被消解還是被激化，如果村級干部的國家“代理人”角色被剝削，則是以行政力量消解了村民自治的基層實(shí)踐基礎(chǔ)，使村民自治流于形式。那么必然會(huì)出現(xiàn)由于村級組織“懸浮”而產(chǎn)生的治理危機(jī)。

與此同時(shí)在國家大量資源輸入進(jìn)入村莊的過程中，村干部的治理能力水平高低也直接影響了當(dāng)?shù)刂卫淼某尚А６愘M(fèi)時(shí)期的村干部雖然很難做，百姓百般不配合，怨言無數(shù)但是他們卻在那個(gè)時(shí)間鍛煉了很強(qiáng)的工作能力以及和群眾打交道的能力。但是現(xiàn)在的干部在文化素質(zhì)、年齡、工作能力和百姓打交道的能力上都有所欠缺，尤其是治理能力缺乏，在這種情況下，想要保持村莊“自治”而非“他治”最主要的就是提升基層干部的工作能力和工作技巧。