地方政府數字化轉型創新模式探討
——基于廣東省數字政府實踐

朱銳勛，王 鵬

(中共云南省委黨校，云南 昆明 650111；北京市社會科學院，北京 100101)

隨著大數據、互聯網技術的不斷發展，“數字政府”建設逐漸被置上議程。作為傳統政務信息化模式的改革，“數字政府”重塑了政務信息化管理、業務和技術的架構，并在大數據的驅動下，能夠全方位提升政府在經濟、市場、治理、環境等方面的履職能力，進而建設人民滿意的服務型政府。目前，各地正在積極探索各具特色的改革思路與實踐路徑，其中以廣東省為頭雁的省份已經在政府政務數字化建設與推行上取得了顯著成績。因此，對廣東省“數字政府”建設工作進行深入分析將會對推進各地數字政府建設提供一定的借鑒參考。

一、地方數字政府治理研究文獻綜述

在推進數字政府建設進程中，如何進一步促進政府治理創新，已經成為深化“放管服”改革的重要議題。通過提取近期國家和地方有關政府信息化和數字政府建設相關規范性文件做關鍵詞分析后認為，“服務”始終是行政管理體制改革和數字化轉型關注的重點和焦點(圖1)。如何利用互聯網和數字化的新興技術來提升政府公共服務能力，切實保障公眾權利，促進政府治理創新是行政管理改革的關鍵。

圖1 政府信息化與公共治理高頻詞匯統計

基于國內外學者對數字政府內涵及其發展模式的現有研究，本文主要從數字政府內涵、數字政府治理模式創新等研究熱點問題進行了如下總結：

(一)數字政府內涵。數字政府即結合互聯網技術、大數據應用，通過將行政過程和政務活動數字化并存儲于云端,使政府系統可以用數字代碼進行描述和分析,形成一種用數字服務運行新機制，[1]遵循“體制創新+技術創新+管理創新”三維一體架構，[2]將治理與創新緊密聯合。數字政府的核心立足于提升公共服務效率、速度、透明度和可信度，并通過信息通信技術工具(ICT，Information and Communication Technologies)加強政府與公眾、企業和第三方組織的聯系，[3]成為數字治理應用的新方向。通過大數據技術，政府能夠了解公眾需求，制定更加切實的政策，在多個領域實現監控和預測，[4]有效推動政府部門之間的扁平化管理和協同化運行，進而實現社會管理的精準化和智能化。[5]

(二)數字政府治理模式創新。數字政府的驅動要素包括對制度環境、技術創新以及公眾訴求交互影響的集中體現，因此在改革中應避免傳統觀念中的“技術優先”的固定思維模式，而實現多個維度的有機統一，創建政務高效化、服務線上化、治理精準化的新型運行模式。[6]

數字政府創新政務治理的途徑包含強力推進型領導方式、集中與分散相結合的組織體制、協同參與模式和全方位監控機制，[7]實現數字政府高效運轉需要實現數據的無障礙流動，并通過大數據智能化應用，提升公共服務質量。[8]在5G技術高速發展的大環境下，數字政府能夠基于數據融合趨勢制定政務數據開放制度框架，完成對管理、監管的精準化治理，實現部門協調到整體協同的轉變。[9]

數字技術也可以制定個性化的公共服務，提供新型高效的公共產品。[10]由于公眾通過互聯網平臺參與公共決策，公民角色在一定程度上得到轉化，成為決策者，所以技術發展有利于政府決策的多樣化，集思廣益地提升公共服務質量。[11]

同時，開放包容的決策流程和問責制還可以增加政府工作透明度，鼓勵公共機構、私營機構及社會組織參與政策制定及公共服務的設計、共同制定設計隱私安全的管理辦法，形成數據驅動的公共管理文化。[12]

此外，政務標準化規范化可作為解決數字政府技術提升和公共服務質量提升之間的鴻溝的路徑之一，將電子化平臺的效用最大化和可持續化,進而實現流程自動化和并行化操作，提升政府行政效能與決策質量。[13]以構建需求導向型和公眾響應型的回應性政府為目標，通過公共服務運作模式的精準化，即對需求的精準識別預測、智慧性決策和服務資源供需匹配，實現服務質量的提升。[14]通過深度融合大數據與政府治理，實現“掌上辦公”“掌上辦事”的全方位覆蓋，充分滿足社會公眾的需求。[15]

二、廣東省數字政府實踐與進展

近年來，為貫徹落實國家信息化發展戰略，加快數字中國建設，全國各地紛紛將數字政府戰略投入實踐。廣東省作為較早啟動改革的省份，2017年12月，率先啟動廣東數字政府建設。2019年，制定出臺《廣東省“數字政府”建設總體規劃(2018—2022)》《廣東省“數字政府”改革建設2019年工作要點》。確立了“數據上云、服務下沉”的主線建設方針，提出將進一步強化粵港澳大灣區互聯互通建設力度的任務。經過對此次改革的梳理分析，作為全國率先提出“數字政府”總體規劃和實施方案的省份，廣東省全面且清晰地描繪了改革藍圖，在實踐和探索中穩步推進各項任務。我們總結梳理廣東數字政府改革的主要做法、重要成效、治理模式和發展瓶頸，為各地推行“數字政府”提供參考。

(一)數字政府建設取得的實效

1.政府服務能力顯著提升。根據《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告(2019)》，廣東省在全國省級政府網上政務服務能力總體排名領先。全省本級公共服務類事項辦事指南發布數量達1368件；省本級部門進駐省級政務服務平臺的數量達49個；行政許可類事項即辦件占比大于5%；行政權力事項指南發布數量為2087件；“粵省事”和“廣東政府政務網”等品牌也正在全國范圍內進行推廣。在民意調查方面，《2018年廣東省地方服務型政府建設系列調研報告》顯示，廣東省公共服務總體滿意度74.63分，其中“互聯網+”政務服務指標滿意度最高，“一窗式”改革、“最多跑一次”改革結合了互聯網匯總服務種類，有效提升辦事效率，數據顯示有83.16%的受訪者對改革后政府服務效率的提升持肯定態度。

在民生保障方面，廣東省印發《廣東省促進“互聯網+醫療健康”發展行動計劃(2018—2020年)》，搭建互聯網看病治療的平臺，將互聯網醫療服務納入醫保支付范圍，并實現跨地域結算，充分利用數據資源共享平臺，“實現事前提醒、事中監督、事后審核”。在2018年社會保險經辦管理服務工作要點中，廣東省政府還明確了優化全民參保數據庫以提高數據質量，建立健全部門間數據共享機制等任務。此外，此次數字政府改革對省內就業形勢也帶來了利好，2019年第一季度，廣東省“四上”企業就業人員增長顯著，其中信息傳輸、軟件和信息技術服務業，增加11.25萬人，凸顯了“數字政府”建設工作在創造就業上的積極作用。

2.營商環境全面優化。2018—2019年，廣東省先后制定《廣東省深化營商環境綜合改革行動方案》《廣東省優化口岸營商環境促進跨境貿易便利化措施的通知》，深入推進數字政府技術與優化營商環境融合。提出通過“加快推行商事登記全程電子化”“電子口岸平臺建設”“建立‘多規合一’業務協同平臺”“海運口岸智能通關模式”等，實現行政審批事項全程網上辦理，推進粵港澳大灣區、南沙新區和橫琴自貿片區等地的服務融合，切實提高政府服務辦事效率。目前，廣東省開辦企業平均辦理時間由 30 個工作日壓縮至 5 個工作日，其中深圳開辦企業時間已壓縮至4個工作日內，便利度得到顯著提升。廣東主要港口率先實現大幅度降費，2018年廣州港口岸單個集裝箱進出口環節合規成本下降81美元/20尺、112美元/40尺，深圳港下降109美元/20尺、139美元/40尺。

廣東省“數字政府”建設有效推動全省數字經濟的發展。根據《中國數字經濟發展與就業白皮書 (2019年)》統計，2018年廣東省數字經濟規模超過4萬億元，規模全國第一，增速超過15%，創造就業2088 萬個，互聯網業務收入增長26.5%。全省經濟實現互聯網、大數據與企業制造的深度融合。此外，依托粵港澳大灣區建設，積極打破制度壁壘。通過制定《廣東省新一代人工智能創新發展行動計劃(2018—2020年)》，舉辦中國(廣東)數字經濟融合創新大會，進一步推動廣東數字經濟高質量快速發展。深圳市還推出數字經濟扶持計劃，支持“產業鏈關鍵環節提升”項目和經濟效益顯著的創新項目，并承諾在90個工作日內通過網絡平臺進行辦結。廣東省數字經濟的廣泛發展與政府管理措施和實施狀況聯系緊密，“數字政府”的推進功不可沒。

3.大數據基礎設施日益完善。隨著政府數字化轉型的推進，社會和公眾對政府公共服務的訴求也在不斷變化。為及時回應這些新訴求，政府積極集合來自各界的信息與數據，這將對政府數據處理能力帶來巨大挑戰。為解決這一問題，廣東省政府建立了“四步走”數據處理流程(圖2)。

圖2 廣東省政務數據處理“四步走”策略

第一步，大數據資源池用于收集國家級、省級、地市級的全方位數據，輔以科研機構、事業單位、互聯網企業等社會數據，最終建成“人口、法人、自然資源和空間地理、社會信用信息等4大類公共基礎數據庫”。第二步由兩個部分組成：數據開放平臺的連接和審查制度。數據開放平臺強調數據的聯通，即收集后如何將數據進行有效的整合、處理并展示給公眾；數據審查制度明確政府使用數據的范圍和平臺技術的規范，這一步有效推進了數據的公開化和制度化，有利于實現社會的廣泛參與，以便公眾監督政府，同時也降低了公眾對政府數據的不信任感，以此提升公共服務質量。第三步的數據分析平臺類似于第二步，但著重于算法模型的統一化，旨在簡化各個政府部門數據決策分析的過程。第四步在數據治理層面，廣東省政府確定了“基于依職能按需共享的原則”，并建立“數據使用反饋機制”，目的在于以標準化方式強化數據管理，確保海量數據能夠真正致力于科學決策和政府管理，提升政府在公眾心目中的形象。

(二)探索創新治理模式

在“數字政府”建設過程中，廣東省發展定位首先從解決優化營商環境、推進粵港澳大灣區建設、解決形式主義等突出問題著手，提出了政府數字化轉型的創新辦法。

1.管運分離模式，即分設數字政府的管理機構與運營機構，數字政府建設進入企業和社會組織，開展政企合作。其中，“管理者”為改組后的政務服務數據管理局，“運營者”為“數字廣東”公司(成立于2017年10月)，由于后者在運營上有極大的自主性，因此可以為前者提供強有力的技術支持。這樣創新性的管理架構不僅為數字政府的運營帶來了動力，吸納了企業的活力，還保證了服務于公眾的技術可以得到不斷的更新換代，利于夯實數字政府視域下公共服務質量的技術基礎。

2.“3+3+3”建設模式，即公眾通過“粵省事”APP和政務服務網獲取服務，企業法人負責打造一系列的技術解決方案，而公務人員則利用協同辦公平臺交流(圖3)。

圖3 數字廣東“3+3+3”建設模式示意

在“3+3+3”建設模式下，來自各方主體的信息被融合在同一個網絡平臺，即APP、政務網和協調辦公平臺，實現集約一體化的共享數據。在細致的規定和精密的程序設定后，職能部門可更加快速便捷地調取所需信息，避免材料重復提交、審核，節約了大量的時間成本，實現了“只進一扇門”“最多跑一次”的愿景。同時，平臺還集合了各類服務——行政審批和公共事務，也包括健康養老、旅游出行、社區治理、精準扶貧、生態環保、災害預警、跨域協作等。不僅方便了公眾，還激勵政府相關職能部門進一步拓展和創新服務，促成政府服務的多樣化。

3.基層管理模式。基層管理模式旨在切實解決基層公共服務管理缺失和地區間數據差異大、不平衡的問題。廣東省政府強化全省范圍(延伸至港澳地區)政務服務一體機的入駐工作，提高一體機的覆蓋率，并保證入駐一體機的基層服務事項不少于100項。接著，逐步擴展基層服務事項范圍，開通少數民族、三農等特色專區，并積極推動地市特色服務入駐，實現民生關注的各類公共服務一站化。同時，為提高窗口辦事效率，廣東省政府制定了市縣級政務服務事項網上可辦率不低于70%、鎮村級政務服務事項網上可辦率不低于50%的指標，并推行“一窗通辦”模式，實現市縣級70%以上政務服務事項“一窗”受理。

4.“互聯網+”管理模式。為解決海量信息處理的難題，“互聯網+”技術在此次改革中也被引入。在粵港澳大灣區政務服務建設中，囊括身份認證、電子票據、市場準入便利化、通關便利化等服務的“互聯網 +可信身份認證”服務平臺正式投入運營，且全部服務實行“證照分離”的服務形式，極大提高了服務效率。同時，“互聯網+”還在建立更開放積極的營商環境發揮了重要作用——“信用+”應用的推廣使得金融監管局、銀行、市場監管局和省政務服務數據管理局有機配合，提高了政府在處理各類企業服務時的效率，政府各部門可依托互聯網平臺向企業及時推送相關的政策發布解讀、咨詢反饋和評估服務，助力企業發展。此外，大數據、物聯網等技術還在政府的環境監測治理、災難預警處理、跨部門辦公協同、審計數字化、醫療保障信息共享協同等方面帶來了便捷和進步。

(三)廣東數字政府建設問題分析

從治理邏輯上看，數字政府將數字技術、信息技術運用到公共服務領域可以帶來顯著的正向作用，但在實際操作時，由于存在種種現實壁壘和操作難題，數字政府依舊存在技術進步流于形式和公共服務質量不增反降的可能。

1.城鄉數字化差異和信息鴻溝。無論傳統方式還是數字化方式，城鄉間的政府的公共服務供給必然存在差異，這些差異不僅體現在供給總量上，更體現在服務質量上。經濟發展形勢與狀況、面向群體素質的高低、公共服務部門之間的聯動[16]、政府與公眾的交流與互動[17]、政府工作人員的能力等都是造成差異的原因。具體來說，農村經濟發展、信息化普及程度相對城市較為落后，農村居民對互聯網、在線應用等新興網絡服務接受程度普遍較低，基層公共部門信息化工作環境與人員的信息能力相對較弱，這些因素的綜合作用必然使得“數字政府”在農村的推行遇到“推行難、實施慢、接受程度低、最終服務質量差”等困難。然而，廣大農村作為最基礎的社會組成單元，其數字化改革程度又直接影響該地區整體政府數字化進程。如何實現城鄉公共服務一體化和信息互聯互通、在推進數字化進程時平衡好城鄉差異是改革的難點。

2.數字改革影響傳統政府服務供給。數字政府的構建系創新性工作實踐，相關經驗缺乏，在沒有產生完整的制度約束之前，運用新興數字技術變革公共服務供給可能在一段時期削弱傳統政府服務流程、質量和運行規程，例如過度的公眾參與可能會導致決策制定的無效性和去中心化，影響政府的有效決策。同時，由于技術應用的財力、物力和人力投入較大，這可能會使得政府數字化建設的投入和產出最終不成正比。此外，目前相關規則制度缺失的現狀也會對技術的充分利用帶來不小的負面影響。[18]

3.新舊信息系統/信息技術問題交織。隨著數字政府建設和應用不斷推行，基于政府的數字平臺提供的服務將覆蓋更多的服務種類、處理更多參與者的信息、共享更多第三方數據。政府數字平臺需處理的信息量將形成指數型增長，如何高效收集整理信息、分析篩選信息、確保信息安全、實現社會信用誠信、避免信息黑箱等問題，這些都需要在不斷探索后去努力克服。同時，在改革過程中，政府信息化建設形成的信息孤島、信息繁雜等老問題也亟須解決，業務整合、數據共享、平臺集成和功能改革等技術環節問題還需進一步完善，針對系統性一體化項目集成和工程改革的總體規劃和頂層制度設計仍需加強。

三、地方數字政府建設實現路徑及對策建議

通過對廣東省數字政府建設與實踐的分析，在數字政府發展中需要關注一些不容忽視的問題，比如頂層設計與推進、信息化就緒程度、地域性差異、管理運行機制與模式、投入與效率、相關人員信息素質等。因此，在推進經濟社會數字化轉型，建設數字政府過程中，可以從以下幾個方面進一步完善本地的數字政府建設。

(一)完善數字政府整體設計。數字政府的總體架構與整體設計應體現與當地經濟、社會、文化和技術等多方面發展水平的適應性。廣東省建設數字政府的核心優勢在于數字政府的建設中，實行“上下一體，管運分離”的機制。首先，整體設計按照上下一體化原則實現省級、市級到縣級垂直貫穿的系統布局，確保在創建和運行中賦予相對統一的標準和規范。其次，頂層管理架構采取“管運分離”的模式，即數據管理部門統籌和運營中心同義服務并行，權責分工明確且相互制約。最后，充分發揮龍頭地區的帶動作用，在原有優勢基礎上兼顧總體結構，而相對落后區域則應基本參照總體結構，結合自身發展狀況在適當地保留特色下盡可能靠攏。各地區可根據當地不同的發展水平合理規劃，實現資源的合理配置化，穩妥有序推進數字政府建設。

(二)突出智能技術應用。數字政府服務應以精準化、便捷化和定制化為方向，針對具體服務事項提供多樣化獲取方式和渠道進行相關的技術支持和改進，實現服務供需匹配。如在擴展數據類型和覆蓋面的同時，對數據進行細致的清洗和處理，建立統一的算法模型。廣東省提出的“基于依職能按需共享的原則管理數據使用”和 “數據使用反饋機制”，能夠將海量數據真正落到實處，準確契合服務需求，才能實現公共服務質量的提升。此外，數字化建設過程中，應注重構建更加龐大且統一的大數據管理池，建設多個分布合理的數據中心，制定統一的建設模式，促進跨部門、區域和層級的流程關聯和整合，以實現對全省乃至全國的數據覆蓋。除數據管理外，可以通過內測和網絡調查搜集群眾改進意見，提升政府公共服務平臺的精準化、人性化和便捷化水平。

(三)健全政府數字管理機制。數字政府建設涉及政府、企業、社會和公眾。目前現有的數字政府管理機制主要是以綱要、計劃和指導等政府文件的形式出臺，從運行監管的角度看還需要總結更多的建設經驗以制定解決現有問題。數字管理也并非完全自上而下，需要在扁平化、網絡化協作運行上創新。從技術設計層面，依托信息技術企業和相關智庫人員對平臺運營效果進行跟蹤并不斷完善；從服務迭代層面，要求政府工作人員、企業和公眾實時從自身體驗對現有平臺提出改進建議。廣東省基于完善數字政府基礎支撐能力的目標，提出進一步建設云平臺密碼服務資源地、內容安全監管平臺、政務網絡安全態勢檢測平臺等。

(四)確保平臺數據安全運行。不同于傳統的數據流轉和業務流程，政府服務數據進入數字世界實現互聯互通后將面臨各種信息安全風險和問題。需要在原來電子政務平臺、互聯網和移動互聯網上形成“多維聯動、立體防護”的網絡安全體系。首先，加強安全管理監督，建立“標準合規、責任明晰”的安全保密機制，通過安全認證和使用國產技術加強保密工作。其次，構建數字政府標準化運營績效管理指標，通過績效管理平臺實現運營全過程的留痕和科學考核，設立專家咨詢組，吸收和借鑒專業建議，增強政府決策的可信度。最后，實行領導負責制，在數字政府改革的實施中強調工作小組統一領導的組織保障，強調各級部門上下銜接、統籌協調。

(五)提升數字治理信息能力。在數字政府建設中的政府工作人員在公共服務的第一線，大幅度提升政府工作人員的信息素質和數字化能力是數字政府建設的關鍵。面對當前網絡綜合治理迫切需求，可以在領導干部和公務人員當中開展網絡安全和信息化能力的教學、培訓，建立對公職人員數字化能力的綜合評價機制，并把該項評價納入干部遴選、任命和提拔的指標中，設計相應的評測信息化水平的體系。同時，加大公共服務、公共治理網絡化、信息化人才隊伍建設，從社會上公開招募具有信息化建設與推行的專門人才，加速推進數字平臺和公共服務建設。比如，為了強化政府人員的工作能力，培養后備力量，廣東省積極培養“既精通政府業務又能運用互聯網技術和信息化手段開展工作的綜合型人才”，并將數字政府改革建設列入領導干部和各級政府機關工作人員的學習培訓內容，不斷探索并建立普及性與針對性相結合的培訓機制。