誰來監(jiān)督監(jiān)督者：輿論與社會監(jiān)督平臺的建構(gòu)

陳宏彩

(中共浙江省委黨校，浙江 杭州 311121)

輿論監(jiān)督是指新聞媒體和社會公眾利用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種媒介，對黨和政府的政策主張、行為方式等實(shí)施的監(jiān)督，包括批評、評論、建議以及對違法犯罪行為的揭露。在現(xiàn)代社會，隨著自媒體、融媒體的出現(xiàn)，輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督相互交織、不可分割。因此，在探討監(jiān)察委員會外部監(jiān)督平臺的構(gòu)建時，我們把媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督統(tǒng)稱為輿論與社會監(jiān)督。建構(gòu)開放式、互動式輿論與社會監(jiān)督平臺，和黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督以及監(jiān)察委內(nèi)部監(jiān)督相互補(bǔ)充與協(xié)調(diào)，是監(jiān)察委員會健康發(fā)展的前提和保障。

一、輿論與社會監(jiān)督：廉政建設(shè)的不竭動力

輿論和社會監(jiān)督古已有之。人類的政治生活剛剛開始，輿論和社會監(jiān)督就已出現(xiàn)。現(xiàn)代國家建立以后，隨著政黨的出現(xiàn)、新聞媒介的發(fā)展和公民素質(zhì)的提高，輿論和社會監(jiān)督日益發(fā)展，有力地推動了政治文明的進(jìn)步。輿論與社會監(jiān)督對政治生活的影響是廣泛而深刻的，特別是對政府腐敗現(xiàn)象的監(jiān)督無孔不入、經(jīng)久不衰，為政府的廉政建設(shè)提供了不竭動力。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

輿論與社會監(jiān)督通過揚(yáng)善抑惡、激濁揚(yáng)清營造良好的輿論環(huán)境，為廉政建設(shè)的開展提供強(qiáng)大的思想道德基礎(chǔ)。公眾之所以痛恨腐敗，是因?yàn)楦瘮∈钦紊鐣摹岸玖觥保瑖?yán)重破壞了社會的公平與公正、顛覆了國家制度的倫理道德基礎(chǔ)、踐踏了公民的民主權(quán)利、蠶食了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的潛力。[1]因此，社會輿論一方面極力褒揚(yáng)歷史和現(xiàn)實(shí)中的廉潔人物、廉潔故事、廉潔政府，肯定其歷史功績與現(xiàn)實(shí)貢獻(xiàn)，表達(dá)對清明政治、清廉官吏的期許和希冀。另一方面，對于那些罔顧國家利益和公共利益，肆意侵吞國家資財(cái)，損公肥私、貪贓枉法、貪污腐化的官員，社會輿論卻無情地進(jìn)行鞭撻、嘲諷與譴責(zé)。“借助這種新聞傳播所釋放出來的強(qiáng)大輿論力量,往往對那些腐敗官員產(chǎn)生巨大的政治上、倫理上、人格形象上的壓力,使他們遭受精神的折磨和心靈的痛苦。”[2]在正反兩方面的社會輿論的影響下，公職人員會形成更加健康的世界觀、人生觀、權(quán)力觀，更加自覺地遵守廉潔正直的底線。可以說，輿論和社會監(jiān)督愈是發(fā)達(dá)，全社會的法律觀念、道德意識愈益增強(qiáng)，愈益為政府官員敲響廉潔自律、公私分明的警鐘，從而為廉政建設(shè)提供強(qiáng)大的精神動力與輿論壓力。

輿論與社會監(jiān)督通過時事評論和事件追蹤發(fā)現(xiàn)腐敗線索，豐富和拓展反腐部門的信息來源。輿論是對政治社會事件的洞察、討論形成的集中性的觀點(diǎn)。新聞輿論天生對政府的所作所為和官員廉潔與否具有敏感性，喜歡用“顯微鏡”和“放大鏡”觀察個體或群體的政治行為。在與政府的長期互動中，媒體也形成了評判政府、監(jiān)督政府的使命和責(zé)任。馬克思指出，“報(bào)刊按其使命來說, 是社會的捍衛(wèi)者, 是針對當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者, 是無處不在的耳目, 是熱情維護(hù)自己自由的人民精神的千呼萬應(yīng)的喉舌。”[3]在一般人看不到問題的地方，通過媒體和社會輿論的“發(fā)酵”，往往能揭露事件背后的真相，揭發(fā)深藏其中的權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗現(xiàn)象。特別是網(wǎng)絡(luò)媒體出現(xiàn)以后，利用其自身固有的傳播范圍廣、匿名性強(qiáng)、開放空間大和互動性強(qiáng)的特點(diǎn)，將許多政治社會事件推到風(fēng)口浪尖，接受全社會的反復(fù)審視與討論，結(jié)果將許多腐敗分子暴露在大庭廣眾之下。這些方式，正是彌補(bǔ)了反腐機(jī)構(gòu)自身力量的不足，拓寬了社會參與渠道，為反腐機(jī)構(gòu)提供了新的信息來源。同時，大大節(jié)省了反腐機(jī)構(gòu)線索收集、案件偵查的成本。“輿論監(jiān)督是反腐敗和糾正各種不正之風(fēng)的強(qiáng)有力武器。它不僅能使腐敗現(xiàn)象無處藏身,而且還具有監(jiān)督一個人、影響一批人,監(jiān)督局部、影響全局的功能。可以說,輿論監(jiān)督在整個權(quán)力監(jiān)督機(jī)制中占有舉足輕重的地位,具有其他手段無法替代的作用。”[4]

輿論與社會監(jiān)督通過對廉政狀況的總體評價與批評建議，推動政治領(lǐng)導(dǎo)人和決策部門果斷采取反腐措施。任何國家的廉政建設(shè)，離不開主要領(lǐng)導(dǎo)人的意志和決心。如果主要領(lǐng)導(dǎo)人得過且過，甚至自身也有利益考量，自然缺乏反腐動力；相反，如果主要領(lǐng)導(dǎo)者意志堅(jiān)強(qiáng)、行動果斷，反腐敗斗爭則會不斷走向深入。這是世界上反腐敗斗爭的共同規(guī)律。[5]主要領(lǐng)導(dǎo)人和主要執(zhí)政者對反腐的態(tài)度，在很大程度上取決于人民群眾的要求，特別是廣泛的輿論和社會監(jiān)督形成的合法性危機(jī)與執(zhí)政壓力。在民主和開放程度比較高的社會，如果國家的腐敗大規(guī)模地存在，嚴(yán)重影響社會的方方面面，公民一定通過各種途徑充分表達(dá)自己的不滿，譴責(zé)政府的腐敗無能，強(qiáng)烈要求懲治腐敗、維護(hù)公平正義。輿論與社會反響越強(qiáng)烈，執(zhí)政者面臨的壓力越大，越需要采取果斷措施。可以說，許多反腐行動不僅僅是出于執(zhí)政者的自覺，更是出于對社會關(guān)切、公民期待的有力回應(yīng)。香港廉政公署成立以前，警署內(nèi)部以及整個政府的腐敗十分嚴(yán)重，形形色色的腐敗行為成為社會生活方式的重要組成部分，人們怨聲載道。正是在強(qiáng)大的輿論壓力下，港英政府不得不建立獨(dú)立的廉政公署，掀起一場轟轟烈烈的“反腐風(fēng)暴”，從而使香港的廉政建設(shè)出現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折。開放、活躍的輿論與社會監(jiān)督，倒逼政府采取切實(shí)有效的行動，刮骨療毒、壯士斷腕，確保政治穩(wěn)定與社會發(fā)展。

輿論與社會監(jiān)督通過對反腐機(jī)構(gòu)行動能力與反腐績效的監(jiān)督，促進(jìn)反腐機(jī)構(gòu)不斷提升工作水平。強(qiáng)有力的反腐行動除了必須取得主要領(lǐng)導(dǎo)人的支持，還必須依賴得力的反腐機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，腐敗產(chǎn)生的輿論壓力，一方面及時傳遞給國家的主要領(lǐng)導(dǎo)層和執(zhí)政者，另一方面，始終讓專司反腐職能的機(jī)關(guān)如坐針氈。在強(qiáng)大的輿論壓力下，只要獲得政治支持，反腐機(jī)構(gòu)不得不采取行動。如果反腐機(jī)構(gòu)平庸無能，政績平平，甚至自身也卷入腐敗旋渦，輿論壓力可能會使整個反腐機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，甚至?xí)箼C(jī)構(gòu)改組或者相關(guān)人員引咎辭職。相反，社會輿論對反腐機(jī)構(gòu)的肯定和褒揚(yáng)，又會給反腐機(jī)構(gòu)提供巨大的精神鼓勵和正向激勵。在個案處理中，輿論和社會監(jiān)督更會顯示出無與倫比的督促作用。一方面，反腐機(jī)構(gòu)是否秉公執(zhí)法，對腐敗案件的查處是否徹底，輿論始終在進(jìn)行跟蹤。另一方面，一旦重大的案件被社會輿論關(guān)注，反腐機(jī)構(gòu)反而可以擺脫可能存在的各種既得利益者的束縛，大刀闊斧、全面徹底地采取行動。可以說，輿論與社會監(jiān)督是反腐機(jī)構(gòu)的“一面鏡子”，推動反腐機(jī)構(gòu)自警自省、擔(dān)當(dāng)開拓，不斷提升行動能力和反腐績效。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)與控權(quán)的張力：輿論與社會監(jiān)督的邏輯基礎(chǔ)

國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會的職責(zé)、權(quán)力得到擴(kuò)張，一個新的反腐機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。我國原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政監(jiān)察屬于行政機(jī)關(guān)管轄，各級行政機(jī)關(guān)設(shè)立專門的監(jiān)察部門，負(fù)責(zé)對各個部門及其所屬公務(wù)員的行政紀(jì)律的監(jiān)督。而對腐敗案件的查處，一方面由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處，另一方面由檢察院查處。檢察院擁有查處貪污腐敗、失職瀆職案件的權(quán)力，并履行部分腐敗預(yù)防職能。此外，公安機(jī)關(guān)、海關(guān)等也擁有部分腐敗案件查處權(quán)力。這樣分散的反腐格局，在實(shí)踐中產(chǎn)生了相互掣肘、資源重復(fù)配置、效率低下等問題。但是，它也有利于權(quán)力之間的相互制約和監(jiān)督，大大減少權(quán)力濫用和失范的空間。特別是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院的職權(quán)配置，使任何一方都不能單方面做出決定，權(quán)力制衡的效應(yīng)可想而知。改革之后，原有的分散在各個部門的反腐職能得到徹底整合，建立了集中統(tǒng)一的反腐機(jī)構(gòu)。整合后的優(yōu)勢在于，便于黨對反腐工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)，便于提高反腐效率和節(jié)約反腐資源。但是，毋庸諱言，權(quán)力的監(jiān)督和制約成為新的難題。人類政治實(shí)踐表明，集權(quán)和分權(quán)從來都是一對矛盾，各有所長、各有所短。我們在建立權(quán)力高度集中的反腐體制的同時，如何有效地?fù)P長避短、制約權(quán)力呢？這是必須認(rèn)真對待的問題。

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三種權(quán)力。這三種權(quán)力包含了腐敗預(yù)防、調(diào)查和處置的全過程的權(quán)力，也是整個反腐敗斗爭的完整權(quán)力。對于反腐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行而言，這種權(quán)力的完整配置是完全必要的。三種權(quán)力中最核心的是調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)又包括談話、詢問、查詢、調(diào)取等一般性權(quán)力和委托勘驗(yàn)、鑒定、搜查、留置、技術(shù)調(diào)查、限制出境、通緝等限制性權(quán)力。對于一般性權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部有嚴(yán)格的程序性限制。對于限制性權(quán)力，除了遵循這些一般性的程序性規(guī)定外，還受到外部力量的制約。例如，技術(shù)偵查、限制出境、通緝等不是監(jiān)察機(jī)關(guān)單方面可以實(shí)施的，還必須履行更加嚴(yán)格的程序，由專門機(jī)關(guān)實(shí)施。目前，社會輿論比較關(guān)注的是留置權(quán)。和以往的“雙規(guī)”相比，留置解決了調(diào)查措施的合法性問題，使備受爭議的“雙規(guī)”措施退出歷史舞臺。但是，根據(jù)法律規(guī)定，留置與刑事拘留不同，不允許律師的介入。對于我國的監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，這種規(guī)定是完全有道理的。因?yàn)椋覈谋O(jiān)察委員會是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立的反腐敗機(jī)構(gòu)，是政治機(jī)關(guān)，不是司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)，與公安、檢察機(jī)關(guān)等執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)性質(zhì)完全不同；反腐敗針對的職務(wù)犯罪也與普通的刑事犯罪不同，不能簡單地比照刑事訴訟法執(zhí)行。[6]由于留置措施的特殊性，法律法規(guī)對其實(shí)施的規(guī)定十分嚴(yán)格。盡管如此，社會各界仍然高度關(guān)注包括留置措施在內(nèi)的監(jiān)察機(jī)關(guān)各項(xiàng)權(quán)力的正確行使，關(guān)注反腐與法治、效率與權(quán)利關(guān)系的正確處理等熱點(diǎn)問題。

原來的紀(jì)委主要監(jiān)督對象是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，對于非黨員的違紀(jì)違法行為，紀(jì)委并沒有權(quán)力進(jìn)行直接干預(yù)。新成立的監(jiān)察委員會改變了這一狀況，只要是行使公共權(quán)力的人員，監(jiān)察委都有權(quán)監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)所有公務(wù)員以及參照公務(wù)員法管理的人員、法律法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、國有企業(yè)管理人員、公辦教科文衛(wèi)體等單位從事管理的人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員，全部都屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍。改革后，北京市監(jiān)察對象達(dá)到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監(jiān)察對象達(dá)到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監(jiān)察對象達(dá)到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人。[7]通過改革，我國實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察對象的全覆蓋，監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威得到進(jìn)一步彰顯。隨著監(jiān)察對象的擴(kuò)大，反腐行動涉及的社會層面隨之?dāng)U大，社會輿論對反腐機(jī)構(gòu)的關(guān)注和監(jiān)督也成倍增加。輿論和社會監(jiān)督的焦點(diǎn)是，擁有了如此大的權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否會肆意妄為？監(jiān)督對象增加了，工作負(fù)荷加重了，監(jiān)察機(jī)關(guān)能否嚴(yán)格依法行使職權(quán)？

人類的政治實(shí)踐表明，權(quán)力從來都是一把雙刃劍，在不同體制、不同人手中可能發(fā)揮完全不同的作用。它可以用來行善，也可以用來作惡。用來行善時它是“濟(jì)世良藥”，用來作惡時它又是“洪水猛獸”。權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗的風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)力的大小及其規(guī)制密切相關(guān)，權(quán)力愈大、規(guī)制愈少，腐敗的風(fēng)險(xiǎn)愈大。在賦予某個機(jī)構(gòu)、某個人一定權(quán)力的時候，如果不能建立與之相匹配的監(jiān)督機(jī)制，讓權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)力制約失去平衡，腐敗的風(fēng)險(xiǎn)無時不在、無處不存。對于反腐機(jī)構(gòu)而言，它本身擔(dān)負(fù)著反對權(quán)力濫用、反對權(quán)力腐敗的神圣職責(zé)，這是對所有公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的“特殊權(quán)力”。如果反腐機(jī)構(gòu)、反腐人員本身出了問題，無疑會成為廉政建設(shè)的一場災(zāi)難。著名政治思想家西塞羅看到了上層官吏嚴(yán)格守法、正當(dāng)行使權(quán)力的重要性。他指出：“上層人干壞事對國家特別危險(xiǎn)，因?yàn)樗麄儾粌H沉溺于邪惡的勾當(dāng)，而且以他們的病毒傳染了整個共和國；不僅他們腐敗了，而且因?yàn)樗麄冞€腐蝕其他人，并以他們的壞榜樣而不是他們的罪孽造成更大的危害。”[8]套用西塞羅的觀點(diǎn)，反腐機(jī)構(gòu)的腐敗是危害更大、更無法容忍的腐敗。它通過對貪贓枉法者的縱容或者對法律尊嚴(yán)的暗中踐踏敗壞了國家和社會的風(fēng)氣，腐蝕了整個國家的健康肌體和良好根基。正因?yàn)槿绱耍诮o予反腐機(jī)構(gòu)越來越多的支持的同時，社會輿論發(fā)出了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的現(xiàn)實(shí)拷問。盡管黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制紛紛建立，但是，輿論與社會監(jiān)督具有非常特殊的、不可替代的地位。正如習(xí)近平總書記所言：“需要建立各種有效的監(jiān)督機(jī)制，而新聞媒介的輿論監(jiān)督是最經(jīng)常、公開、廣泛的一種監(jiān)督方式。當(dāng)前，在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的建設(shè)、反對腐敗的時候，特別要發(fā)揮新聞的輿論監(jiān)督功能，使腐敗現(xiàn)象暴露在光天化日之下。”[9]65-66一般領(lǐng)域的監(jiān)督是如此，反腐領(lǐng)域的監(jiān)督更是如此。

三、新形勢下的輿論與社會監(jiān)督：探索創(chuàng)新與矛盾困境

在完成三省市的試點(diǎn)以后，國家監(jiān)察體制改革迅速在全國鋪開。面對如此深刻的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，相關(guān)方面早已做好思想和理論準(zhǔn)備，沉著應(yīng)對社會輿論的關(guān)注與監(jiān)督，創(chuàng)造性地打開了許多監(jiān)督窗口。但是，打開的僅僅是“部分窗戶”，輿論和社會監(jiān)督仍然面臨許多困境。

為了滿足輿論與社會監(jiān)督的需要，有關(guān)方面采取了有針對性的理論宣傳、電視專題節(jié)目、特約監(jiān)察員、公眾開放日、官方網(wǎng)站、微信公眾號等靈活多樣的方式。在理論宣傳方面，主要針對國家監(jiān)察體制改革的重大意義、為何要實(shí)現(xiàn)黨對反腐工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國家監(jiān)察體制改革的憲法和法律依據(jù)、監(jiān)察委員會是專司反腐職能的政治機(jī)關(guān)、留置不同于刑事拘留等重大熱點(diǎn)焦點(diǎn)問題進(jìn)行分析說理。權(quán)威的法學(xué)家、資深的黨建專家等紛紛登臺，旁征博引、答疑解惑。在允許學(xué)術(shù)界和社會輿論進(jìn)行充分討論的同時，也及時對一些錯誤觀點(diǎn)、不當(dāng)輿論進(jìn)行了批駁，通過互動研討統(tǒng)一了思想認(rèn)識、破除了觀念障礙。在重大改革方面，學(xué)術(shù)界是主導(dǎo)社會輿論的主體和重要陣地。通過理論對話，在學(xué)術(shù)界形成共識，也就促成了社會共識的形成。

在電視節(jié)目方面，通過中央主流媒體，推出了一系列的反映監(jiān)察體制改革后反腐行動和監(jiān)察委員會運(yùn)行狀況的紀(jì)錄片。特別是《打鐵還需自身硬》這個電視節(jié)目，全面揭露了黨的十八大以來新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體如何在深入開展反腐敗斗爭的同時，把反腐機(jī)構(gòu)自身的建設(shè)擺在十分突出的位置，僅在中央紀(jì)委、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)這一層面，就將17名濫用職權(quán)、貪贓枉法的腐敗分子繩之以法。該節(jié)目在領(lǐng)導(dǎo)干部和全社會引起強(qiáng)烈反響，再次傳遞了黨中央反腐全覆蓋、無禁區(qū)、零容忍的堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)意志，傳遞了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)果斷清理門戶，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象的行動自覺。在《追逃》系列節(jié)目以及重大案件警示錄中，也在對相關(guān)人員進(jìn)行警示教育的同時，部分公開了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制和運(yùn)行機(jī)制，較好地回應(yīng)了社會的關(guān)切。

特約監(jiān)察員和公眾開放日使部分人大代表、政協(xié)委員、社會公眾等“零距離”接觸紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。國家和省級監(jiān)察機(jī)關(guān)都建立了特約監(jiān)察員制度。特約監(jiān)察員來自人大、政協(xié)、專家、學(xué)者、社會知名人士等各個層面，他們被邀請走進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)，觀摩信訪部門信訪件的處理、大致的辦案流程等；定期與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通，對監(jiān)察機(jī)關(guān)提出意見和建議；接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的培訓(xùn)，了解國家廉政建設(shè)的方針政策，掌握監(jiān)督必備的常識和方法；在社會上了解信息，及時傳達(dá)公眾的訴求，等等。公眾開放日則“敞開”監(jiān)察機(jī)關(guān)的大門，破天荒地讓一般社會成員接近神秘而威嚴(yán)的反腐機(jī)構(gòu)。雖然開放時間和開放場所都比較有限，但畢竟打開了社會監(jiān)督的又一個窗口。反腐敗斗爭深入開展的同時，中央紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站成為第一時間通報(bào)重大案件、第一時間公布違紀(jì)違法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的最重要的媒介。官網(wǎng)以其信息的權(quán)威性、傳播的時效性、思想的深刻性和內(nèi)容的生動性等很快得到其他媒體和社會各界的認(rèn)同，關(guān)注度和轉(zhuǎn)載率大幅度攀升，成為全面展現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制與行動能力的窗口。此外，許多省級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開辦的微信公眾號，定期披露當(dāng)?shù)氐母瘮“讣l(fā)布權(quán)威信息，在社會上也產(chǎn)生不小的反響。所有這些富有創(chuàng)造性的、靈活多樣的平臺和方式，拉近了監(jiān)察機(jī)關(guān)和社會公眾的距離，使公眾有機(jī)會了解反腐機(jī)構(gòu)、關(guān)注反腐機(jī)構(gòu)，從而部分地參與和監(jiān)督反腐機(jī)構(gòu)的行動。

但是，在接受輿論和社會監(jiān)督方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然面臨一些深層次的矛盾和困境，主要體現(xiàn)在：封閉式運(yùn)轉(zhuǎn)與開放式監(jiān)督的矛盾、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)與回應(yīng)性監(jiān)督的矛盾、反腐效率要求與監(jiān)督權(quán)利訴求的矛盾、單向性傳播與互動式監(jiān)督的矛盾，等等。如果說反腐機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)有所不同的話，最根本的不同就是反腐機(jī)構(gòu)具有封閉性，這是由反腐工作本身的特殊性決定的。反腐工作保密要求十分嚴(yán)格，保密紀(jì)律是反腐機(jī)構(gòu)最嚴(yán)格的紀(jì)律。即使在部門之間、工作人員之間、分管領(lǐng)導(dǎo)之間也不能私自打聽案情，相互串通信息，更不用說和外界的信息交流了。通常只有對犯罪嫌疑人正式立案或者正式處理結(jié)果出來之后，才會向外界公布信息。至于中途是如何調(diào)查、如何審理的，似乎與外界無關(guān)，除非案件徹底了結(jié)之后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動公開相關(guān)情況。由于長期與外界“隔絕”，社會上總認(rèn)為其是一個“神秘”而“高深莫測”的部門。但是，案件查處需要保密，接受輿論和社會監(jiān)督又需要公開。特別是現(xiàn)代社會，“輿論監(jiān)督是人民群眾行使自己權(quán)利的有效形式。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和公民文化素質(zhì)的提高，新聞工具、民意調(diào)查、社會協(xié)商對話等日益成為連接公民和決策者之間的橋梁，從而使輿論監(jiān)督成為人民行使其民主權(quán)利的最有效的形式。”[10]反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)力越大，越需要主動接受人民群眾的監(jiān)督，主動公開案件辦理的法律和事實(shí)依據(jù)。如何在確保安全、保守秘密的前提下公開接受輿論和社會監(jiān)督，是反腐機(jī)構(gòu)必須面對的重大課題。

反腐機(jī)構(gòu)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。黨的十八大以來，反腐敗斗爭不斷向縱深方向推進(jìn)，查處的腐敗案件比以往大幅度增長。2013年至2017年，全國檢察系統(tǒng)立案偵查職務(wù)犯罪254419人，較前五年上升16.4%。其中，涉嫌職務(wù)犯罪的省部級以上干部122人、廳局級2405人、縣處級國家工作人員15234人。查辦國家工作人員索賄受賄犯罪59593人，查辦行賄犯罪37277人，較前五年分別上升6.7%和87%。[11]這僅僅是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)運(yùn)用“第四種形態(tài)”處理的人員總數(shù)，尚未包括數(shù)量更大的“前三種形態(tài)”的人員總數(shù)。國家監(jiān)察體制改革之后，僅2017年1月至8月，北京、山西、浙江三省市處分人員分別同比上升35.4%、11.7%、16.1%。[7]2019年上半年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)160.9萬件次，處置問題線索81.9萬件，談話函詢16.8萬件次，立案31.5萬件，處分25.4萬人(其中黨紀(jì)處分21.5萬人)。[12]如此大的辦案數(shù)量，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的工作負(fù)荷可想而知。盡管有關(guān)方面在公職人員編制十分緊張的情況下，仍然從全面從嚴(yán)治黨和國家監(jiān)察體制改革的全局出發(fā)，想方設(shè)法從其他系統(tǒng)調(diào)劑、騰挪編制，在一定程度上緩解了紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)人手不夠的矛盾。但是，和繁重的工作負(fù)荷相比，增加的人員編制也僅僅是杯水車薪、捉襟見肘。打造公開、透明、公正的反腐機(jī)構(gòu)，不僅僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)宣傳部門的職責(zé)，更需要機(jī)關(guān)全員參與；不僅僅是建立簡單的公開渠道，更需要進(jìn)行整體性設(shè)計(jì)、過程性滲透和無縫隙銜接。無疑，這需要足夠的人力物力財(cái)力，特別是額外增加許多工作負(fù)擔(dān)。如何處理超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)與回應(yīng)性監(jiān)督的矛盾，也是十分棘手的問題。

行政效率與公民權(quán)利本來應(yīng)該是統(tǒng)一的。不管如何追求效率，都應(yīng)該把公民的民主權(quán)利擺在同等重要的位置，包括知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。但是，對效率和權(quán)利的追求又難以做到完全平衡。有時，權(quán)力機(jī)關(guān)迫于重大改革需求或者重大緊急任務(wù)，不得不把效率作為首要的價值追求，公民的民主權(quán)利受到某種程度的影響或削弱；有時，為了盡可能減少分歧、達(dá)成共識、促進(jìn)社會整合，權(quán)力機(jī)關(guān)又不得不把公民民主權(quán)利的維護(hù)作為優(yōu)先考慮因素。因此，效率和權(quán)利的價值選擇在理論上、應(yīng)然上是完全一致的，但在行政實(shí)踐中，又往往受行政目標(biāo)、行政任務(wù)、行政環(huán)境等因素的影響和制約。與繁重的工作任務(wù)相適應(yīng)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)面臨著工作效率的挑戰(zhàn)。沒有高效率的工作方式，根本無法完成日常監(jiān)督、線索處置、審查調(diào)查、案件審理、防逃追逃、專項(xiàng)治理等繁雜的任務(wù)。特別是事關(guān)當(dāng)事人切身利益、事關(guān)黨中央反腐政策落實(shí)和監(jiān)察體制改革成效的立案調(diào)查工作，既要保證各項(xiàng)工作有條不紊地進(jìn)行，又必須始終遵守法律法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)格依照法定的程序、內(nèi)部的規(guī)章制度運(yùn)行。而且，對辦案效率的要求特別高。以辦案中的留置程序?yàn)槔话闱闆r下，留置期限不得超過三個月，特殊情況可以延長一次，延長的時間也不得超過三個月。事實(shí)上，絕大多數(shù)案件，必須在三個月以內(nèi)完成所有審查調(diào)查任務(wù)。這三個月并不是調(diào)查組完整的審查調(diào)查時間，還必須留給案件審理部門足夠的時間進(jìn)行審理以及辦理案件移交手續(xù)，調(diào)查組一般必須在兩個月內(nèi)完成所有任務(wù)。對于辦案人員來講，這兩個月的時間是非常緊張的，必須全身心投入、全天候工作，唯恐出現(xiàn)延誤或瑕疵。在高度緊張的工作情況下，履行內(nèi)部各種審批手續(xù)、各種請示匯報(bào)、各種內(nèi)部監(jiān)督措施已經(jīng)十分不容易了，何況輿論和社會監(jiān)督的介入呢？反腐效率要求與監(jiān)督權(quán)利訴求的矛盾，委實(shí)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)面臨的又一挑戰(zhàn)。

權(quán)力機(jī)關(guān)往往習(xí)慣于單向傳播。單向傳播的信息是經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)篩選的固定范圍的信息，信息的來源、信息量的大小、信息傳播的方式，都是由權(quán)力機(jī)關(guān)決定的，媒體和社會公眾被動地接受，沒有選擇余地。這樣做的好處是，不會因?yàn)樾畔⒌牟划?dāng)披露使自己處于不利地位，不會在與媒體和社會的互動中處于尷尬境地。但是，隨著民主政治的發(fā)展，公眾越來越不滿足于被動地接受權(quán)力機(jī)關(guān)單方面提供的信息。權(quán)力機(jī)關(guān)提供的信息，更多的是“想讓公眾知道”的信息，而“公眾想知道”的信息甚少；權(quán)力機(jī)關(guān)提供的信息，更多的是“是什么”的信息，而公眾想知道的“為什么”的信息甚少。如果權(quán)力機(jī)關(guān)長期停留于單向傳播信息，公眾就會與權(quán)力機(jī)關(guān)疏遠(yuǎn)，主動回避政府的信息提供，政府的公信力必然大幅度降低。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不同于一般的權(quán)力部門，其信息公開有著十分特殊的要求。它所披露的信息可能不僅僅是涉及某個人、某個單位，甚至涉及整個權(quán)力體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。為了穩(wěn)重起見，長期以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)習(xí)慣于保密，習(xí)慣于簡單地向外界提供信息。但是，不管涉及誰，不管涉及權(quán)力體系的何種問題，公眾有權(quán)利知道，有權(quán)利參與討論，共同推動廉潔政治的發(fā)展和國家的繁榮穩(wěn)定。習(xí)近平總書記指出，“輿論監(jiān)督是加強(qiáng)黨的建設(shè)和民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。”[9] 65“各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要?dú)g迎輿論監(jiān)督，主動接受輿論監(jiān)督，通過運(yùn)用輿論監(jiān)督，改正缺點(diǎn)和錯誤，努力把工作做得更好。”[13]建立互動式、開放式監(jiān)督平臺，是完善社會主義民主制度、全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的客觀要求。

四、互動式、開放式監(jiān)督平臺的建構(gòu)：監(jiān)察機(jī)關(guān)回應(yīng)社會關(guān)切的必由之路

國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)具有里程碑意義的重大改革。既然我們已經(jīng)在前進(jìn)的道路上邁出了關(guān)鍵的一步、實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，我們就應(yīng)更好地完善監(jiān)督機(jī)制、推動改革取得實(shí)效。建立開放式、互動式監(jiān)督平臺，汲取輿論和社會監(jiān)督的磅礴力量，是監(jiān)察體制改革的題中應(yīng)有之義。從目前的情況來看，可以在完善網(wǎng)絡(luò)信息公開、建立健全新聞發(fā)言人制度、挖掘深度案件報(bào)道、開辟互動欄目、推動案卷摘要和判決書公開等方面取得新的突破。

習(xí)近平總書記指出，“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，一個重要手段就是發(fā)揮輿論監(jiān)督包括互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督作用。”[14]網(wǎng)絡(luò)成為當(dāng)代公民參政議政的重要紐帶和平臺。我國是一個網(wǎng)民數(shù)量十分龐大的國家，大量的公眾每日通過網(wǎng)絡(luò)瀏覽信息、了解國內(nèi)外大事、適時參與和監(jiān)督各類公共事務(wù)。當(dāng)代政府必須學(xué)會運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)與社會公眾進(jìn)行有效溝通，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在當(dāng)代政治生活中的傳播信息、擴(kuò)大影響、增加互信等功能。監(jiān)察委員會作為一個嶄新的、備受關(guān)注的專責(zé)反腐機(jī)構(gòu)，更應(yīng)該把網(wǎng)絡(luò)作為一個重要的陣地來抓。雖然中央紀(jì)委國家監(jiān)委已經(jīng)建立讓人耳目一新的官方網(wǎng)站，但地方紀(jì)委監(jiān)委的網(wǎng)站并沒有同步發(fā)展。很多地方仍然恪守傳統(tǒng)的保守觀念，只在官網(wǎng)公開領(lǐng)導(dǎo)班子、法律法規(guī)、案情通報(bào)、舉報(bào)渠道等十分有限的信息，而公眾參與必須了解的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、履職報(bào)告等，并沒有得到較好的公開。官網(wǎng)是全面介紹自身情況、全面展示自身形象并獲取社會支持的重要媒介，如果基本信息沒有充分公開，只會拉開與公眾的距離，談何發(fā)揮應(yīng)有的作用呢？因此，必須在國家監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)下，對各級監(jiān)委官網(wǎng)的信息公開作出統(tǒng)一部署和明確要求，建設(shè)信息公開充分、登錄快捷方便、功能健全多樣、風(fēng)格友好親民的官方網(wǎng)站，全面展現(xiàn)反腐機(jī)構(gòu)的良好形象，全面配合輿論與社會監(jiān)督，為黨風(fēng)廉政建設(shè)的深入開展奠定更加堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。

新聞發(fā)言人制度最早產(chǎn)生于西方，但很快得到國際社會的公認(rèn)，成為各國政府發(fā)布權(quán)威信息的正式通道。中國新聞發(fā)言人制度誕生于20世紀(jì)80年代，伴隨改革開放不斷發(fā)展壯大，在2003年的“非典”爆發(fā)之后得到快速發(fā)展。[15]從2004年國新辦首次公布了75個部委的新聞發(fā)言人名單開始,每年年底公布各部委、省區(qū)市、最高檢、最高法的發(fā)言人逐步成了慣例，2010年中辦首次公布了黨中央系統(tǒng)13個有關(guān)部門的新聞發(fā)言人名單。[16]新聞發(fā)言人制度的建立和完善是我國政府主動與國際社會接軌、推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。新聞發(fā)言人充當(dāng)了政府、媒體和公眾之間的橋梁與紐帶，在政策解讀、信息發(fā)布、輿情引導(dǎo)、突發(fā)事件處置等方面發(fā)揮了重要作用。監(jiān)察委員會職能、地位的特殊性，決定了其建立完善新聞發(fā)言人制度，讓新聞發(fā)言人真正“從后臺走到前臺”“從偶爾出現(xiàn)到定期出現(xiàn)”尤為重要。監(jiān)委新聞發(fā)言人至少要在以下幾方面發(fā)聲：一是重要法律法規(guī)、反腐政策的解讀。重要的法律法規(guī)和反腐政策頒布以后，媒體和社會都十分關(guān)注。新聞發(fā)言人作出權(quán)威解讀，可以幫助各個層面更好地理解、貫徹相關(guān)規(guī)定。二是重要節(jié)點(diǎn)。在春節(jié)、中秋等傳統(tǒng)佳節(jié)和其他反腐的重要節(jié)點(diǎn)上，可以權(quán)威發(fā)布監(jiān)委的反腐成就、對于違法違紀(jì)人員的處罰等，表明反腐態(tài)度、警示相關(guān)人員。三是重大案件。倍受社會關(guān)注的重大腐敗案件，時機(jī)成熟時，通過新聞發(fā)言人渠道公布案情，回應(yīng)社會關(guān)切，同時樹立反腐機(jī)構(gòu)“有腐必反”“有貪必肅”“有逃必追”的堅(jiān)強(qiáng)決心。四是重大反腐行動。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展的違規(guī)房地產(chǎn)交易、違規(guī)金融投資等專項(xiàng)治理行動，通過新聞發(fā)言人及時向媒體和社會通報(bào)，營造高壓反腐態(tài)勢，推動專項(xiàng)治理深入開展，同時接受媒體和社會各界的監(jiān)督。

在挖掘深度案件報(bào)道方面，國家和省、市監(jiān)委都作了許多探討。中央紀(jì)委國家監(jiān)委錄制警示教育片，通過中央級媒體播出，在廣大干部群眾中產(chǎn)生了較大的反響。部分省、市紀(jì)委監(jiān)委與當(dāng)?shù)孛襟w合作，也推出了一些警示教育欄目，起到了較好的宣傳、警示作用。但從總體上看，這些欄目內(nèi)容偏少、功能有限，必須進(jìn)一步挖掘完善。必須根據(jù)反腐敗斗爭深入發(fā)展的需要和社會輿論監(jiān)督的需要出發(fā)，精準(zhǔn)定位、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、全面更新。具體來說，要將四種功能有機(jī)結(jié)合起來：一是輿論宣傳。任何政治活動離不開有效的宣傳，通過宣傳引導(dǎo)輿論、達(dá)成共識、進(jìn)行社會動員，這是政治活動取得成功的重要保障。習(xí)近平總書記指出，“黨的新聞輿論工作是黨的一項(xiàng)重要工作，是治國理政、定國安邦的大事”。[17]331反腐敗斗爭是一場艱難的政治斗爭，必須運(yùn)用思想和輿論武器，全面掌握斗爭的主導(dǎo)權(quán)。和簡單的宣傳活動相比，腐敗案件的深度報(bào)道對公眾更具有吸引力和感染力，從而提升宣傳效果。二是警示教育。媒體是面向所有社會受眾的。開發(fā)有深度的警示教育專題片，不僅僅是針對領(lǐng)導(dǎo)干部，而且應(yīng)針對所有社會成員。要讓受眾接受靈魂的洗禮，真切感受到正直做人、清廉為官的重要性。三是普法教育。通過以案說法，把法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、講解貫穿始終。廉政建設(shè)涉及的系列的法律法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)干部未必爛熟于心。讓辦案人員、法學(xué)專家對案件進(jìn)行剖析，釋法說理、答疑解惑，這是更加生動有效的學(xué)習(xí)方式。四是社會監(jiān)督。平時，大量的案件調(diào)查、審理都是在封閉的環(huán)境下運(yùn)行的。把案件辦理的全過程真實(shí)地披露出來，讓社會公眾知曉反腐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、案件辦理的流程、依據(jù)等，公眾就能進(jìn)行有效監(jiān)督。沒有這樣的過程，僅僅依靠內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)始終是一個“神秘”部門，其公正性、廉潔性往往受到社會質(zhì)疑。正因?yàn)槿绱耍c媒體合作的案件深度報(bào)道欄目不應(yīng)只是“盆景”，而應(yīng)成為“風(fēng)景”。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理有代表性的案件，只要不涉及個人隱私和國家秘密，原則上都應(yīng)全過程記錄、全方位接受輿論和社會監(jiān)督。這樣，辦案人員本身有壓力，也會不斷提高辦案質(zhì)量，倒逼紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)水平和反腐能力的提升。

開辟互動欄目，就是在現(xiàn)有舉報(bào)平臺的基礎(chǔ)上，通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，主動就黨風(fēng)廉政建設(shè)中的重大問題與社會公眾交流，主動聽取各方面的意見和建議。電視上可以開辟專門的“廉政訪談”節(jié)目，讓紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、專職紀(jì)檢監(jiān)察干部走上電視，與媒體、社會公眾進(jìn)行互動交流，徹底改變紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)“與外界隔絕”“獨(dú)立特行”的形象，讓更多的人關(guān)心、參與廉政建設(shè)，關(guān)心、支持反腐機(jī)構(gòu)工作。報(bào)紙上也可以定期刊登記者的系列訪談，及時就社會公眾關(guān)心的問題采訪紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員、公眾代表、專家學(xué)者等。在網(wǎng)絡(luò)上，則應(yīng)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站開辟“意見建議專欄”，虛心聽取各方面的意見、建議和批評，并定期進(jìn)行梳理和匯總分析，對有代表性的意見誠懇回應(yīng)。習(xí)近平總書記指出，“對網(wǎng)上那些出于善意的批評，對互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，不論是對黨和政府工作提的還是對領(lǐng)導(dǎo)干部個人提的，不論是和風(fēng)細(xì)雨的還是忠言逆耳的，我們不僅要?dú)g迎，而且要認(rèn)真研究和吸取。”[17]337用開放的心態(tài)、互動的方式、誠懇的態(tài)度對待輿論與社會監(jiān)督，這是當(dāng)代政治社會發(fā)展的客觀需要，也是反腐敗斗爭取得壓倒性勝利、建設(shè)清正廉潔的社會主義強(qiáng)國的必然要求。

政務(wù)公開是政治發(fā)展的前提和保障。改革開放以來，我國的政務(wù)公開工作不斷向縱深方向推進(jìn)，有力地推動了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展和政治社會穩(wěn)定。從村務(wù)公開、廠務(wù)公開到警務(wù)公開、法務(wù)公開，從辦事流程、辦事結(jié)果公開到“三公經(jīng)費(fèi)”公開、決策過程公開，不但公開的事務(wù)不斷增加，而且深度不斷拓展。政務(wù)公開程度的不斷提高，也反映了我國民主發(fā)展水平的不斷提升。就監(jiān)察委員會而言，在依法公開基本信息的基礎(chǔ)上，為了更好地增強(qiáng)透明度、接受社會監(jiān)督，必須逐步公開案卷摘要、處分決定書等，并在法院的共同努力下，公開判決結(jié)果。要讓社會公眾對違紀(jì)違法案件的事實(shí)依據(jù)、法紀(jì)依據(jù)全面了解，以公開促公正，以公開促監(jiān)督。黨的十八屆四中全會指出，“構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強(qiáng)法律文書釋法說理，建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度。”[18]既然生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢，法院關(guān)于瀆職腐敗案件的生效判決也應(yīng)公開。而監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)，要經(jīng)得起檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的審查，符合刑事訴訟的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。這樣，經(jīng)過法院審查認(rèn)可的事實(shí)依據(jù)以及具體案情，也應(yīng)同時公開。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)接受法律專業(yè)人士、社會公眾的深層次監(jiān)督的重要途徑和方式，必將推動監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作水平和我國廉政建設(shè)水平再上一個新臺階。