自然保護地保護的役權路徑及其法律規范

（中國政法大學 博士后科研流動站，北京 100088）

一、問題的提出

自然保護地是指通過法律或其他有效途徑明確用于實現生態系統、自然及文化資源長久保護的特定地理區域[1]。自然保護地的發展與建設對于自然生態保護具有重要意義。黨的十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[2]，將進一步完善自然保護地的體系建設及保護作為推進我國生態文明體制建設和改善我國自然生態環境的重要舉措。這既表明我國自然保護地的發展與建設邁入了新階段，也對我國自然保護地的保護提出了新要求。從法律層面回應自然保護地的保護問題，具有重要的現實意義。

2018年國家公園管理局的組建，對于解決長期以來我國自然保護地在保護中面臨的多頭管理、缺乏頂層設計等問題具有重要價值，然而，推進自然保護地體系的良性運行，還面臨著一些現實障礙和難題。一是“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[3]，意味著將有更多需要保護的區域被納入國家公園范疇，這會導致一些位于集體土地之上的保護區域在土地權屬或利用方式方面發生變化，從而可能引發土地利益沖突。二是我國生態脆弱亟須保護的地區往往也是貧困地區，保護與發展矛盾突出[4]。三是我國自然保護地長期以來以行政管理為主，資金來源渠道單一，在保護上存在人力、經費、專業性不足等問題[5]。四是自然保護地設立之后難以保障后期管理質量、難以有效地落實保護。……