四川省民辦學前教育領域政府購買服務研究

殷 鷺，葉水平

(中華女子學院，北京，100101)

隨著我國“全面二孩”政策推行，人口數量和結構發生了改變，新增的大量學前兒童對學前教育服務領域提出了挑戰。[1]2018年，我國民辦幼兒園在讀人數占全國幼兒園在讀人數的56.69%，民辦幼兒園數量占全國幼兒園數量的62.17%。[2]民辦幼兒園在學前教育的普及中發揮著舉足輕重的作用。

今年受新冠肺炎疫情的影響，全國一半以上的民辦幼兒園面臨倒閉，教育部發文要求各地做好疫情防控期間的民辦幼兒園扶持工作。2020年全國兩會將“幫助民辦幼兒園紓困”首次寫入了《政府工作報告》。只有政府扶持民辦幼兒園，逐步形成公辦、民辦幼兒園協同發展的良好態勢，大多數適齡兒童才能接受學前教育。政府購買學前教育服務能夠有效整合公辦、民辦幼兒園的優質教育資源，很大程度上解決學前教育服務短缺的問題。

政府購買學前教育服務是指政府由原來直接辦幼兒園，調整為向有資質的社會組織或公民個人購買幼兒教育服務，并根據其提供服務的數量和質量進行評估付費。[3]本研究以政府購買學前教育服務為視角，分析四川省在實施學前教育的過程中存在的問題，并提出相應的對策與思路。

一、四川省民辦學前教育領域政府購買服務概況

一方面，政府購買服務得到了政策層面的支持。四川省政府以中央政府出臺的政策為依據，結合本省實際情況，出臺了《四川省中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》、《四川省人民政府關于當前發展學前教育的實施意見》(川府發〔2011〕12號)、《四川省財政廳四川省教育廳關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》(川財教〔2011〕224號)，以及四川省第一、二、三期學前教育三年行動計劃等。這一系列的政策和意見反映了當地政府對學前教育發展的重視和決心。

另一方面，普惠性學前教育資源覆蓋面擴大。政府實施購買服務的重要目標是擴大普惠性學前教育資源的覆蓋面。截至2019年，四川省共有普惠性民辦幼兒園5044所，占民辦幼兒園總數的47.58%；普惠性民辦幼兒園在園幼兒73.23萬人，占民辦幼兒園在園幼兒的48.5%。[4]學前教育三年行動計劃實施期間，政府引導和支持各地增加公益性學前教育資源，落實學前教育激勵獎補機制，扶持普惠性民辦幼兒園，進一步緩解入園難、入園貴的問題。

二、政府購買民辦學前教育服務存在的問題

(一)政府服務職能轉變緩慢，政策、制度有待完善

政府職能的轉變，要求政府既扮演支持者，又充當服務者。民辦幼兒園普遍認為政府應扮演支持者，給予幼兒園相對自由的發展空間，但政府是監督者、主導者，在給予民辦幼兒園自主管理權的同時，仍較多干預幼兒園內部的運行。目前，有關發展學前教育的文件還有完善的空間，尤其是關于政府購買學前教育服務專門的政策性、制度性文件，這些政策性、制度性文件的不健全較大程度影響了購買服務的有效開展。

(二)資金投入不足、分配不均

根據《中國統計年鑒》和《中國教育經費統計年鑒》的數據統計， 2018年我國學前教育總投入3672億元，占教育經費總投入的7.96%，與發達國家占10%的比例相比仍有差距。以2015年為例，財政性學前教育經費占教育經費的3.88%，而同時期的普通小學、中學、大學的比例分別為32.07%、29.38%、19.99%。通過對比可看出，學前教育未能得到足夠的重視。同年，我國公立幼兒園數量僅為民辦幼兒園數量的一半左右，但得到的財政性教育經費是民辦幼兒園的12.4倍。從四川省級一般公共預算支出安排中不難發現，過去五年間，盡管學前教育資金安排占教育資金安排的比例從5.86%上升到8.96%，但是學前教育資金預算比例與其他各級教育相比，總額較小，極大限制了學前教育的普及。分配不均衡也成為阻礙民辦幼兒園發展的一個關鍵因素。

(三)購買形式相對單一，難以發揮不同模式的整合作用

政府購買服務的不同模式整合起來，有助于提高其實施效果。而國內外普遍的做法是“學位購買”。以美國為例，美國政府在3—4歲兒童的年齡階段的早期教育里就已經開始實施“學位購買”政策，以此提供優質教育。[5]學位購買是指在公共教育資源不足時，向非公立學前教育機構購買學位，學生可以到民辦幼兒園就讀，但學生就讀的經費由政府承擔。受資助的家庭經濟條件較差，其學前教育免費。還有一種做法是發放教育券。教育券是政府把原來直接投入公立學校的教育經費按照生均單位成本折算以后，以面額固定的有價證券(即教育券)的形式直接發放給家庭或學生，學生憑教育券自由選擇政府認可的學校(公立學校或私立學校)就讀。教育券能夠在學校教育經費不足時促使學校提高辦學質量，同時受資助家庭有權利選擇較為優質的學前教育機構。在四川，政府購買形式多為資金補助。例如，免除稅收，發放獎金補貼、“三兒”(家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童)補助、房屋補貼。受助家庭可以使用資金選擇公辦幼兒園或民辦幼兒園。

(四)缺乏有效的監管機制，執行困難

從實踐來看，為確保提供普惠性、高質量的學前教育服務，四川省政府對民辦幼兒園的服務質量和水平的有效監管還有提高的空間。在運營幼兒園的過程中，當地政府監管民辦幼兒園財務的制度與辦法還可以更加細化，要確保政府給予的資金全部用于提升幼兒園的辦園質量。如果缺乏有效的監督管理機制，勢必造成承辦方提供的學前教育服務與政府投入有出入，公共服務成本和價格難以計算，服務質量得不到保障。

三、完善四川省民辦學前教育領域政府購買服務的建議

從目前四川省在政府購買民辦學前教育服務的實踐情況來看，制定政府購買服務政策、實施政府購買服務仍處在探索階段，還存在一些問題。本研究從營建行政環境、細化服務、多措并舉、考核監管等方面提出建議。

(一)打造健全有效的行政環境

政府應當明確自身職能，在購買服務中承擔監督、為民服務的責任。政府購買學前教育服務是一項創新舉措，制定法律法規是進一步規范和推進相關政策制定與實施的根本保障。[6]應加快立法進程，就學前教育的性質、政府職能、管理與投入機制、辦園模式等做出規定。我國對政府購買服務做出規定的最高法律為2002年頒布的《中華人民共和國政府采購法》，但其中的部分條文并不完全適用于政府購買學前教育服務。政府部門應當根據當地特點及實際需求，在探索實踐過程中形成一系列完整的規章制度，使政府購買服務更加規范化。

(二)細化購買服務的內容與方式

細化購買服務的內容與方式，對于促進民辦學前教育的發展尤為重要。學前教育發展較快的地區，應激勵當地幼兒園注重質量的提升，以獎代補為主；學前教育發展適中的地區，應重視教師專業的發展，以給教師提供專業發展機會為主；學前教育發展較薄弱的地區，應先解決問題，確保基本的教育質量，以基礎性設施的補充、租金稅收的減免、創園的補貼為主。

(三)多措并舉，優化財政資金使用效益

要實現政府購買服務這一政策目標，僅靠單一措施是遠遠不夠的，只有采用組合拳，因地制宜地混合使用各種政策工具，才能化解事關民生和社會穩定的復雜問題。例如，補貼的對象可以包括幼兒園、教師、家長。又如，補貼可以采取雙補形式：非競爭性資金側重需求，滿足各類幼兒園發展的基本需求，確保基本質量；競爭性資金側重質量，激勵幼兒園保障和提高辦園質量。

(四)構建多元績效考核與監管機制

政府購買學前教育服務，應同時在政府、民辦幼兒園中構建多元績效考核與監管機制。一是政府應對購買服務的實施過程和結果進行績效考核與監督；二是應對此類民辦幼兒園實行前期資格審核、中期監督管理、后期考核評估的機制，確保質量；三是應保證財務與監管部門之間的平行關系，借助績效考核和監管機制，避免購買服務中出現腐敗問題。

綜上所述，我國的政府購買學前教育服務仍處于探索試行階段，只有充分預估到政策實施的風險與困難，積極進行相關政策制度的制定與完善，才能真正發揮購買服務這一政策工具的優勢，提高政府公共教育服務供給的效率與質量，滿足公眾多元化、個性化的教育需求。[7]政府購買服務政策對促進民

辦學前教育的整體發展有著積極作用，已取得了階段性成效，并探索出適宜四川省本地民辦學前教育發展的路徑。各級政府應基于區域社會經濟發展的實際水平，結合實際進行大膽探索和嘗試，發揮政府購買教育服務這一政策工具的優勢，發展符合社會公眾多元化、個性化需求的學前教育。