我國天保工程實施對林區職工的影響分析

○黑龍江財經學院 邱立姝 ○哈爾濱市林業工作管理總站 趙 杰

天然林資源保護工程(簡稱“天保工程”)目前已實施兩期，一期2000—2010年，二期2011—2020年，主要在長江上游、黃河上中游以及東北、內蒙古等重點國有林區實施天然林資源保護工程。天保工程是1998年洪澇災害后，針對長期以來我國天然林資源過度消耗而引起的生態環境惡化的現實，黨中央、國務院從我國社會經濟可持續發展的戰略高度，做出了實施天然林資源保護工程的重大決策。該工程旨在通過天然林禁伐和大幅減少商品木材產量，有計劃分流安置林區職工等措施，主要解決我國天然林的休養生息和恢復發展問題。從一期到二期，從試點到擴面，從保護重點區域天然林到“爭取把所有天然林都保護起來”，20年來，天保工程累計完成公益林建設任務2.75億畝，中幼齡林撫育任務1億畝，使19.32億畝天然林得以休養生息。天保工程不僅改變了林區生產經營方式、經濟社會發展方式，還帶動全國重塑國土生態空間格局、走生態優先綠色發展之路，在國際國內產生了重大而深遠的影響。工程區95.6萬富余職工得到妥善安置，67萬人員長期穩定就業，民生得到顯著改善，生態保護意識明顯增強，走出了一條工程建設促進鄉村振興、帶動精準脫貧的發展創新之路。天保工程的影響是多方面的，包括森林資源、生態環境、社會效益、就業民生等。從馬克思主義的生產力決定生產關系基本原理看，人是生產力中最革命、最活躍的因素，人決定上層建筑領域中的制度及體制機制。因此，分析天保工程的實施對林區職工的影響，對于了解林區職工狀態，調動林區職工參與天保工程建設的積極性，天保工程接續實施政策制定等都具有重要的現實意義。

一、天保工程對林區職工就業方面的影響

天保工程一期就有27.6萬林業職工從采伐木材轉崗到森林管護和公益林建設，68萬職工得到一次性安置，離開原單位自主就業。還有的職工積極開展林下種養、林果采集、森林旅游等多種經營，林區就業呈現多元化。截至2015年，天保工程為林區提供就業崗位約 65 萬個，并帶動數十萬林農就業。黑龍江省森工企業通過產業結構調整，發展家庭種植、養殖、采集和林產品加工等替代產業，并通過招商引資，發展非國有經濟，采取多種渠道和方式分流安置富余職工。天保工程初期分流安置到森林資源管護、多種經營、綠色食品加工基地、改制企業以及一次性安置17.2萬人。通過轉產項目建設帶動相關產業發展，創造了大量的間接就業機會，緩解了林區社會就業壓力。伊春林區通過深入推進森林管護經營承包責任制，分流富余職工3.8萬人，引導職工積極主動進入市場，實現了勞動力資源有序流動和科學重組。伊春林區的創業就業大體呈現出五大類型，即自主創業型、產業拉動型、政策安置型、能人帶動型以及對外輸出型，使林區職工擺脫了單一的林業生產就業方式。林區職工就業結構發生很大變化，人均收入水平逐年提高，精神面貌煥然一新。內蒙古林區巴林林業局大力開發林下資源，擴大養殖業和山野菜加工業等生產規模，調整產業結構和提高產品檔次，拓寬了林業工人的就業渠道。呼倫貝爾森工企業通過森林資源管護、勞務輸出、發展種養業和旅游業、礦產資源開發等林產工業和非林非木產業，實現林區職工再就業。伊圖里河林業局天保工程二期拓寬了就業渠道，通過森林管護、森林撫育、后備資源培育、社會性崗位人員政策補助等措施，基本解決了伊圖里河林業局就業問題。

甘肅岷江林區逐步引導職工轉變擇業觀念，積極主動進入市場，以經濟效益為中心，旅游產業為龍頭，在林區建設了森林山莊、水上游樂園、旅行社、休閑垂釣樂園、度假村、規模良種育苗基地等一批短、精、快項目，初步形成了資源優勢向經濟優勢轉變。甘肅小隴山林區大力發展以生態旅游為龍頭的第三產業，初步形成食、住、行、游、購、娛一體化的森林旅游服務格局。甘肅省通過天保工程一期、二期對比，職工總數減少 13 230 人，說明林區解決人員富余問題有成效，從過去的解決冗員問題轉到了工程建設上來。

陜西省林區大部分剩余勞動力成為天保工程公益林建設的主力軍，不但擴大了就業渠道，勞動力資源也得到充分利用。黃龍山林業局通過轉變經營模式，重視和發展以種植、養殖、林木種苗以及綠化工程為主的新興產業，為富余職工開辟了就業門路，為林區產業結構調整做出了貢獻。

四川省通過落實基地安置人、重建主導產業穩定人、外拓市場輸出人、搞好存量資產經營養活人、用好政策分流人等舉措，努力創造新的就業崗位，擴大分流途徑，實現林區社會的基本穩定。云南省大姚縣林業局通過森林管護、公益林建設、一次性安置等途徑，妥善分流安置職工，為天保工程的順利實施創造了條件。西藏林區通過天保公益林建設、中幼林撫育等項目的實施，提供就業崗位，解決就業問題，并引導農牧民轉變發展思路，調整產業結構，大力發展非木質產業，培育新的就業途徑。

二、天保工程對林區職工收入方面的影響

天保工程國家投入成為林業職工收入和社會保障的主渠道，天保工程一期國有林業職工年平均工資增幅137.4%。通過對21 家國有森工企業職工1999 年、2005 年、2010 年、2013 年和 2016年收入情況的調查分析表明：國有森工企業職工收入逐年增長，收入結構趨于穩定，天保工程二期職工工資收入增長速度較快，年均增長額是天保工程一期的3倍。其中工資性收入占總收入的 80% ，其他為公益林建設、森林撫育和森林培育等企業崗位性收入和承包經營、林下種植、非木質產品采集等林下經濟收入，還有少量的農業、投資等其他收入。國家每年投入黑龍江伊春林區專項資金1.5億元，補充解決森工企業養老保險統籌費用不足的問題，為林區實施養老保險市級統籌提供了資金保障，離退休職工養老金按時足額發放的同時，在職職工老有所養問題也得到有效保障。內蒙古巴林林業局通過大量營造商品林，為林業職工增加收入，同時拉動了相關產業，改善了當地人民生活，減輕了企業負擔，使林區經濟步入了一個良性循環的軌道。

甘肅岷江林區在崗職工工資按時足額發放，工資水平穩步提升。離退休人員全部享受養老保險統籌待遇，職工老有所養問題也得到有效保證，解決了林區職工的后顧之憂。甘肅小隴山林區道路修建，帶動了相關產業發展，為當地發展旅游業及林副產品運輸出去創造了條件，提高了林區職工的經濟收入。蘭州市白龍江林業管理局天保工程崗位實施績效工資考核，將在崗人員劃分5類56個崗位，實行分級排隊，區別對待，按崗位量化標準進行考核后，換算成百分制計算得分。績效工資充分調動了干部職工的積極性。

陜西商南林區發展新型綠色替代產業，加快生態旅游業開發，采集橡籽加工酒精，每年可生產工業酒精2242萬kg，實現經濟收入5605萬元。陜西省國有林場2011 年職工平均工資已達到 2.98 萬元，達到當年全省社會平均工資的76%，隨著天保工程二期政策的更加完善，投資標準的提高，職工工資得到進一步提升。

黔東南林區通過天保工程森林管護和公益林建設等保障職工收入，大大減輕了森工企業和國有林場富余職工的壓力，使用天保工程養老統籌補助費解決了林區職工繳納養老統籌費的困難，維護了林區社會穩定。湖北宜昌市林業局借助天保工程扶持資金和政策大力發展木本油料、種苗花卉、林產加工、森林旅游以及林下經濟等替代產業，林業特色產業呈現出整體推進、全面提速的發展態勢，林區職工收入比天保工程實施前大幅度提高。

三、天保工程對林區職工社保方面的影響

天保工程一期國有在職職工基本養老、醫療保險參保率分別達98%和89%，老有所養、病有所醫得到初步解決。國家在職工五項社會保險上不斷加大資金投入和政策支持力度，逐步扭轉了國有森工企業經濟危困的局面。五項社會保險補貼政策的落實，有效地解決了在冊職工的社會保障問題。落實一次性安置職工兩險補貼政策，對林區就業困難群體生活有所緩解，為實現老有所養、病有所醫的目標提供了保障。黑龍江天保工程實施后,重新啟動了森工系統養老保險統籌,在冊職工參保率99%，離退休人員參保率100%。內蒙古伊圖里河林業局對負擔的在冊職工基本養老、基本醫療等五項社會保險補助，提高補助標準，有效提高職工社會保障水平，為維護社會穩定起到積極的促進作用。

陜西省所有國有林場納入基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育五項社會保險。陜西省森林資源管理局對于一期未涉及的費用，如遺屬撫恤費、精減人員生活費、混崗職工生活費以及退休人員統籌外負擔等社會保障歷史欠賬，由國家或地方財政通過專項社保資金或轉移支付等方法進行解決，確保林區社會穩定。針對超齡無法安置的混崗職工，按照未參保集體企業超齡人員辦理參加企業職工基本養老保險，核實其工作經歷和年限，補繳相應基本養老保險，發放相應的退休待遇，從而徹底解決了這一歷史遺留問題。

山西省天保工程區職工養老統籌納人養老保險社會統籌, 省直林區參保率99.3%,地縣林場參保率80.4%。絕大多數單位參加了縣級社保,2個單位參加了市級社保,2個單位參加了省級社保。這些單位原來的離退休人員絕大多數轉由當地社保機構代理發放離退休金,并且退休金發放水平穩中略升,使離退休人員相對有了保障。

四、天保工程對林區職工民生方面的影響

天保工程二期實施方案中明確提出以保障和改善民生為宗旨，重點著力解決與人民利益相關的民生問題。黑龍江省通過天保工程積極改善民生，林區職工生活環境和水平大幅改善和提高。截至2012年，累計改造棚戶區968 萬m2，惠及18.9萬戶職工，改擴建中小學校 138 所、醫院 53 所，林場衛生所建設全部達標。2015—2017年，改造棚戶區 62 626 戶,2018年改造6612戶。伊春林區堅持把保障和改善民生緊抓手上，保證公共資金配置向民生領域傾斜，做到民生投入不斷增加，民生支出比例逐步提高。啟動實施了林區歷史上最大規模的棚戶區改造，新建棚改住房 1846 萬m2，惠及林區百姓 75萬人，人均居住面積由 13.4 m2提高到 27.2 m2；完成老舊小區改造 56 個，居住建筑節能保溫改造 624 萬m2，讓群眾住上暖屋子；城市基礎設施建設也加快了步伐。內蒙古天保工程二期提高了資金投入標準，增加了投資項目，改善人居環境，有效改善了民生。

云南省天保工程二期政策民生改善效果顯著，林區職工生活條件得到了極大改善。陜西省林區加大了基礎設施建設力度，將林區飲水安全、電網改造以及林區道路建設納入國家規劃。特別是實施國有林場危舊房改造工程后，林場職工住房和生活條件得到改善，林區社會進一步和諧穩定。西藏林區改善基礎設施，提升農牧民生活質量，對實現林區社會穩定具有良好的社會效益。棚戶區改造政策的落實，加快了林區社會城鎮化速度，有效改善了林區職工的生活和居住環境。

五、天保工程對林區職工思想觀念方面的影響

隨著天保工程的實施，公眾已經認識到保護天然林的重要性，林區職工以可持續發展為工程建設的指導思想，加強科學實施工程的力度，運用科學、合理的方法保護天然林。通過廣播、電視、報紙等各種宣傳媒體對天保工程廣泛深入地宣傳，形成了全社會共同支持、廣泛參與的良好氛圍。林區職工轉變了過去依賴木材資源的思想觀念，積極發展林下種植、養殖業，向第三產業及多種經營轉變，就業結構發生很大變化。各實施單位生態意識不斷增強，保護森林資源已成為林業企業的自覺行動，企業與職工的關系發生了根本的變化，更多的職工通過自主經營走上了經濟發展的道路。邊遠的西藏林區也不斷提高廣大群眾的護林意識、環境意識，引導農牧民轉變發展思路，調整產業結構，大力發展非木質產業，培育新的營收途徑。習近平總書記提出“保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力”的科學論斷，為生態環境的保護和改善提供了有力的理論支撐；關于“研究把天保工程擴大到全國，爭取把全國的天然林都保護起來”的重要指示，為天然林保護工作指明了新的方向，為天保工程的實施提供了重要的思想指導，也為林區經濟轉型發展提供了可靠的動力源泉。但隨著天保工程實施時間的推移，個別地區和單位出現了疲倦感，對工程的重要性、長期性、復雜性、艱巨性和國家對生態建設的新要求認識不夠，還需要進一步提高思想認識。

六、結語

天保工程的實施，是我國林業以木材生產為主向以生態建設為主轉變的重要標志，具有里程碑的意義。20年來，在保護森林資源、改善生態環境、保護生物多樣性、增進林區職工福祉等方面取得了顯著成效，工程實施區發生了一系列深刻變化，實現了預期目標。但同時還存在著一些問題，如林區職工收入同其他行業相比還是偏低、一次性安置后就業有難度、一期一次性安置人員心理不平衡以及企業各類社會保險仍有歷史欠賬等。基于這種現實，林區出現人才外流，專業技術人員斷檔，高校畢業生不愿到偏遠的林區基層單位工作，林區更引進不到高素質人才，這些都嚴重制約林區的可持續發展。因此，要通過動態調整工程補助標準、提高森林管護費、政策扶持替代產業發展、提高一次性安置職工的綜合素質和再就業能力、細化社保補貼政策擴大覆蓋面、提高失業人員社保參保率以及讓更多的一次性安置職工享受地方最低生活保障等措施來解決這些問題。特別是建立和完善林區人才引進機制，從政策和待遇上加大引才力度，吸引優秀畢業生扎根林區，創業林區，建設綠水青山，打造金山銀山。這些需要在天保工程三期規劃論證中予以充分考慮。