行政公益訴訟中檢察機關調查權研究

張 靜，黃先雄

（中南大學法學院，長沙410083）

行政公益訴訟中檢察機關的調查權，是指檢察機關在辦理公益訴訟案件中，基于履行法律監督職責的需要，為了查明案件事實、核實相關情況，向案件當事人或者案外人進行證據調查和案情核實的權力[1]。“沒有調查就沒有發言權”這句話同樣適用于行政公益訴訟之中，有力的調查權是檢察機關查明案件事實、實現保護公共利益目的的保障。隨著行政公益訴訟制度的不斷發展，司法實踐中檢察機關行使調查權面臨著巨大的挑戰。目前，學界對于行政公益訴訟中檢察機關調查權的研究熱度頗高，但部分研究僅停留于理論層面，未與實踐緊密結合。本文基于對近年的司法實踐、裁判文書以及學者們的理論的分析，總結行政公益訴訟中檢察機關調查權的行使存在的問題，最后對其體系的構建進行規范。

一、行政公益訴訟中檢察機關調查權的立法現狀

檢察機關享有提起行政公益訴訟的權力，實際上是對檢察機關監督職能的完善，職能的實現必然依托權力的行使，而檢察機關在行政公益訴訟中享有充分的調查權便是其提起行政公益訴訟權力的依托。行政公益訴訟中檢察機關的調查權的確立以及發展是一個漸進的、從粗略到細致的過程。在行政公益訴訟從試點實踐到全國范圍內推行的過程中不斷地優化。

對于行政公益訴訟中檢察機關調查權的相關立法規定可分為兩個階段進行分析。第一個階段是試點期間，即2015 年7 月至2017 年6 月。該階段出臺的相關規定主要是《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（下文稱《試點方案》）以及《檢察機關提起公益訴訟試點工作實施辦法》（下文稱《實施辦法》），用于指導公益訴訟試點工作的開展。其中《試點方案》中并未規定行政公益訴訟中檢察機關的調查權，而《實施辦法》中首次明確規定了行政公益訴訟中檢察機關行使調查權的方式，并指出不得采取限制人身、財產的強制性措施，但該規定并未細化，較為籠統。

第二個階段是2017 年7 月至今。2017 年7月，新修訂的《行政訴訟法》正式施行，檢察機關提起行政公益訴訟的制度正式入法。隨后，在總結試點工作的基礎上，為應對司法實踐的需求，2018 年3 月兩高發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文稱《適用解釋》）第六條補充規定了行政公益訴訟中證據保全的依據，但該解釋并未對調查取證的方式、程序等進行具體規范，仍屬于是原則性規定。同月，最高檢又發布《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（下文稱《辦案指南（試行）》），其中細化了檢察機關調查取證的方式、內容等具體要求，特別是還規定了對調查權的保障，在一定程度上彌補了《實施辦法》的不足，為后續檢察機關調查權證工作提供了依據與支持，但是對于調查權行使的方式以及程序上的規定仍然匱乏，需要進一步的細化。

綜上，從立法層級上看，目前關于行政公益訴訟中檢察機關調查權的規定多為低層級的規定，缺乏高位階法律法規的規定；從規定內容上看，大部分規定都較為簡單，僅有《實施辦法》以及《辦案指南（試行）》對調查權行使的方式進行了規定，但仍缺乏詳細的程序性規定以及配套措施的規范，導致實踐中檢察機關對調查權行使認識不一致，各類問題層出不窮。而且，缺乏統一規范的指導在影響具體調查工作的同時，進而影響收集的證據效果及后續工作的進行。

二、行政公益訴訟中檢察機關調查權的實踐問題

調查權行使的效果如何與檢察機關能否充分發揮其檢察監督職能，達到保護公共利益的目的息息相關。但是在司法實踐中，由于公益訴訟這一制度還屬于是新興的制度，配套的法律法規并不完善，所以在行政公益訴訟中檢察機關調查權的行使還存在許多問題。

（一）檢察機關調查方式單一，手段不足

在行政公益訴訟中，檢察機關行使調查權的方式主要是《實施辦法》以及《辦案指南（試行）》規定七種，且不得采取限制人身自由或查封、扣押財產等強制措施。通過對中國裁判文書網上以“行政公益訴訟”為關鍵詞、以2019 年1 月到9月為時間限制搜集的128 份裁判文書進行分析發現，在司法實踐中，檢察機關的調查手段過于單一。檢察機關在調查取證時較多運用調閱、復制相關行政執法卷宗、詢問相關人員、拍攝現場照片等操作簡單且使用成本低的方式，而較少使用委托鑒定、評估、審計和咨詢專家意見等方式。以“委托鑒定、評估、審計”為例，從對搜集的128 份判決書分析來看，檢察機關在向法院提交了委托鑒定、評估報告的占總量的17%左右。而且在其中部分案件中，檢察機關雖然提交了鑒定、評估報告作為證據，但并不是由檢察機關直接委托鑒定機關鑒定或評估，而是由被訴行政機關委托鑒定機構鑒定，檢察機關直接調取鑒定報告。如此一來，真正由檢察機關委托鑒定的案件數量所占比例更低。

其次，在傳統的民事或行政法律監督案件中，多注重對已有證據以及程序的審查與核實，現有的調查手段已足以應對。但是在行政公益訴訟中，檢察機關要面臨的是要對案件事實、公益受損情況等進行實質認定，而且行政公益訴訟案件多涉及生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護等不同領域，如果在所有案件中檢察機關僅運用現有的單一的調查方式，未根據不同案件情況進行變化的話，并不足以應對現實的需要，所獲證據難以支撐其訴訟請求。

（二）檢察機關調查權行使缺乏保障措施，強制性不足

《實施辦法》以及《辦案指南（試行）》中規定了檢察機關行使調查權的方式，但是這些調查權行使方式的規定是在理想狀態下的期望，其順暢運行是建立在行政機關或相關人員積極配合的基礎之上。《實施辦法》等雖規定了有關行政機關及相關人員協助調查的義務，賦予了檢察機關調查權一定的強制力，但是并未明確規定義務人不予配合的懲罰性措施及法律責任。檢察機關調查取證面臨著不具有私益訴訟原告利益受損的親歷性以及嚴重的證據偏在兩大困境[2]，主要證據實際上都掌握在被告行政機關一方及違法行為人手中，一旦行政機關或被調查單位、人員不予配合，那么檢察機關也是束手無策。

另外，在監察制度正式實施之前，檢察機關向行政機關調查取證，行政機關礙于檢察機關的反貪反瀆職能，在有些情況下會予以配合，以2017 年湖北省黃岡市某縣檢察院辦理的毀壞林地案為例。在該案中，該縣檢察機關向林業部門調查取證，但林業部門的主要領導拒不配合，直到檢察機關對該林業部門一名工作人員涉嫌犯罪立案偵查后，林業部門領導才予以配合[3]。但如今監察體制改革后，不再保留檢察機關對貪污賄賂等案件的偵查權，檢察機關的威懾力降低，在行政公益訴訟中的調查取證工作難度進一步加強，行政機關以各種借口“軟拒絕配合”。如2018 年河北省邯鄲市磁縣人民檢察院辦理的非法采砂案，磁縣人民檢察院在到該縣河務局進行調查時，從該局局長到下級部門負責人都一問三不知。在談到該局是如何管理盜采砂的情況時，該局長表示該河流域不在其管轄范圍內[4]。

（三）檢察機關民事行政檢察部門主體力量薄弱，專業性不足

在司法實踐中，行政公益訴訟案件主要是由檢察機關的民事行政檢察部門負責，檢察機關并未設立新的部門來管理公益訴訟案件，這使得民行檢察部門面臨著巨大的挑戰，特別是在調查取證方面。

首先，一直以來大多檢察機關的民行檢察部門的檢察人員配置較少，特別是基層檢察機關，如湖南省長沙市岳麓區人民檢察院民行檢察部門共有檢察官5 人，天心區檢察院民行檢察部門僅有2 名員額檢察官。民行檢察部門本身就要承擔自己原有的職責，已存在案多人少的情況了，現在又要承擔公益訴訟的擔子，而且在行政公益訴訟中，不是一次調查就可以解決所有的問題，還需要后續的跟蹤調查，檢察機關目前的人員配置不足以應對如此大的工作量的需求。

其次，民行檢察部門辦案人員專業性不足。行政公益訴訟中，檢察機關調查取證內容的其中一項是行政機關的法定職責、權限和法律依據，在對該項內容進行調查時，要求民行檢察部門的辦案人員要具備豐富的法律知識，不僅要對基本的行政法律法規、規章等有所掌握，還要對行政機關履行職責依據的內部規則、操作流程等各方面的內容均有所了解，并且能夠準確適用。但目前民行檢察部門大多未配備足夠的法律人員，使得檢察機關在該方面的調查面臨著巨大的挑戰。另外，行政公益訴訟案件主要涉及的是生態環境和資源保護、食品藥品安全等專業性頗高的領域，民行檢察部門在確定國家利益或社會公共利益受損情況時，調查取證工作專業性強且技術要求較高。例如在某些資源保護案件中，案發地點的地域寬廣，山路難行，僅靠民行檢察部門辦案人員的力量難以完成取證工作，需要利用無人機高空拍攝收取證據，但很多基層檢察院并沒有相關人員和技術力量的支持。實踐表明，現有民行檢察部門辦案人員的專業素養與公益訴訟的需求尚有一定差距。

（四）檢察機關調查取證成本較高，鑒定制度不完善

《實施辦法》以及《適用解釋》中均規定，提起公益訴訟，檢察機關免交訴訟費，但是卻無法避免檢察機關在行政公益訴訟中承擔的其他成本，特別是在調查取證方面，檢察機關為拿到充足的證據支持自己的訴訟請求，要承擔高昂的人力、物力成本。例如在湖北省十堰市鄖陽區人民檢察院訴鄖陽區林業局未履行法定職責一案中，鄖陽區人民檢察院從立案到提起訴訟，不僅向林業局申請調閱其行政執法的卷宗材料，還詢問了涉事的當事人、對現場進行拍照，走訪周邊地區，制作調查筆錄，并向華中農業大學的教授專家咨詢意見。這也僅是提出檢察建議之前的調查，在提出檢察建議之后，為明確鄖陽區林業局是否履行法律職責，檢察機關還需再進行跟蹤調查。

另外，行政公益訴訟工作涉及的專業領域廣泛，檢察機關在調查確定社會公共利益受損的程度及結果、證實違法行為與結果之間的因果關系等方面，都需要依靠相關領域的專業技術支持[5]。檢察機關需要委托專業的機構或專家進行鑒定或評估，但這些專業鑒定需要耗費的成本頗高。如“在蘇州地區，一起普通的環境污染案件調查、鑒定等費用在10 萬元左右，大案甚至高達上百萬元，非一般辦案資金可以保障”[6]。如此一來，便給本身辦案經費就不充足的檢察機關造成了巨大的壓力。

三、行政公益訴訟中檢察機關調查權規范體系構建

行政公益訴訟制度的確立，實質上是對檢察機關監督職能的完善。但任何一項法律制度的設立都不可能一蹴而就，是一個循序漸進的過程。為實現行政公益訴訟制度的設立初衷，應對檢察機關調查權行使的各個問題逐個破解，構建其規范體系。

（一）借鑒行政調查方式及程序，完善檢察機關調查取證

目前部分學者認為完善檢察機關調查權關鍵就是賦予檢察機關直接對人身、財產實施強制的權力，但是該建議有欠妥當。基于行政訴訟的基本構架以及訴訟雙方地位平等的原則，檢察機關不應突破行政訴訟中當事人的主體地位，不能對其他當事人的實體權利做出預先的干涉，檢察機關不得直接對人身、財產實施強制。因此，對于行政公益訴訟中檢察機關調查方式的完善首先要明確的前提是：調查方法不應具有人身、財產強制性。在此基礎上，可以借鑒行政調查的經驗，完善檢察機關調查取證的方式及程序。

行政調查的方式包括詢問當事人、詢問相關人員、現場檢查、現場勘驗、鑒定以及現代科技手段等[7]，但也不僅限于這幾種，而且不同的法律針對不同的事項賦予行政機關的調查方式也不盡相同。行政公益訴訟中，在很多領域，檢察機關調查權行使方式的完善均可借鑒行政機關的調查方式，對不同領域的調查方式進行分類，以實現調查的準確性和完整性，提高證據的證明力。例如，檢察機關在行使調查權時，雖然不可以采取查封扣押等強制性措施，但是可以借鑒行政機關的先行登記保存制度，以應對證據可能滅失或者以后難以取得的情況；在食品安全的案件中，同樣可以規定檢察機關有權進入相關的食品生產等場所采集樣品取證，采集樣品時檢察機關應按照市場價格支付費用，在評估時可以聘請各方面的專家進行綜合食品安全評估。

另外，在調查權的行使程序上，不僅要遵守檢察機關調查時人員不得少于兩人、調查記錄簽字、勘驗物證或者檢查現場時全程錄音錄像等具體程序，同樣可以借鑒行政機關行政調查的程序規定，如《湖南省行政程序規定》中規定的聽取當事人陳述和申辯的程序。在行政公益訴訟中，檢察機關在提起訴訟前應向行政機關提出檢察建議，此時就應聽取行政機關的申辯意見，并予以記錄且歸入案卷。對行政機關提出的事實、理由和證據，檢察機關應當進行審查，再結合證據判斷是否提起訴訟。

（二）完善配套保障機制，增強檢察機關調查權的強制性

一是構建“檢察官+法警”調查取證機制。將司法警察引入檢察機關的調查取證過程中，一方面是對被調查的相關人員產生心理上的威懾作用，另一方面也為檢察機關提供了強有力的“武力”保障與支持，確保調查工作的順利進行。對于該機制的運用要嚴格規范其程序，首先在調查取證之前進行風險評估，決定是否需要司法警察協助，如需要再按程序進行用警申請；其次，調查過程中，司法警察參與調查也不能對被調查對象采取強制性措施，主要是協助檢察官取證，維護現場的秩序，同時保障檢察官的安全；最后，司法警察協助調查要全程使用執法記錄儀進行記錄，調查結束后將錄像存檔。

二是明確不配合檢察機關調查的懲罰性措施。第一，對于不配合的個人或有關單位、企業，情節輕微的，可予以警告、罰款；情節較重的可考慮將其納入社會征信系統，將拒不配合的企業、個人列為是失信企業或失信人[8]；情節嚴重構成犯罪的，移送有關機關處理。第二，對于不予配合調查的行政機關，拒絕提供證據材料不構成犯罪的，可以對其不予配合的情況予以公告，或提出檢察建議，并抄送其上級行政機關督促其履行配合義務；對于情節嚴重構成犯罪的，移送有關機關處理。另外，為督促行政機關履行配合義務，可以考慮將行政機關對行政公益訴訟的配合情況列入年度考核項目之中，從而引起行政機關的重視。

三是借鑒行政訴訟中的舉證規則，構建行政公益訴訟的證據規則。在行政訴訟中，“原告確有證據證明被告持有的證據對原告有利的，可以在開庭審理前書面申請人民法院責令行政機關提交。申請理由成立的，人民法院應當責令行政機關提交，因提交證據所產生的費用，由申請人預付。行政機關無正當理由拒不提交的，人民法院可以推定原告基于該證據主張的事實成立”[9]。在行政公益訴訟中，同樣可以適用這一規則，檢察機關調查取證，行政機關、有關單位或個人拒絕提供證據的，檢察機關應保留其調取該證據的文書以及調查取證時被調查機關或個人不予配合的錄音錄像等。對于該證據證明的案件事實，法院在審理的過程中應做出有利于檢察機關的認定。

（三）設置獨立的公益訴訟部門，增強檢察機關的專業配備

隨著公益訴訟制度的不斷發展，工作難度和強度都較大，各級檢察機關應設置獨立的公益訴訟部門，由其來負責公益訴訟案件調查取證、提出檢察建議和提起訴訟等工作，而不再由民行檢察部門承擔這一職責，避免民事行政檢察監督業務發生混淆。另外，應增加公益訴訟部門的人員配備，特別是要配備具備豐富的法律知識的人才以滿足對行政機關調查取證的需求。目前部分地區的檢察機關已經開始進行該方面的改革，如長沙市人民檢察院專門設立了公益訴訟局，同時在公益訴訟局配備了4 位員額檢察官以及數位輔助人員，以更好地應對行政以及民事公益訴訟工作的需求。

對于檢察人員專業性不足的問題，一方面要加強對公益訴訟部門檢察人員的專業培訓，可以邀請環境與資源保護、食品安全等領域的行政機關的執法人員、專家教授舉辦講座會談，或者通過實地調研的方式了解相關知識。即便不能達到精通的程度，但至少應當了解在該領域涉及了哪些方面的內容，其調查取證應該調查哪些證據。另一方面，畢竟檢察人員的能力有限，為彌補其專業上的不足，可以探索建立由市級檢察機關統一聘請環境保護、食品藥品監管、經濟學等多個領域的專家組成專家庫，為行政公益訴訟中檢察機關的調查取證提供專業的技術支持。基層檢察機關如需專家協助的，可向市級檢察機關申請，市級檢察機關從其組建的專家庫中選取專家進行協助工作。

（四）建立“公益訴訟專項資金”，完善公益訴訟鑒定制度

有訴訟就會有成本，如前文所述，在行政公益訴訟中，檢察機關調查取證不僅要耗費大量的人力物力，同時委托專業機構鑒定、評估、審計的成本也頗高。2019 年6 月4 日司法部發布通知稱，鼓勵引導綜合實力強、高資質高水平環境損害司法鑒定機構在不預先收取鑒定費的情況下,能夠及時受理檢察機關委托的環境公益訴訟案件,依法依規開展鑒定活動[10]。該通知的施行可以初步緩解檢察機關鑒定難、成本高的問題，但目前全國能夠在訴前不預收鑒定費的鑒定機關僅有58 家，而且多數省份僅有一家不預收費用的機構，部分省份甚至沒有，難以應對全國的公益訴訟的鑒定工作。后期各省政府應加大對本省優質鑒定機構的政策、資金等方面的扶持，鼓勵鑒定機構為公益訴訟提供支持。但是，該項制度并不能應對檢察機關敗訴的情況，如果檢察機關敗訴，費用仍由檢察機關承擔。因此，可以借鑒歐洲國家的環境公益訴訟基金制度以及美國的超級基金制度，建立“公益訴訟專項資金”，該專項資金僅用于保障公益訴訟案件的證據勘驗調查、委托鑒定、評估、審計等方面。同時，對該專項基金須在經費來源、日常運行、預算支出等方面實行嚴格管理，確保該資金專款專用。

四、結語

行政公益制度是現代法治社會的一項重要制度，它的核心制度功能就是維護國家利益和社會公共利益，強有力的調查權是檢察機關提起公益訴訟、實現保護公益目標的重要保障。但行政公益訴訟中，檢察機關調查權的行使還存在著諸多弊端，影響檢察機關調查收集的證據效果以及后續工作質量。我國目前并未出臺統一的關于行政公益訴訟的法律法規或實施細則，后期在立法的完善上，應當設置專門的章節，在吸收現已形成的規定和實踐中的經驗的基礎上，對檢察機關調查權的內容、行使方式、程序等均加以明文規定。完善行政公益訴訟中檢察機關調查權任重而道遠，要構建一個科學完備的制度體系也絕非一朝一夕的努力就可以完成的。同時，任何一項制度的運行都無法脫離其他相關制度的輔助，要充分保障檢察機關調查權的行使，還需要其他相關制度的輔助。