OECD國家“托幼一體化”相關舉措及其啟示

胡昕雨，張東月，王 元

(沈陽師范大學學前與初等教育學院，遼寧沈陽，110034)

目前，我國學齡前教育分為0—3歲與3—6歲兩個階段，3—6歲的幼兒園教育已經基本普及，但隨著“全面二孩”政策的實施，“入園難”的問題逐漸開始轉向“入托難”。國家衛生健康委員會2016年對我國十個城市的調查結果顯示，托育服務供需存在嚴重的不平衡，超過1/3的城市家庭家長存在社會托育服務需求，而實際的入托率只有5.55% 。[1]經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱 OECD)2018年的調查結果顯示，其成員國平均入托率已經達到34%。[2]

推進“托幼一體化”進程可以促進我國托育服務的發展。在0—3歲與3—6歲這兩個階段，幼兒的保教服務需求實際上是十分相似且具有連續性的，20世紀80年代，國際上學前教育的年齡范圍逐漸擴展至0—6歲或更大的年齡范圍。這種“一體化”的學前教育可以將幼兒園教育與0—3歲托育進行有機聯系與整合，這一方面有利于幼兒身心發展的連續性，另一方面便于學前托幼機構的共同組織與管理。本文通過對OECD國家的“托幼一體化”現狀進行梳理，以期對我國未來學齡前教育的整合與發展提供建議。

一、“托幼一體化”的內涵

OECD于1988年發起“強勢開端：早期教育與保育”(Starting Strong： Early Childhood Education and Care)計劃，提出“早期教育與保育”(Early Childhood Education and Care，簡稱ECEC)，旨在提高0歲至入學前兒童的保教服務質量，完善保教服務體系，“托幼一體化”是其主要組成部分。“托幼一體化”并不意味著統一0—6歲兒童的教育。虞永平提出，“托幼一體化”不等同于教育一致化，托兒班也不等于幼兒班，不能忽視這兩個年齡段教育需求本身的差異性。[3]因此，“托幼一體化”是指在保持兒童差異性的前提下將學齡前兒童的保育與教育工作進行相互滲透。

丁昀認為，“托幼一體化”主要包括兩個方面：托兒所、幼兒園管理體制一體化和教育一體化。[4]汪黎明、陸建國認為，“托幼一體化”具體包括資源共享，優勢互補，教師整合、教育目標、內容、要求的一致性和連續性等。[5]總體上看，“托幼一體化”可以分為外部的一體化和內部的一體化。外部一體化從制度、政策上將0—6歲的兒童以及托幼機構作為一個整體進行管理。內部一體化則保證了托幼機構中0—6歲兒童保育與教育活動的連續性。

二、OECD國家的“托幼一體化”舉措

OECD國家為了推進“托幼一體化”進程，從管理體制、資金投入與福利政策、質量監管、教育目標與課程標準、師資培養等方面采取一系列舉措，以保障學前兒童保育與教育的連續性，提高保育與教育質量。

(一)管理體制一體化

2019年OECD的調查結果顯示，其成員國對學齡前托幼機構的管理存在多種形態。[6]一些國家采用“分段式”的管理模式，如以色列將3—5歲的托幼機構歸屬于教育部，0—2歲的所有機構歸屬于勞動、福利和社會事務部。OECD國家中也存在“多軌”的管理模式，如韓國、日本和土耳其。日本目前有接收3—5歲兒童的幼兒園，由文部省管理，有接收0—5歲兒童的保育所，由厚生省管理，有接收0—5歲兒童的綜合幼兒園，由內閣管理。2012年日本頒布的《綜合幼兒園法》提出，將幼兒園和保育所轉變為綜合幼兒園，[7]目前處于過渡階段。

多數從20世紀90年代就開始推行“托幼一體化”的OECD國家采用“一體化”的管理模式，如德國、挪威、丹麥、英國等。這種方式有利于為整個學前階段提供連續的高質量服務，提高ECEC質量，這是日本目前的改革方向，也是各國進行“托幼一體化”教育體制改革較理想的形態。

(二)資金投入與福利保障一體化

OECD國家學齡前教育的平均資金投入占GDP(國內生產總值)的0.6%，資金來源由政府、非政府機構以及家長支付，0—3歲的托幼機構發展所投入的資金普遍高于幼兒園。以挪威為例，挪威幼兒園有公立的也有私立的，但資金來源大都是政府，僅有15%來自私人機構捐贈以及家長或監護人支付的費用。

OECD國家的福利政策主要分為兩部分：收費減免和免費的ECEC服務時長。收費減免主要考慮家庭收入、子女數量等方面。以挪威為例，挪威2019年頒布規定，在全國范圍內，所有學齡前托幼機構收費最高不超過每月3040挪威克朗(304歐元)。另外，挪威在2015年時就規定了托幼機構的年收費不得超過幼兒家庭收入的6%，超額部分由國家支付，且二胎的年費降低30%，三胎的年費降低50%。[6]有的國家的免費時長目前還主要針對3歲以上兒童，以英國為例，英格蘭為所有3—4歲幼兒以及40%的最貧困的2歲幼兒免費提供一年38周、每周15小時的托幼服務，并將父母每周工作16小時以上且年收入為稅前10萬英鎊家庭的3—4歲幼兒的免費托幼服務延長到30個小時。[8]

(三)質量監管一體化

目前，很多OECD國家包括美國、英國、澳大利亞等，已經推出了一體化的質量標準來對學齡前ECEC質量進行統一監管。以美國為例，州政府領導的0—5歲兒童的ECEC質量評分與改進系統(Quality Rating and Improvement System，簡稱QRIS)在美國各州被廣泛采用，基本所有的幼兒項目都納入QRIS，主要用于質量標準監控、績效責任衡量、項目技術支持、財政激勵和家長教育。[9]

在各國都已經在關注托幼機構質量并制定相關標準的基礎上，OECD開始進一步關注并強調ECEC服務的過程質量，持續對OECD成員國的ECEC質量進行調查與監測。2018年，OECD對托幼機構工作人員和領導進行了強勢開端教學國際調查(Starting Strong Teaching and Learning International Survey)，參與調查的國家托幼機構平均有60%以上表示每年至少會接受一次結構質量與過程質量的評估檢查，70%以上表示每年至少會接受一次機構設施和財務審計的評估檢查。[10]

(四)教育目標與課程框架一體化

2006年，“強勢開端II：早期教育與保育”計劃提出，為ECEC服務制定指導方針和課程標準，很多OECD國家制定了1—5歲甚至更長年齡階段的課程標準及教育目標，如美國、芬蘭、瑞典、新西蘭等。2008年英國針對0—5歲兒童單獨頒布了一體化的教育目標文件《早期兒童基礎教育指南》(Statutory Framework for the Early Years Foundation Stage， 簡稱EYFS)。[11]日本單獨施行一套保育指導綱要，早在1965年就頒布《保育所保育指針》，并在2018年的第四次修訂中納入了0—3歲幼兒的教育目標與內容、指導要點。[12]

OECD國家制定的一體化的課程標準還重視橫向的保育與教育的結合，以及托幼機構與家庭環境的相互聯系。例如，新西蘭的課程強調兒童發展需要一致性和連貫性的保育服務，特別是在過渡期，教師要了解兒童發育的變化，對兒童不斷變化的需求和行為做出一致的合理的反應。[13]瑞典的國家學前教育課程框架提出要將“保育、教育和學習融為一個整體”，具體的幼兒園教學主題和活動方案應由幼兒、家長、學校參與并共同決定。[14]

(五)師資培養一體化

很多重視“托幼一體化”的OECD國家，包括瑞典、挪威、芬蘭、英國、新西蘭等，傾向于以“ECEC員工”來稱呼教師及保育員，體現其平等的地位，同時，在學前教師資格認證上采用一體化的認證方式。如瑞典建立了負責1—5歲幼兒的ECEC員工的師資資格認證標準和培訓體系，該資格可用于日托中心、家庭托兒所、幼兒園等機構。美國的NAEYC針對負責0—8歲兒童的教師制定了《幼兒教師職業準備標準》，只有培養機構或項目所培養的學前教師、管理者和保育員才有可能得到認可。[15]

三、OECD國家的“托幼一體化”舉措對我國學前教育發展的啟示

(一)向一體化管理體制改革

目前，我國3—6歲的幼兒園管理歸屬教育部門，而0—3歲的托幼機構主要由衛生健康部門進行監管，這種分段式的管理模式意味著0—3歲的托幼機構過于輕視“教”的部分，與幼兒園教育缺乏銜接，保教質量也因各機構的教學水平良莠不齊而缺乏保障。OECD國家傾向于將0—6歲保教服務整合成為程度更高的“托幼一體化”，便于各級學齡前托幼機構的統一管理，采用“一體化”的管理體制，或將“一體化”的管理體制作為未來改革的方向。

為了推進我國的“托幼一體化”進程，提高保教質量，教育部門應當更多參與到0—3歲托幼機構的管理當中，從體制上將0—6歲兒童的保育與教育看作一個整體的連續的教育階段。從機構設置、標準制定到質量監管逐步進行融合，在過程中明確各部門職責，致力于為構建優質的學前兒童發展環境提供保障。

(二)構建0—6歲兒童福利保障體系，優化財政投入結構

目前，在我國兒童福利方面，經濟困難兒童以及特殊兒童是資助的重點對象。在財政投入上，政府在學前教育成本中所占的比重偏低，社會力量發揮不足，[16]尤其是0—3歲的保育費用基本完全由家庭獨立承擔。而一些OECD國家已經將兒童福利政策擴展到每個家庭和兒童。

為了給“幼有所育”“幼有優育”提供經濟基礎，首先，要建構學前福利保障體系，將0—3歲托育服務納入福利保障體系之中。同時，在政策上進一步明確對特殊兒童、二孩家庭、貧困家庭的資助標準和形式，兼顧所有兒童的基本需求與特殊兒童的特殊需求。其次，要優化財政投入結構，以政府扶持為主，以社會力量以及家庭支付保教費用為輔，進一步增加政府投入，為家庭減輕經濟負擔。

(三)完善學前教育督導系統，注重過程質量

根據我國教育部2017年7月印發的《幼兒園辦園行為督導評估辦法》以及2019年6月印發的《幼兒園責任督學掛牌督導辦法》，督導評估的對象為幼兒園，督導頻率每月不得少于一次，督導內容包括安全管理、規范辦園、師德師風建設、保育教育等。我國對托幼機構的質量監管更側重于結構性質量，而對兒童的發展來說內容質量更為重要。我國對0—3歲的托育服務機構質量評估標準也還在制定之中。

為了提升0—6歲兒童的保育教育質量，首先，要完善0—6歲兒童保育與教育質量教育督導系統，對0—3歲與3—6歲、公立與私立托幼機構統一進行質量監督，制定一套科學的可操作的質量標準，以及相應的懲罰和退出機制。其次，注重對內容質量的監控，如師幼互動與課程質量，讓家庭、教師、兒童共同參與到質量評估之中，共同對保教質量進行監督與報告。

(四)制定連續的教育目標與課程標準，以兒童發展為中心

我國通過頒布《幼兒園教育指導綱要(試行)》與《3～6歲兒童學習與發展指南》對3—6歲兒童的學習與發展目標和保教工作提出了相應的教育建議。但是，還缺乏整體的課程框架以及0—3歲兒童的教育目標。在整體的教育現狀上，0—3歲重“保”，3—6歲重“教”，兩個階段所接受的保育與教育是分離的，忽視了0—6歲兒童發展的連續性。

為了保證0—6歲兒童保教的整體性與連續性，首先應為0—6歲的兒童制定具有整體性、連續性的教育目標以及可操作的課程標準，保教并重，使我國保教服務朝著科學、規范、系統的方向發展。其次，應以兒童發展為中心制定課程標準，重視本土化課程、隱性課程與師幼互動，使家長與幼兒共同參與具體課程的制定與實施。

(五)構建一體化師資培養體系，完善師資準入制度

當前，我國的學前教育專業主要培養面向3—6歲兒童的幼兒園教師，且培養過程中缺乏對0—3歲的兒童的保育教育知識的講授，面向0—3歲的兒童保教人員多由職業培訓中心或職業培訓學校培養。在教師準入制度上，0—3歲保教人員存在同時擁有幼兒園教師資格證與育嬰師資格證，但育嬰師資格認證與專業標準之間出現割裂的現象。基于以上現狀以及保育人員與幼兒教師在職業地位與薪資上的不平等，我國0—3歲保教人員嚴重缺乏，且質量得不到保障。

OECD認為，保教工作中教師本身的工作能力與熱情是促進兒童發展至關重要的因素，為了保證保教師資隊伍質量，首先要構建“一體化”的師資培養體系，讓保教工作者接受相同的職前教育，在本科、大專增設0—3歲幼兒保教專業，在負責3—6歲幼兒的教師的職前培養中加入0—3歲保教課程，培養“雙師型”教師。[17]其次，完善師資準入制度，確保保育人員符合國家規定的任職條件，提升保育人員的職業地位和薪資待遇，逐步提高保育師資水平。