論社會組織參與市域社會治理的制度建設

陳成文 陳建平

摘要：要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，就必須重視發揮社會組織在市域社會治理中的作用。這是因為，社會組織有助于推動科學決策、完善公共服務、化解社會矛盾、實現公民自治。當前我國社會組織參與市域社會治理的實踐困境在于“契合度偏差”，即與社會組織發展息息相關的價值認知、運行監管、組織能力和資源支持尚未能很好地契合社會組織發展的現實需求。要走出社會組織參與市域社會治理的“契合度偏差”困境，就必須優化制度環境，從價值認知、監管制度、能力建設、資源支持等方面下功夫，使社會組織成為制度健全、運行規范、充滿活力的市域社會治理參與主體。

關鍵詞：社會組織;市域社會治理;實踐困境;制度建設

中圖分類號：C93

文獻標志碼：A

文章編號：1004-3160（2020）01-0122-09

一、引言

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用?！?016年8月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳共同印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》提出：“支持社會組織在創新社會治理、化解社會矛盾、維護社會秩序、促進社會和諧等方面發揮作用，使之成為社會建設的重要主體。支持社會組織在發展公益慈善事業、繁榮科學文化、擴大就業渠道等方面發揮作用，滿足人民群眾多樣化需求。”2017年10月，黨的十九大報告中再次指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局……發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?！痹?018年11月召開的紀念毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”55周年暨習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”15周年大會上，中央政法委書記郭聲琨要求發揮社會組織參與社會治理作用，并強調，要“總結一些地方做法，加強社會組織孵化基地建設，注重‘增能‘賦權，重點扶持發展城鄉基層生活服務類、公益事業類、慈善互助類、專業調處類等社會組織，更好發揮他們在維護公共利益、救助困難群眾、化解矛盾糾紛、維護社會穩定中的重要作用?！?019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《決定》將“加快推進市域社會治理現代化”作為“構建基層社會治理新格局”重要內容，并強調：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務，發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎?！秉h和政府出臺的這一系列政策均表明，要加快推進市域社會治理現代化，構建基層社會治理新格局，就必須重視發揮社會組織在市域社會治理中的作用。然而，從理論探索與實證調研的結果來看，作為社會參與機制的重要組成部分，社會組織在市域社會治理中發揮的作用還非常有限。如何有效發揮社會組織在市域社會治理中的作用，成為加快推進市域社會治理現代化過程中一個亟待解決的重要議題。

二、社會組織：市域社會治理現代化的“助推器”

社會組織的非政府性、非營利性、公益性等特征，決定了社會組織在市域社會治理的社會參與機制建設中必然占據著重要地位。社會組織具有推動科學決策、完善公共服務、化解社會矛盾、實現公民自治的積極作用。充分發揮社會組織在市域社會治理中的這些積極作用，不僅可以有效克服政府部門治理資源缺乏的困境，而且有助于快速回應各類治理難題，提升市域社會治理的專業化水平?？梢哉f，社會組織是推進市域社會治理現代化的“助推器”

（一）社會組織有助于推動科學決策

社會組織一般是針對特定領域的治理問題而建立的。在市域社會治理中社會組織具有比政府獲得更多信息、匯聚更真實社會意見的優勢，也就使得社會組織具有更廣泛的代表能力。一方面，由于社會分工的細化和加深，信息的數量劇增和快速變化，加上政策制定者的有限理性和政府在默寫方面的局限性，制定科學的公共政策，需耗費大量的人力、物力和時間，僅依靠政府的力量往往造成政府的資源供給與社會需求不一致。因此，社會組織參與公共政策的制定在一定程度上可以彌補這些缺陷，有利于政府決策的科學化、民主化，從而有助于實現社會的公平正義。另一方面，由于社會組織根植于社會，能夠很好地理解和認識社會問題，因此，在市域社會治理實踐中，完全可以充分依靠其具有的親民性特征，在政府和民眾之間建立各種形式的溝通渠道，方便民眾發表意見，政府也容易了解民眾的真實需求。總之，依靠社會組織的專業化特點以及其在公民與政府之間搭建的組織平臺，有助于在市域社會治理中實現科學決策。

（二）社會組織有助于完善公共服務

當前，社會組織已成為回應市域社會治理創新、提高公共服務供給效率和供給質量的重要法寶。一方面，隨著社會物質財富的不斷豐富，老百姓對公共服務的需求已不再聚焦于過去的基礎性服務，而是開始向更高層次的服務轉變。而社會組織作為公民社會的重要組成部分和參與社會治理的重要主體，在提供公共服務過程中具有較強的參與性和創新性，可以滿足多層化、多元化和異質化的公共服務需求，也能夠顯著降低公共服務供給成本，減輕地方政府的財政壓力，成為政府在公共服務領域的合作伙伴。這是因為社會組織根植于基層，熟知老百姓的基本生活，在其提供公共服務時具有較強的針對性和時效性，尤其是在扶貧開發、社會福利、慈善救助等社會問題比較集中的領域。另一方面，社會組織的發展有利于創新公共服務提供方式，優化公共服務供給質量。社會組織參與提供公共服務能夠推動政府職能的轉變，提高公共服務供給質量和促進社會基本公共服務均等化。政府不斷推進公共服務提供方式創新，通過合同承包、補助等方式將一些服務交給專業的社會組織去做，既有助于提高公共服務的專業性，又能夠減少公共服務供給中的腐敗現象。

（三）社會組織有助于化解社會矛盾

中國正經歷著深刻的社會轉型和變革，難免會產生各種社會問題和矛盾。這些社會問題和矛盾集中表現為各群體利益的失衡。過去十多年，盡管政府為化解社會矛盾、維護社會與政治局面的穩定付出了大量的人力物力，效果卻并不顯著。事實說明，有效化解社會矛盾、調控沖突，維護社會和諧與政治穩定，僅靠政府是不夠的。單靠行政力量不可能全面解決日益復雜的利益矛盾，如果處理不當反而可能加劇矛盾，不僅增加了維穩成本，而且導致社會不和諧。作為市域社會治理的重要行動主體，社會組織在化解社會矛盾、維護社會穩定方面發揮著政府無法替代的作用。比如，各類行業協會為相關專業人士搭建起了重要的公共參與平臺，使他們可以參與到權力監督、資源分配、政策制定等一系列與老百姓利益息息相關的公共活動中來，有助于從源頭上消除矛盾糾紛。此外，由于社會組織具有貼近公眾、及時反映不同利益訴求以及整合和協調公眾利益等優勢，即使發生社會矛盾糾紛事件，社會組織也能夠針對性地找到矛盾發展的關鍵所在，快速地提供解決方案，從而在一定程度上保障公眾行為的規范有序。

（四）社會組織有助于實現公民自治

充分發揮社會組織在市域治理中的積極作用，不僅體現了國家治理現代化轉型的趨勢，更體現了公民自治的要求。社會組織為培養人民的公民意識提供了組織平臺，是提高居民自治能力的重要場所。社會組織利用自身的親民性了解到不同群體的意見和需求后，再借助其在政府和社會間充當的“中間人”角色，既能上幫政府又能下幫百姓，從而將政府部門的行政治理與公民自治很好地結合起來。在這個過程中，政府也可以利用社會組織這一溝通渠道，與民眾有更多、更廣、更直接的交流和溝通，對于維護公民利益，實現公民權利具有十分重要的作用。社會組織通過調動社會成員的公共參與積極性，激發起他們參與市域社會治理的熱情，有助于培養他們的政治能力，進而形成政治人格。公民自治是民主應有之意，群眾通過社會組織，自己管理自己的事物，可以為民主政治建設打下良好的基礎?？傊癖娡ㄟ^社會組織合理有序地參與市域社會治理，有助于提高他們的公民意識，從而實現公民自治。

三、社會組織參與市域社會治理的實踐困境

盡管社會組織在推進市域社會治理現代化的進程中具有十分重要的作用，但落實到實踐時仍然面臨著社會組織參與機會較少、參與能力不強等現實困境。這些困境歸根結底是因為與社會組織發展息息相關的價值認知、運行監管、組織能力和資源支持還未能很好地契合社會組織發展的現實需要，即存在嚴重的“契合度偏差”。這種“契合度偏差”包括一致性契合偏差和互補性契合偏差。一致性契合偏差主要指對社會組織的價值認識未能契合市域社會治理的現實需要;互補性契合偏差主要指政策、制度供給以及社會組織自身能力未能契合社會組織發展和提供服務的需要。

（一）價值認知落后

當前，無論是政府、社會，還是社會組織自身，對社會組織在市域社會治理中的重要性均存在價值認知上的偏差。一是部分管理、關聯部門認識不到位。除牽頭單位外，其他協同部門對社會組織在加強和創新市域社會治理中的作用認識不足，對相關法律法規政策不了解，對如何發展、培育、指導、監管社會組織缺少行之有效的辦法。二是部分社會組織自身責任意識不強。一些社會組織尚處于低水平發展階段，對如何在市域社會治理中自主、有效地發揮作用缺乏研究和探索，社會公益意識、社會責任意識和自我發展意識不強。三是社會公眾認可度不高。各種主流媒體反映社會組織發揮效能作用的正面宣傳報道較少，老百姓遇到問題需要幫助時，還是習慣找政府，并不認為找專業社會組織更有效，對“社會組織”的作用認同度低，影響了社會組織的培育發展。四是政社關系模糊不清。雖然我們國家一直倡導建設“小政府，大社會”的服務型政府，提出政社分離，但是大多數社會組織都是官辦產物，行政力量的滲透與生俱來，在人員聘用、資金使用、組織建設等方面都缺乏相對獨立性，有些社會組織在一定意義上來說就屬于政府職能的延伸。從而在社會組織與政府合作方面，存在政府與社會組織定位不明確，社會組織影響力有限，政府職能轉變不到位等問題。

（二）運行監管不力

社會組織的運行監管不力主要表現為組織運行不規范、財務管理不規范和內外監督機制不健全。一是組織運行不規范。很多社會組織缺乏正式的章程，組織架構也不健全。一些社會組織負責人法律意識淡薄，不注重合規運行，甚至違法經營社會組織。還有一些社會組織因內部管理制度不健全導致資源動員能力差、專業服務水平低，難以承接政府轉移職能，參與政府購買服務。由此產生兩種現象，要么重收費、輕服務，社會組織失去了其本應發揮的作用;要么掛靠政府相關部門獲取資源和經費，組織運行和服務提供均依賴政府推動。二是財務管理不規范。相當一部分社會組織財務制度不健全，財務運行不合規，財務監督缺失。三是內外監督機制不健全。就內部監督機制而言，一些尚達不到正式注冊條件的備案型社會組織管理松散，缺乏有效的組織內部監督體系，人事管理、獎懲機制基本沒有。就外部監督機制而言，一方面，社會監督機制尚未形成，也由此帶來社會組織的公信力不足等問題;另一方面，相關行政管理部門的監督管理體系也很不健全，政府機關中履行社會組織監管職責的人員編制不足，經費設備缺乏，如有些市民政局社會組織登記管理人員只有兩人，目前只能保證履行登記職責，要打擊非法組織或者全面監管全市的社會組織的健康有序發展，力量遠遠不夠。

（三）服務能力不強

雖然市域社會治理給社會組織留出了發揮作用的空間，但是，能否與政府、企業等組織相互協作，真正成為社會治理多元主體中的一元，除了政府創造好的環境外，關鍵是社會組織自身要具備良好的專業服務能力。這種專業服務能力主要依賴于社會組織自身組織能力的提高。從廣義的角度來看，外界環境、資源輸入、轉化處理、輸出反饋等各個管理程序均是組織能力的體現;從狹義的角度來看，組織能力就是組織投入—產出的能力。從組織能力的角度來看，社會組織的專業服務能力即社會組織利用資源，形成和制定組織愿景、戰略、使命和目標，并有效實施組織愿景、戰略、使命和目標為社會提供非營利性質（包括公益性和互益性）產品和服務的潛能和素質。囿于專業人才培養機制不健全，人才激勵、獎懲、晉升等一系列管理舉措缺乏，總體而言我國社會組織在市域社會治理中所表現出來的專業服務能力還比較弱。

（四）資源支持不足

社會組織的資源支持不足主要表現為資源來源渠道單一。在市域社會治理中，社會組織所提供的各類服務更多的是一種建立在愛心和志愿基礎上的公益事業，需要動員更多的社會人員和其他組織助力社會組織獲取社會資源，再由社會組織整合社會資源集中提供服務。然而，在實踐過程中，很多社會組織整合社會資源的效率低下，存在融合社會資源的方式由行政動員向社會動員轉型失敗等問題。大部分初創社會組織要依靠政府給予資金才能運行，只有少數初創社會組織在經費獲取方面有能力通過慈善、企業贊助以及會員繳費的方式進行。然而，政府的資金扶持畢竟有限，特別是一些地方政府對發展社會組織的政策扶持力度還比較弱，很多社會組織缺少參與公益創投、政府購買服務的機會。過于依賴政府部門的資金支持，致使社會組織籌資能力差、運行不穩定，很多專業服務難以持續進行。

四、優化制度環境：社會組織參與市域社會治理的關鍵

市域社會治理是國家治理戰略在市域層面的落實。市域社會治理的實施，關系到黨和政府政策的具體落實，關系到國家治理能力現代化的實現步伐。作為推動市域社會治理創新的重要組成部分，社會組織需要良好的制度環境作為支撐才能有效發揮其在市域社會治理中的積極作用。要走出社會組織參與市域社會治理的“契合度偏差”困境，就必須優化制度環境，從價值認知、監管制度、能力建設、資源支持等方面下功夫，使社會組織成為制度健全、運行規范、充滿活力的市域社會治理參與主體。社會組織參與市域社會治理的制度環境包括正式制度環境和非正式制度環境。正式制度環境主要指各種成文的法律、法規、政策、規章等;非正式制度環境主要指與社會組織發展息息相關的價值觀念和意識形態。

（一）樹立正確的價值認知

第一，正確認識社會組織在市域社會治理中的角色定位。毫無疑問，社會組織是市域社會治理行動網絡中不可或缺的行動主體。在市域社會治理實踐中，不僅要強調黨組織的領導者地位和政府組織的責任主體地位，更要強調社會組織的參與主體地位。黨組織的領導者角色在于把握好社會組織的政治方向，政府組織的責任主體地位在于扮演好政策和制度的制定者角色，兩者共同為社會組織參與市域社會治理提供合法性資源、制度資源以及財稅資源等等。在市域社會治理實踐中必須切實做到尊重社會組織的參與主體地位，對具體的治理實踐活動，政府不參與、不干預，放手讓社會組織經營，一定條件下提供溝通、協商等輔助服務。

第二，對社會組織的發展進行正確的輿論引導。首先，要注重對社會組織的法律法規、政策制度進行宣傳，特別是要加大通過移動互聯網等新媒體手段的宣傳力度。其次，要在黨政部門內部形成重視發展社會組織的輿論共識，提升黨政干部對中央發展利用社會組織參與社會治理的政策認知水平，營造好正確的社會組織政策執行氛圍。最后，市域層面的政法部門和民政部門要把好社會組織輿情收集關，注重向社會展示積極向上的社會組織風采，重視社會組織綜合管理平臺建設，做到典型事例及時發布宣傳，違規行為及時公布懲戒措施，推動形成社會組織服務社會、陽光運行的良好社會風氣。

（二）完善社會組織監管制度

公益和信譽是社會組織的命脈。加強監管是保證和提高社會組織公益服務質量和信譽度的必經之路。如果監督管理機制缺失，就會出現社會組織以公共利益的名義尋求小團體利益的風險，這會對它們的聲譽和信譽產生負面影響，并且會影響它們的可持續發展。因此，完善社會組織監管制度，編織完善的監督管理網絡，是促進其蓬勃發展的重要途徑。

第一，建立第三方監督管理制度。隨著對社會組織的雙重管理變為直接登記注冊或登記備案，原來歸口登記、分級管理、雙重負責的監管體系將不再適用，這意味著對社會組織的監管體系需要重新設計。新的社會組織監管體系需要同時具備獨立性、客觀性和權威性，因此建立第三方監督管理制度非常必要。借鑒發達國家的實踐創新，承接第三方監管任務的機構必須是獨立于政府部門和社會組織的專業機構，比如高校和科研院所的研究機構。總之，從長遠來看，借鑒發達國家的成功經驗，組建獨立于政府部門和社會組織的常設性第三方監督機構是大勢所趨。

第二，完善社會組織信息披露制度。完善社會組織信息披露制度，不僅有助于加強對社會組織的監督，而且也有利于落實社會公眾的知情權。社會組織必須公布公司章程，及時發布組織的各項收入支出情況、活動開展情況等不侵犯個人隱私的內容。一方面，社會組織自身要建立公告欄，及時發布相關信息，接受公眾監督;另一方面，行政管理部門要建立社會組織信息披露網站，將社會組織的組織運行方式、資金使用情況、專業服務情況、第三方評估情況等相關信息及時公布出來，方便群眾了解情況以及提出相關意見和建議。

第三，建立社會組織信譽評價體系。發揮監督作用，既要依靠外在力量，也要依靠自我監督。增強社會組織的自我監督動力，公布信譽度是最佳途徑，因為信譽度是社會組織的生命線，社會組織對于信譽度極為重視，公布社會組織信譽度會無形中對其產生壓力，從而強化其自我監督。行政管理部門要建立社會組織信譽評價體系，委托第三方機構根據公眾的反饋結果進行社會組織信譽評估，并及時發布。要將信譽評價的結果與政府的資源支持進行掛鉤，對信譽度高的社會組織優先給予支持，對信譽度低的社會組織不僅不能給予資源支持，還要將其納入黑名單。

（三）注重社會組織能力建設

一是要創新人才工作機制。早在2010年，中共中央、國務院印發的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010～2020）》就提出了要“實施鼓勵非公有制經濟組織、新社會組織人才發展政策”，并進一步指出：“把新社會組織人才納入各級政府人才發展規劃。”社會組織人才隊伍建設的狀況既是判斷社會組織發展狀況的重要標志，也是發展社會組織的根本保證。當前我國社會組織發展還面臨著各種制約因素，特別是在市域社會治理領域發揮重要作用的公益慈善類社會組織缺乏健全、合理的人才工作機制。因此，必須不斷健全社會組織人才管理體系，優化社會組織人才評價機制。要重視吸納社會工作專業人才進入社會組織，通過薪酬待遇、社會保障待遇、崗位晉升等方式留住更多的社會組織專業人才。

二是要完善孵化機制。2016年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳共同印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》明確提出：“有條件的地方可探索建立社區社會組織孵化機制，設立孵化培育資金，建設孵化基地?！彪S著社會組織的發展不斷向前推進，在組織能力建設方面，社會組織的孵化問題開始得到了政府有關部門的重視，并且孵化方式已從自上而下的行政性孵化向扁平的社會性孵化拓展。近年來各地出現的社會組織孵化器就是一種非常值得借鑒和推廣的社會組織孵化機制。社會組織孵化器通常也被稱為樞紐型社會組織，如共青團、婦聯、殲聯、工會等群團組織發起成立的社會組織服務平臺或孵化中心等。這種樞紐型社會組織主要為社區服務類和公益慈善類社會組織提供資源支持和專業指導等。扮演著孵化器角色的樞紐型社會組織不僅能幫助社會組織發展壯大，還能塑造它們的組織理念、愿景和目標，使他們堅定為公眾服務的信念。

三是要重視市場培育。在社會組織發展的過程中，由于相關資源獲取不足，服務方式和服務手段的業余性，再加上行政體制下的強依賴性，造成諸多公益類社會組織出現可持續發展困難。在此背景下，國內外相關學者開始探索如何將市場機制嵌入到社會組織運行過程中去，即通過引入市場機制使它們既不偏離自身的服務理念同時又能獲得充足的資源，保證組織可持續生存和發展。作為一種創新性社會組織形態，社會企業在提供社會服務的同時以商業方法來實現自我造血。這種既遵循自身的服務理念和組織使命同時又兼顧組織經濟效益的運行方式為實現社會組織可持續生存和發展提供了重要的思路。它在很大程度上解決了很多社區服務類和公益慈善類社會組織專業服務不足、獨立性不強等問題，既增強了它們參與競爭和抵御風險的能力，也增強了社會成員之間的互相理解和支持?？梢哉f，重視社會組織的市場培育就是要重視社會組織的社會企業化運行。

（四）拓展社會組織資源支持渠道

資源獲取是社會組織完成組織使命的基礎。然而社會組織的非營利性使得它們難以通過經營性手段獲得組織資源，它們在發展的過程中容易面臨資金缺乏的實踐困境。因此，必須加強對社會組織的多渠道資源支持。

第一，加大財政資源支持。要科學研究政府購買服務和服務職能轉移的實施方式，制定公平的社會組織購買服務招投標程序，構建平等的購買協商機制。要劃撥出專門的財政資金支持社會組織的發展，尤其是要加大對社區服務類、公益慈善類社會組織的財政支持力度，吸引它們積極參與到市域社會治理當中來。要規范財政支持方式，明確支持范圍，清晰實施舉措。對專項用于支持社會組織參與市域社會治理的財政資金的使用規則要清晰具體，如物品購買標準、工資發放標準、活動補貼標準等等。同時要進一步完善針對社會組織的稅收優惠政策，拓寬優惠范圍和優惠力度，為社會組織減負增能。

第二，夯實企業資源支持。企業對社會組織的資源支持方式有實物支持、資金支持和技術支持三種方式。資金支持方式以捐贈和贊助為主。直接的資金支持方式雖然有助于解決社會組織的資金難題，但對社會組織的組織能力提升無法產生直接影響，如組織結構問題、內部管理問題、專業服務問題等等。這就需要企業對社會組織提供技術支持，包括管理技術、專業服務技術等等。企業的技術支持有助于社會組織的能力建設，有助于社會組織建立一個高效的組織運行結構，有助于社會組織提高專業服務能力。總之，夯實企業的資源支持不僅可以有效解決社會組織的資金缺口問題，而且可以為其提供財務管理、法律咨詢、活動策劃、管理運營等多方面的技術支持，從而提升其發展能力，同時也有助于營造公益氛圍，激發企業的公益精神和社會責任。在夯實企業資源支持方面，一方面政府及相關部門要加強輿論引導，激發企業的公益慈善意識和社會責任感，引導他們積極參加社會組織的公益活動;另一方面，政府及相關部門要通過稅收優惠政策、金融優惠政策等吸引企業對社會組織進行捐贈和技術支持。

責任編輯：詹花秀