論信訪的治理之維：斷裂的歷史與重構的話語

徐亞清 于水

摘要：信訪作為中國本土特有的治理模式，其內(nèi)在價值，可通過歷史與話語兩個交互辯證的維度詮釋。信訪在新中國成立初期獲得制度奠基，其話語傳統(tǒng)則可追溯到革命政權建構時期的群眾工作，其孕育過程充分體現(xiàn)出政權組織“自上而下”的整體化動員。改革開放之后，應對“自下而上”的表達，動員傳統(tǒng)逐漸失效，而新的規(guī)范尚未建立，歷史進程的斷裂由此產(chǎn)生。信訪的話語體系內(nèi)生于群眾工作的歷史進程，在改革發(fā)展中經(jīng)歷了法治化與信息化的轉型陣痛。當前階段的信訪治理，正在歷史的斷裂中試圖重構契合場景變革需要的話語體系。

關鍵詞：信訪;治理;話語;歷史;斷裂

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A

文章編號：1004-3160（2020） 01-0090-12

基于新中國成立七十年的歷史，信訪并不只是當前階段的社會現(xiàn)象，而是新中國成立以來特有的普遍化、權威化的治理模式。回顧歷史，自1957年全國第一次信訪工作會議以來，信訪的長期化、普遍化制度設置已然是耳熟能詳?shù)臍v史。信訪工作與民眾的信訪活動在諸多情境下，亦成為較為“敏感”的詞匯，這源自于信息技術革命與社會轉型共同塑造的社會場景。從《秋菊打官司》到《我不是潘金蓮》，一系列影視作品皆反映出社會場景的變遷中信訪治理的邏輯。從學理層面觀之，信訪自身的內(nèi)在治理邏輯，則植根于圍繞新中國國家政權建構與治理的群眾工作，非以往部分研究復制的英美抗爭范式所能輕易涵蓋。若要形成對信訪研究成熟的問題和方法意識，便不能忽視對于信訪自身內(nèi)涵和外延的整體性把握。這種整體性把握并非孤立地局限于某一時期或某一階段的行為、工作乃至政策機制，而是在長期的治理實踐中把握信訪的動態(tài)，從中剖析紛繁復雜的信訪現(xiàn)象背后，是何種治理傳統(tǒng)。如米歇爾·福柯（Michel Foucault）設問的那樣，“為了以盡可能好的方式來治理，人們以何種方式建立起治理實踐的領域，它的不同對象、它的一般規(guī)則、它的整體目標是什么”。可對與新中國歷史緊密相連、在當前階段備受爭議、面臨社會多方壓力的信訪，圍繞其價值內(nèi)核進行探討，即詮釋信訪的治理維度。其治理維度由歷史與話語構成，分別為外延與內(nèi)涵。

一、歷史與話語：信訪治理的外延與內(nèi)涵

歷史與話語的提出，對應的是既往成果的普遍化與問題意識的相對缺失。既往研究成果大多關注的是具體化的信訪行為、工作方法、政策機制，即便關注總體化的國家問題，其敘事也止步于較為簡單的“國家一社會”關系框架，未能深入挖掘信訪治理的價值內(nèi)核。這里需厘清一種邏輯，即新中國國家政權的演進與信訪背后的政治傳統(tǒng)有著什么關系？是什么樣的思維奠定了新中國國家政權的基礎？基于這一思維的國家政權如何創(chuàng)設信訪？改革開放中這一思維發(fā)生了什么樣的變化？若要厘清此邏輯，需把握三個要點。其一，信訪作為與新中國國家政權建構和改革開放之后國家治理相聯(lián)系的權威模式，屬于群眾工作在治理實踐中的創(chuàng)設。其二，信訪治理的背后是群眾工作的話語傳統(tǒng)，其緣起于革命政權建構的歷史階段。其三，只有認知新中國國家政權建構與治理的歷史，方能理解信訪作為一種本土的治理模式何以可能。一言以蔽之，信訪的治理維度體現(xiàn)在黨領導下國家建構與治理的歷史向度與群眾工作的話語體系演變中。

基于此，關于信訪治理維度的敘事，將以歷史與話語為關鍵點得以開展。信訪的歷史，離不開新中國成立初期的國家政權建構，亦涵蓋改革開放之后的國家治理活動。如果將信訪的話語體系，即塑造信訪的群眾工作價值理念考慮進來，則應追溯到更久遠的革命政權建構時期，故而需將作為本土治理模式的信訪所經(jīng)歷的歷史劃分為：革命政權建構階段、新中國成立初期階段、改革開放階段。如若詮釋信訪的話語，則需回顧群眾工作在歷史進程中的治理實踐。不難看出，群眾工作當中調(diào)查實情、反映群眾意見、維護群眾利益的傳統(tǒng)，緣起于革命政權建構的歷史階段、奠基于新中國成立初期，而在改革開放之后，形成了深刻的歷史斷裂。這是因為信訪中來自國家政權“自上而下”的整體性話語傳統(tǒng)，在改革開放之后難以統(tǒng)合“自下而上”的分化、復雜、不確定的社會表達，逐漸讓位于維護社會穩(wěn)定的被動性舉措，且新的話語體系尚未建構。十八屆四中全會提出的“把信訪納入法制化軌道”和十九大提出的“將群眾工作落實到治國理政的全部活動中”的戰(zhàn)略，與現(xiàn)實中分化的表達與被動“維穩(wěn)”構成了鮮明對比。

歷史與話語，并存于信訪之中，構成了信訪這一本土治理模式的基本維度。圍繞信訪，歷史、話語與治理，三者之間存在著交互辯證的關系。首先，作為本土治理模式的信訪，具有厚重的歷史時空維度，信訪治理模式的生成與發(fā)展，可見諸于革命政權建構、新中國成立初期及改革開放以來的歷史。其次，信訪的治理模式，若探討其究竟，需詮釋其核心的治理規(guī)范，即群眾工作話語。其三，塑造信訪治理模式的群眾工作話語，反映出圍繞新中國成立、改革、治理所特有的本土化的歷史脈絡與治理思路。這一點，正如馬克思（Karl Marx）所言：“語言是一種實踐的、既為他人存在也為我自身存在的、現(xiàn)實的意識。”其四，信訪的話語，或者說信訪的價值內(nèi)核，是在群眾工作的治理實踐中生成的，而群眾工作的治理實踐，則在革命政權建構、新中國成立初期到改革開放至今的歷史中得以呈現(xiàn)。三者的交互辯證關系表明，歷史與話語分別構成了信訪治理模式的外延與內(nèi)涵。話語是信訪治理的內(nèi)核，亦是研究詮釋的關鍵，而圍繞話語的詮釋，則需從歷史向度中尋找答案。在歷史時空的演進中，群眾工作的孕育、成熟與變遷清晰可見。

二、歷史緣起：“自上而下”的話語形塑

回顧歷史，新中國信訪，或者說群眾來信來訪，源自于兩個方面的歷史節(jié)點。一是1951年毛澤東同志《必須重視人民來信》的信函，二是同年政務院制定與實施《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》。此二者之所以成為歷史節(jié)點，是因為其發(fā)生對于信訪創(chuàng)設的關鍵意義。關于前者，毛澤東同志指出，“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚怼薄：笳呖梢娪凇稕Q定》中“縣（市）以上各級人民政府，均須責成一定部門，在原編制內(nèi)指定專人，負責處理人民群眾來信，并設立問事處或接待室，接見人民群眾;領導人并應經(jīng)常地進行檢查和指導”等關于信訪的“自上而下”的整體性、科層化規(guī)定。來信來訪的詞匯緣起，可在二十世紀五十年代黨和政府群眾工作的政策文本當中尋找到依據(jù)。由此可見，信訪治理屬于中國共產(chǎn)黨領導下國家政權的制度化創(chuàng)設。如進一步梳理政策文本，則不難發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)設背后的路徑探索，可在革命政權建構階段“自上而下”的治理活動中找到先導。從革命政權建構到新中國成立初期，信訪背后“自上而下”的治理活動主要體現(xiàn)為以下四個方面。

首先，“自上而下”的治理活動體現(xiàn)為話語權屬意義上的中國共產(chǎn)黨領導。作為信訪的治理先導，革命政權建構階段的群眾工作，為中國共產(chǎn)黨領導和創(chuàng)設。這種邏輯在1927年毛澤東同志完成的《湖南農(nóng)民運動考察報告》中得以呈現(xiàn)，如毛澤東同志所言：“農(nóng)民既已有了廣大的組織，便開始行動起來，……造成一個空前的大革命。”年以后，伴隨土地革命的深入開展，中國共產(chǎn)黨組織和動員群眾的邏輯，在革命政權的建構中深入開展。如在著名的1929年古田會議上，毛澤東同志強調(diào)：“黨的領導機關要有正確的領導路線，遇事要拿出辦法，以建立領導的中樞。”在一系列的革命斗爭實踐中，中國共產(chǎn)黨的堅強組織領導逐漸滲透到政權建設的各項工作中，從而探索出群眾工作的實踐形式，逐漸確立起群眾工作的話語傳統(tǒng)。

其次，“自上而下”的治理活動在調(diào)查、動員群眾意見的實踐中得到清晰呈現(xiàn)。回顧黨史資料，調(diào)查群眾意見的先導性政策文本，當以1931年毛澤東同志所做的《興國調(diào)查》為主要代表，其代表性體現(xiàn)在兩個層面。一是相比照于《湖南農(nóng)民運動考察報告》，《興國調(diào)查》反映了中國共產(chǎn)黨獨立領導革命政權的工作舉措，更具有政權建構的特質(zhì)。二是比照之前調(diào)查，《興國調(diào)查》的目標任務更為明確，即服務革命政權建構的目標。如仔細考究《興國調(diào)查》，不難發(fā)現(xiàn)21世紀群眾工作中糾紛排查機制的傳統(tǒng)源自于此。一方面，《興國調(diào)查》采用直接調(diào)研的方式，精準深入到每一位農(nóng)戶家庭。1931年，毛澤東同志在江西興國縣，以直接調(diào)研的方式展開面對面訪談，對傅濟庭等八戶農(nóng)民做了訪談，如評述某位農(nóng)戶家庭“開過小屠坊，沒有本錢”。另一方面，較為層次化、清晰化的類型劃分，體現(xiàn)在《興國調(diào)查》中，毛澤東同志所調(diào)研的基本情況，涵蓋了家庭人口結構、經(jīng)濟收入、文化素養(yǎng)等，并將相對宏觀層面的政權組織和軍隊建設考慮進來，共同詮釋和反映了江西興國縣的革命政權建構情況。

其三，“自上而下”的治理活動伴隨著革命政權建構的發(fā)展，逐漸孕育出成熟的話語體系。自上而下調(diào)查、動員群眾意見的話語傳統(tǒng)，通過群眾工作的主動、普遍設置，呈現(xiàn)在黨領導下革命政權的各項工作中。如1932年《蘇區(qū)關于肅反工作檢閱會議》中所言，“以人民群眾力量監(jiān)督一切土豪地主富農(nóng)一切反革命活動，舉發(fā)一切反革命派別和分子在蘇區(qū)內(nèi)的陰謀破壞革命的行動”。再如1943年，時任129師政委的鄧小平同志在題為《根據(jù)地建設與群眾運動》的講話中提及，“參加群眾工作，發(fā)動群眾，而又為群眾所幫助和監(jiān)督”。在當前階段黨和國家的各機關和各層級政權機構，乃至基層群眾自治組織中，基于群眾工作話語的信訪是一種普遍的工作形式，或者說全面化的治理規(guī)范，此現(xiàn)狀則可從革命政權建構的歷史時期找到較為明晰的傳統(tǒng)。

其四，“自上而下”治理活動在新中國成立初期，以成熟化的方式與制度嘗試結合起來。在1951年《必須重視人民來信》的信函中，毛澤東同志的言論正式確立了信訪治理在國家政權建構中不可忽視的戰(zhàn)略地位，也奠定了群眾工作話語體系作為新中國國家政權建構的價值基石。這體現(xiàn)為黨領導下的國家政權，嘗試以制度化的方式，主動動員和整合群眾意見，即“把這件事（人民來信一一引者注）看成是中國共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法”。此外毛澤東同志進一步強諷“如果人民來信很多，本人處理困難，應該設立適當人數(shù)的專門機關和專門的人，來處理這些信件。”這便有了同年《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，其中對于信訪工作的原則、政府內(nèi)部權限、機關權限、媒介意見、工作流程、匯報機制有著詳細規(guī)定。由此，信訪在新中國成立初期的戰(zhàn)略部署中，以全局化、整體化的方式“自上而下”得以設置。透過一系列重要的政策文本可看出，信訪的治理模式，是在長期歷史進程中，由中國共產(chǎn)黨領導下的群眾工作所創(chuàng)設。歷史進程表明，群眾工作是信訪治理，乃至新中國國家政權建構的話語基石。

從革命政權建構到新中國成立初期階段的漫長歷史，印證了信訪治理生成的基本邏輯，形塑了信訪背后的話語內(nèi)涵，其內(nèi)涵在于中國共產(chǎn)黨領導的、“自上而下”的、整體性的群眾工作。群眾工作萌芽和孕育于革命政權建構時期的基層調(diào)查，伴隨著革命政權建構時期治理實踐的深化而逐漸走向成熟，使信訪的概念在新中國成立初期以制度文本的形式呈現(xiàn)出來。當前階段一系列社會問題中公眾對信訪治理的訴求，雖有改革開放之后對信訪維護社會穩(wěn)定功能的特殊期許，然而其充分體現(xiàn)出群眾工作話語在歷史進程中生成的、持之以恒的調(diào)查、反映、維護群眾利益的內(nèi)涵。由其歷史可知，信訪話語內(nèi)涵應屬于國家層面的建構、治理的范疇。改革開放之后，圍繞一系列社會問題化解的信訪，同樣屬于國家與社會治理的基本內(nèi)容，然而信訪治理在改革開放之后亦發(fā)生了明顯的斷裂，斷裂的缺口，在于群眾工作中“自上而下”的傳統(tǒng)特質(zhì)。

三、歷史演變：從“自上而下”到“自下而上”的斷裂

縱觀改革開放之后圍繞信訪的一系列社會現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)，信訪治理中“自上而下”的動員傳統(tǒng)逐漸暗淡，取而代之的是被動“自下而上”表達的穩(wěn)定性舉措。1978年第二次全國信訪工作會議的召開，標志著信訪在改革開放中獲得延續(xù)。不可否認，“自上而下”的治理在改革開放之后的信訪中仍然存在，體現(xiàn)為改革開放初期的“嚴打”等政策行動、二十世紀八十年代以后的法治化進程和二十一世紀以來的信訪信息系統(tǒng)建構。然而面對改革開放尤其是二十一世紀以來圍繞信訪呈現(xiàn)的多元化、復雜性社會事件，以國家政權為核心的信訪工作，仍然在諸多問題上顯得“被動”。換言之，“自上而下”的整體性調(diào)查、動員傳統(tǒng)在場景變革中逐漸失效。二十一世紀以來，被動應對“自下而上”表達的特質(zhì)日益明顯，主要體現(xiàn)為三個層面。

其一是信訪原有的話語傳統(tǒng)在現(xiàn)階段難以為分化的意見表達提供共識。意見表達的分化，其根源在于社會場景變化中結構的重組，無論是改革帶來的社會轉型，還是信息技術革命，均是結構重組的“推手”。在重組進程中，傳統(tǒng)靜態(tài)化、固定化的統(tǒng)合開始顯示出其適應性困境。作為群眾工作在治理實踐中的創(chuàng)設，信訪“自上而下”調(diào)查、動員意見的傳統(tǒng)，便意味著一種統(tǒng)合。當前階段，無論是信訪的法治化進程，還是各類國家機關、各級政權機構和基層群眾自治組織應對社會問題的信訪工作，均屬于改革開放之后的統(tǒng)合行為，即應對社會場景變化，以信訪治理化解社會矛盾，維持國家政權合法性。然而急劇變化的社會場景使信訪的統(tǒng)合性，或者說動員性思路，面臨來自“分化意見表達”的挑戰(zhàn)。

分化、或者說碎片化，內(nèi)生于整體性的現(xiàn)代社會結構中，換言之韋伯式科層規(guī)范下的社會結構被分割成為碎片化的存在。此種邏輯在中國社會較多體現(xiàn)為社會成員憑借日益興起且多樣復雜的網(wǎng)絡媒介，表達分化的觀點，而依賴于“自上而下”動員的信訪治理，則難以憑借傳統(tǒng)的動員理念統(tǒng)合分化乃至極化的表達。一方面，在常態(tài)化的治理活動中，信訪工作必須受制于科層規(guī)范，無法充分搜集、掌握所有類型信息，然而信訪所涉及的如高考減招、疫苗問題、高校食品安全、民間借貸、共享單車等，均呈現(xiàn)出日益精細化的專業(yè)分工。另一方面，信訪本身是作為聯(lián)系群眾、調(diào)查、反映意見的治理方式存在的，無法干預各類機關、部門的權限。如果說在過往圍繞新中國國家政權建構的目標中尚能有效動員，那么在當前階段對于各類意見表達，信訪的化解能力則面臨挑戰(zhàn)。

其二是信訪在現(xiàn)階段往往難以防控不確定性的技術風險。風險發(fā)生作用的環(huán)節(jié)，往往會涉及社會成員的信訪表達和各級機關、部門、群眾自治組織的群眾工作，這對信訪治理帶來的，是復雜、未知的訴求和難以掌握的后果。如英國學者勃拉登·阿倫比（Braden Allenby）所言，當代社會的技術并非可掌控、可認知的“航空航天系統(tǒng)或是醫(yī)療保障體系”，而是“在我們頭頂盤旋的隨時掉落的巨大的風浪”，科學技術不應被認作是可以描繪、固定化界定的“政治或文化力量”，而是“基礎性的根本力量”。西方具有后現(xiàn)代情結的敘事，盡管具有一定的偏差性，然而圍繞信息技術所產(chǎn)生的公共危機早已眾所周知，如果說2009年“唐福珍自焚”是網(wǎng)絡催生社會輿論、促發(fā)意見表達、造成群眾工作壓力的先兆的話，那么之后伴隨微博、微信自媒體的先后興起，這種趨向日益明顯化。

2010年以來，依托微博、微信、秒拍等自媒體發(fā)展，“自下而上”的表達活動通過現(xiàn)實與虛擬途徑的結合，使傳統(tǒng)群眾工作的模式面臨日益明顯的未知性，難以完全掌握信訪者表達的具體時空、具體環(huán)節(jié)。盡管信息糾紛排查機制得以普遍設置，旨在有效掌握群眾實情、反映群眾意見，將可能的矛盾化解在基層，然而面對未知的表達方式，任何“自上而下”的科層化設置均難以將所有信息收入囊中。信息的非全面、非對稱，則會直接導致基層治理因信息資源的匱乏而難以有效防控風險。烏爾里希·貝克（Beck）認為，當代社會風險的邏輯在于“有組織的不負責任”，換言之，風險將不以科層規(guī)范的預先設置為目標，任何有計劃的動員和統(tǒng)合皆無法根除風險。由不確定事件引發(fā)的公共危機，便是風險的體現(xiàn)，而公共危機則會以較為集聚的形式將意見表達匯聚于信訪治理中，成為當前國家治理不可忽視的對象。

其三是信訪在現(xiàn)階段的穩(wěn)定性舉措難以克化部分社會成員的片面情緒。馬克斯·舍勒（Max Scheler）對轉型時期社會成員心態(tài)的述評是：“每個人都有權利和別人比，但實際上又沒法比。”信訪者的信訪行為，往往與偏激化的情緒有關，而偏激化的情緒，則植根于社會場景本身的變革中慣常化的邏輯，即資源實際供給與預期訴求之間的落差，體現(xiàn)在征地拆遷、房屋安置、民間借貸、鄰避設施等多領域。信訪者的偏激既是對場景變革的折射，又會給場景變革帶來不確定因素，這些因素屬于片面情緒表達導致的結果。信訪工作中，常見的名言便是，“改革開放以前給他五十塊他大唱贊歌，現(xiàn)在你給他五萬塊他都說憑什么某人拿得更多”。這種比較，便是片面情緒的反映，可理解為一種非理性化的、源自于社會轉型的心態(tài)失衡。

若認真分析改革開放以來、尤其是21世紀以來圍繞信訪治理的問題，則不難看出，一方面部分信訪者片面化的情緒會與復雜化、不確定的技術載體相交織，以一定的社會事件為導向，產(chǎn)生公共危機。另一方面，片面情緒的影響往往會更加潛在化、長期化、不可控，影響將不僅僅是某一突發(fā)式的危機或社會問題，更體現(xiàn)為孕育于部分社會成員價值取向中的、對于群眾工作的不信任，乃至對于法治缺少必要的恪守，即“人們只有在一種情況下關心法律，那就是用另一條法律為自己辯護”。在當前階段，信訪者的片面情緒往往體現(xiàn)為“你跟他講法的時候，他會質(zhì)問你為什么不通情達理，而你和他說道理，他反而說自己做法符合某法律條文”。在部分信訪者看來，法律不是權威化的規(guī)范，而是在一定程度上被扭曲，成為投機牟利、逃避責任的工具。至此，在“自下而上”的表達中，圍繞國家政權建構、治理的群眾工作話語體系，遭遇到既往整體性傳統(tǒng)失效之后的歷史斷裂。

四、話語重構：信訪治理的雙重調(diào)適與轉型陣痛

回顧歷史，海外漢學研究曾如此評價中國共產(chǎn)黨的群眾工作與新中國國家建構之間的關系：“毛主義的建設很持久，從而能達到一個羽毛豐滿的國家形態(tài)的新階段。毛成功地組織并維持了一個持不同意見的政權。著名的群眾路線說明了革命精英轉變?yōu)榻y(tǒng)治精英的問題，這樣的精英必須同時既建立國家，又進行革命。”海外漢學家的詮釋與中國社會本土的話語規(guī)范誠然有一定的出入，然而從中可以得出推斷，“自上而下”調(diào)查、動員的群眾工作話語體系，與新中國成立的歷史進程相伴相生，這段歷史應涵蓋革命政權建構與新中國成立初期的階段。群眾工作的話語塑造了圍繞新中國國家政權建構的信訪治理，而在改革開放之后，為應對“自下而上”表達的趨向，信訪自身開始歷經(jīng)法治化與信息化的雙重維度的調(diào)適，一方面以法治和信息技術兩種方式承載起話語傳統(tǒng)，另一方面正經(jīng)歷如何與法治化、信息化真正契合的轉型陣痛。這可從信訪法治化和信息化進程中分別敘述。

其一是信訪法治化的進程。回顧20世紀80年代以來法治化進程，信訪法治化既體現(xiàn)為地方的創(chuàng)新性法規(guī)探索，又可見諸中央整體化的法治建構。地方在信訪治理中，完善行政規(guī)章，依托法律文本承載群眾工作話語的做法，從1982年黑龍江省信訪法規(guī)出臺開始。2013年，淮安市正式制定并實行的《關于進一步加強信訪信息化建設提升信訪工作科學化水平的意見》，則屬于21世紀地方信訪法律文本創(chuàng)新嘗試的代表。整體性的法治建構則涵蓋了黨中央國務院系統(tǒng)化的制度規(guī)范建構，如果說1995年《信訪條例》的首次制定是整體法治建構的前兆，那么此后以1999年九屆人大二次會議將“依法治國”寫入憲法為導向，信訪治理開始整體邁向法治化，這一趨勢通過2000年國家信訪局成立和2005年《信訪條例》修訂得到了證明。

21世紀以來，不穩(wěn)定要素所帶來的“自下而上”，其引發(fā)的結果是國家治理在制度層面上的回應，即《信訪條例》的修改。2005年《信訪條例》的確立，可理解為對社會場景“自下而上訴求”的應對。“自下而上”的訴求，除2003年“非典”和“孫志剛案”兩大重要的歷史事件之外，又可在2005年著名的“北京信訪洪峰”中找到。2005年修訂的《信訪條例》首條即規(guī)定，“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例”。若與歷史對照，其可與1951年《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》遙相呼應，如“五一決定”首條，“各級人民政府是人民自己的政府，各級人民政府的工作人員是人民的勤務員”。從中可看出，2005年《條例》回應“自下而上”表達的方式在于，以制度文本的形式在信息技術革命與社會轉型相交織的場景中承載信訪的話語傳統(tǒng)。

由此可見，《信訪條例》的價值基石，在于群眾工作的話語傳統(tǒng)，《條例》中“維護信訪秩序，制定本條例”的制度語言，則是信訪以法治化文本承載話語傳統(tǒng)的體現(xiàn)。在此之后，長足化的法治語言得以進入信訪治理的制度文本，2014年黨的十八屆四中全會在提出“全面推進依法治國”的同時，正式制定“信訪納入法制化軌道”的戰(zhàn)略目標。由此可見，信訪法治化，誠然包含著“自上而下”的國家政權治理活動，然而來自于社會場景的結構重組，則使“自下而上”的表達占據(jù)主導地位。信訪的法治化，對應的正是社會場景變化下的問題訴求，或者說社會場景變化的問題，對信訪的法治化提供了公眾議程，使改革開放以來的群眾工作必須重視系統(tǒng)化的制度構建。

其二是信訪信息化的進程。這一點可在2002年廣州市的政務公開中找到語言先導。2002年《廣州市政府信息公開規(guī)定》指出，“保障個人和組織的知情權，規(guī)范政府信息公開，增加行政活動的透明度，監(jiān)督政府機關依法行使職權”。地方上的先導嘗試為之后整體化的制度語言奠定了基礎。2005年《信訪條例》提出建立“全國信訪信息系統(tǒng)”，且強調(diào)“國家信訪工作機構充分利用現(xiàn)有政務信息網(wǎng)絡資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)”，以及“縣級以上地方人民政府應當充分利用現(xiàn)有政務信息網(wǎng)絡資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)”。回顧信訪治理所經(jīng)歷的信息化進程，2005年《信訪條例》中關于信訪信息化的戰(zhàn)略目標，無疑為信訪的治理過程指明了一種方向，即信息技術的語言，需要以一種更為明確化的方式，正式進入官方的制度文本當中。

在此之后，信訪信息化，伴隨著法規(guī)政策的演進，日益在國家治理的各個層面，呈現(xiàn)出自身的話語依據(jù)。如2006年國家發(fā)改委頒布《關于國家信訪局全國信訪信息系統(tǒng)一期工程項目建議書的批復》之后，國務院啟動了全國信訪信息系統(tǒng)，基于中共中央和國務院2007年聯(lián)合出臺的《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，電話、電子郵件等傳統(tǒng)電子政務，均被納入更為多元、更為全面的信訪信息系統(tǒng)的概念范疇中。2010年之后的政策文本，則可以2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為代表，即“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制”。這無疑是一種承前啟后的話語坐標，啟后則主要體現(xiàn)在2016年《國務院關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的指導意見》中“2020年底前，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與政務服務深度融合，建成覆蓋全國的整體聯(lián)動、部門協(xié)同、省級統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的‘互聯(lián)網(wǎng)+政務服務，體系的目標”。事實上，信訪信息化背后的政權整合，對應的是“大數(shù)據(jù)”“人工智能”場景中“自下而上”、且日益復雜化的表達訴求。

由此，信訪治理的話語重構過程在法治化、信息化的雙重調(diào)適中可見一斑，然而話語重構的陣痛在社會場景的變革中亦悄然出現(xiàn)。各級政府和基層群眾自治組織，均將信訪作為維護社會穩(wěn)定的主要乃至唯一途徑，這已然成為現(xiàn)階段信訪治理中的普遍樣態(tài)，然而信訪在維護穩(wěn)定中的不可替代性卻導致信訪治理自身與法治化、信息化之間的鴻溝，這體現(xiàn)在兩個方面。一是由于信訪治理的唯一化，面對分化意見、技術風險、片面情緒等歷史斷裂中的問題，其擴張則具有必然性，而以維持穩(wěn)定為單一目的的擴張易于與信訪法治化的整體設計相沖突。二是科層化的信訪信息系統(tǒng)無論如何設置，均無法充分掌控多元的技術媒介和復雜的技術語言。換言之，信息技術在提供多元載體的同時，亦催生了多樣化的價值理念和行為模式，二者交織，會構成表達的不確定要素，增加原有信訪治理的壓力。

既往對信訪治理的認知中曾出現(xiàn)“取消論”“擴權論”兩種極化的論斷。“取消論”判斷信訪治理與法治化總體趨勢之間存在不可調(diào)和的張力，認為信訪對社會問題的過分承載終將使化解問題的法治渠道難以建構。“擴權論”則側重強調(diào)信訪治理在現(xiàn)階段不可替代的維護社會穩(wěn)定作用，卻不探討其未來走向。若從作為外延的歷史與作為內(nèi)涵的話語中詮釋，則可發(fā)現(xiàn)兩種論斷均失之偏頗。信訪治理本身是中國特色社會主義法治體系中不可或缺的組成部分，其正式提出便是基于新中國成立初期的制度文本，改革開放之后則以日益完備的法治形式和技術載體呈現(xiàn)出來。信訪治理對社會問題的過分承載屬于自身在改革開放之后所面臨的治理困境，然而其終究應契合法治的建構邏輯，這是信訪治理在信息技術革命與社會轉型中的存續(xù)邏輯所在。一言以蔽之，其關鍵在于調(diào)適中的合理重構。

對“自上而下”的群眾工作話語而言，其重構明顯受制于改革開放以來的歷史斷裂，必須經(jīng)歷來自場景變革的轉型陣痛。這在話語層面上突出體現(xiàn)為兩個關鍵點，一是法治是否能有效承載、保障信訪的話語傳統(tǒng)，或者說信訪在法治化進程中是否真正能夠找到合理定位。當前階段常見的是片面依賴信訪的現(xiàn)實圖景，質(zhì)疑信訪與法治統(tǒng)一性的“信訪取消論”亦甚囂塵上。二是信訪的話語體系是否能夠在信息技術革命中發(fā)揮良善治理的功效，抑或是信訪信息系統(tǒng)是否能有效統(tǒng)合多元分布，卻往往以事件為導向聚合在一起的意見表達。信訪治理在整體性動員傳統(tǒng)消解、褪色之后顯得無所適從。信訪的現(xiàn)實擴張、意見表達的復雜不可控、信訪存續(xù)的社會爭論皆說明了這一點。信訪治理通過法治化、信息化進行話語的自我調(diào)適，將在場景變革中不斷接受考驗。當前階段的信訪治理，需基于國家治理的實踐，尋求延續(xù)群眾工作價值內(nèi)核，且契合改革發(fā)展的新的話語體系。

五、結語：圍繞國家政權的治理變革

綜上所述，信訪治理基于新中國國家政權的建構與治理的實踐場景產(chǎn)生，包括革命政權建構、新中國成立初期與改革開放至今的歷史進程，其治理實踐的深入開展，又是以群眾工作為話語規(guī)范的。改革開放尤其是21世紀以來，對于圍繞信訪產(chǎn)生或是匯聚于信訪的諸多社會問題，其詮釋不應局限于對單一社會事件、信訪行為或是具體信訪工作的分析，亦不能停留于具體化、外在化的政策條例，而應更為整體化、內(nèi)在化。提出信訪的治理之維，旨在整體勾勒信訪作為中國社會本土治理模式的內(nèi)在邏輯，一是從外延敘述其經(jīng)歷的歷史緣起與演進過程，二是從內(nèi)涵詮釋信訪的價值內(nèi)核，從中探討信訪話語體系的緣起與重構。通過緊扣歷史的斷裂與話語的重構，可得出以下四點結論。

其一，可在歷史和話語兩重概念的辯證關系中，把握信訪治理的外延與內(nèi)涵。信訪治理的歷史進程，可理解為群眾工作話語的生成和演進之路。信訪治理，本身是群眾工作話語在歷史演進中的創(chuàng)設。如果從話語角度回顧信訪治理的歷史，那么信訪治理的歷史緣起，不應局限于改革開放以來的具體問題，亦不應停留于新中國成立初期的政策文本，而應朝向更為久遠的歷史方位尋求坐標，即革命政權建構時期的群眾工作話語規(guī)范。反觀信訪話語，即群眾工作的價值理念，是在長期歷史進程中產(chǎn)生和發(fā)展演變的，包括革命政權建構、新中國成立初期和改革開放至今的歷史。一言以蔽之，歷史與話語，構成了信訪治理的基本維度。

其二，可通過對話語傳統(tǒng)的追溯，發(fā)掘出信訪治理中斷裂的歷史進程。信訪治理，其歷史緣起可追溯到革命政權建構階段一系列的調(diào)查、反映群眾工作的活動。從《興國調(diào)查》到《必須重視人民來信》，革命政權建構時期的群眾工作孕育和發(fā)展，終于在新中國成立初期，以整體化、制度化的形式呈現(xiàn)出來，創(chuàng)設了與新中國政權緊密相伴的信訪治理模式。在革命政權建構和新中國成立初期，信訪治理以“自上而下”動員為主，而到改革開放之后，信訪治理開始演變?yōu)楸粍討獙Α白韵露稀钡谋磉_，在統(tǒng)合分化意見、防控技術風險和應對社會成員片面情緒上面臨困境，且缺乏新的整體性、有效性規(guī)范。從“自上而下”到“自下而上”，斷裂由此產(chǎn)生。

其三，依托歷史與話語概念，可勾勒出詮釋信訪治理更為整體化、內(nèi)在化的圖景。蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）曾言，“好制度就是那些能夠把觀念基礎轉化為行動的制度”。信訪治理的過程，或者說信訪治理的制度，見證了群眾工作價值理念發(fā)展成熟的歷史。對群眾工作話語傳統(tǒng)的內(nèi)在把握，使關于信訪的研究不會止步于具體化的社會事件，或是外在化的具體政策機制，從而為詮釋信訪的內(nèi)在價值提供了清晰的邏輯指向。這樣便可以回答為何當前諸多社會問題的化解均有賴于信訪的問題。對信訪法治化與信息化進程的詮釋，則可反映改革開放以來話語重構的嘗試與轉型的陣痛。話語重構的內(nèi)在張力，為當前階段具體化、外在化的信訪矛盾，尋找到契合內(nèi)在價值的原因。

其四，通過把握歷史與話語的交互辯證，可發(fā)現(xiàn)信訪是圍繞新中國國家政權的建構與治理產(chǎn)生的。從革命政權建構到新中國成立初期，信訪孕育于國家政權一系列“自上而下”的舉措，而改革開放以來的國家治理又使信訪發(fā)生了重要、關鍵的歷史演變。信訪的話語規(guī)范，即群眾工作價值理念，是新中國國家政權建構和治理的基石。群眾工作的話語規(guī)范所塑造的信訪治理，旨在通過“自上而下”調(diào)查、動員為新中國國家政權的建構提供合法性的根基，而改革開放之后，信訪治理因整體性傳統(tǒng)的褪色和新規(guī)范的缺乏，在被動應對“自下而上”的表達中無所歸依。既往信訪研究成果較多簡單復制“國家整合一社會表達”的英美歷史社會學范式，故而歷史和話語，作為信訪治理的外延與內(nèi)涵，是使國家政權概念不再孤立化、空泛化的關鍵所在，是信訪研究扎根本土的深化方向。

責任編輯：王贊新