“黨的領導”的法文本表達

李振寧

摘要：堅持黨的領導是我國立法工作的一項基本原則，這不僅體現在立法原則、立法程序、立法體制等宏觀方面，而且體現在法律法規內容和表述等微觀方面。立法需要在法文本中對“黨的領導”予以表達，既表述了黨的地位性質、融入黨的路線方針政策、體現黨組織職責權力形式原則程序等，又明確地體現了立法落實黨的政治建設、堅持法治的社會主義屬性、保證立法政治屬性。法文本表述黨的領導，是以法言法語具體化黨的領導地位，擴展其法律適用性，推進黨的領導制度化、法治化。對于立法中涉及黨的領導的條款，應及時向黨委請示匯報，確保在適當的立法層級和立法權限內立法，做好法律法規在征求意見和審議過程中的意見處理，并對法文本表述黨組織義務保持謹慎。

關鍵詞：黨的領導;立法;政治屬性;黨內法規

中圖分類號：D9

文獻標志碼：A

文章編號：1004-3160（2020） 01-0055-15

立法堅持黨的領導，各類法律規則既堅持黨對立法工作的領導，也堅持黨對“黨政軍民學、東西南北中”的全領域領導。法律規則中則難免涉及如何表述“黨”和“黨的領導”，也即如何理解“黨入法”的問題。

一、法文本表達“黨的領導”的認識

（一）如何認識“黨的領導”載入法律

1.落實黨的政治建設的重要方面。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》對黨的領導和法律制度、對政治原則與立法業務等的關系做了一系列要求，如立法和修法過程中應明確規定黨的領導地位，在國家機構組織法和社會組織章程中載入黨的領導，將黨的主張和部署轉為法律制度等。將“黨的領導”載入法律，是對黨的領導原則、對黨領導立法工作原則的明確要求和具體工作部署。一直以來，在法律理論界和實務界對于是否在法律法規中規定黨的內容存在爭議。這份《意見》對立法工作提出了具體要求，無論是制定法律法規、修改法律法規還是進行法律法規清理，就黨對相關工作的領導地位、就貫徹黨的領導主張和重大決策部署而言，都應旗幟鮮明地規定在法律法規中。

2.建設社會主義法治的重要保障。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》）明確指出，“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”;“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求”。建設社會主義法治的第一原則是堅持黨的領導，全面依法治國、建設中國特色社會主義法治體系需要完備的法律規范體系，而將“黨的領導”載入法律法規，是加強和改善黨的領導、保證黨的執政地位的集中體現，是保證法治建設“社會主義”特質的關鍵因素。習近平同志指出，“法治當中有政治，沒有脫離政治的法治”。栗戰書委員長指出政治屬性是立法工作的第一屬性。將“黨的領導”載入法律法規，就是以立法實際行動來堅持正確政治方向，表現政治站位和政治自覺，確保立法和社會主義法治在政治性、政策性和方向性方面與黨的領導保持一致。

3.新時期立法工作的重要原則。《全國人大常委會2019年度立法工作計劃》要求“把堅持黨的領導融入法律制度”。《國務院2019年立法工作計劃》明確指出立法應服務黨的工作，對于黨的戰略部署等，立法應“主動對接、積極融入”，推動落實社會主義核心價值觀入法入規。“把黨的領導融入法律制度”，給中央和地方的立法工作提出進一步要求。這一原則，一方面體現為黨在立法工作機制和程序方面的領導力，如立法項目選定權、重大立法事項決定權等。另一方面是對法文本本身的要求，體現對“黨的領導”的融入程度，要求所立的法載入了“黨的領導”內容，轉化了黨的主張，貫徹了黨的政策精神和戰略決策部署等，是對法律法規指導思想、制度設計和具體內容的特質要求，體現將黨的領導融入法律制度的全方面。尤其是在設計制度、起草條款方面，法律法規需要落實黨的路線方針政策舉措，需要將文件語言、“黨言黨語”轉化為“法言法語”，要求法律條款既符合立法技術規范，又符合立法政治屬性要求。

（二）如何理解法文本表達“黨的領導”

將“黨的領導”載入、融入法律制度，具有政治意義和極端的重要性。同時應從法制規律、法律科學的角度，科學的理解在法文本中表達“黨的領導”。

1.對黨的領導的載入和強調。黨的十九大報告和“十九大黨章”均規定和強調“黨是領導一切的”，這是我國各領域工作的政治邏輯起點。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位，這是建設社會主義法治的根本準則。《立法法》規定立法應“堅持中國共產黨的領導”，確立了我國法律法規規章等的總的立法原則。根本上，黨的領導是初始邏輯、一級邏輯，法文本如何表達及具體的表達方式等是第二位的、次級邏輯。因此，在法文本中表達黨的領導地位和黨的路線方針的指導性，并非是對黨的“賦權”“確權”或對“黨的領導”的確認，而是對“黨的領導”原則的鮮明表達、對黨領導法律地位在相關領域的著重強調、對黨的主張路線思想方略等的“法言法語”轉述。

2.對全民、對外的法律適用性。黨的領導原則同樣廣泛存在于黨內規范性文件和黨內法規中，但通過法律制度來表達載入“黨的領導”，具有更廣泛的法律適用性和對外的法律效力。如比較法律法規與黨內法規，從對人效力的角度，黨內法規主要約束黨組織機構和黨員;國法約束全體中國公民、在中國境內的外國人，甚至包括外國人在中國境外對中國國家或公民犯罪。國法劃出底線，提出黨內外組織和個人的共性要求;黨規設定高標準，專門調整黨內關系。法具有國家性和普遍性，這與依靠血緣關系的原始習慣、宗族人情關系的村規民約等都不一樣，也與依托組織關系、理念信條和紀律要求的政黨章程規定也不一樣。因此，載有“黨的領導”相關內容的生效的法律法規，有關“黨”的法律規范同樣也就具有了國家性、普遍性和全民的適用性，進而以黨紀黨規和國規國法，共同保證“黨的領導”的廣泛適用性。

3.在憲法法律法規下活動的要求。黨在憲法法律范圍內活動，這與黨領導人民制定憲法法律、黨領導立法工作是不矛盾的。習近平總書記指出，“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務”。《依法治國決定》強調，“黨的領導必須依靠社會主義法治”。法律法規中載入黨的相關內容，一方面是對“黨的領導”原則的貫徹落實，另一方面也是對相關黨員、黨組織的約束，將黨在憲法法律范圍內的活動法律制度化，通過法律規范的形式將黨的領導原則權利義務化。如《依法治國決定》要求“立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定”，《行政法規制定程序條例（2017）》第四條規定制定政治方面法律的配套行政法規應及時報告黨中央，該條例可以看作是對黨的文件精神的落實。假設一項相關的配套行政法規，相關黨組織未報告黨中央，從黨的文件和紀律的角度可以追究法規制定相關主體的黨紀責任，從法律制度的角度則對相關法規的法律效力產生影響，甚至可以認定應報未報黨中央討論的有關法規無效。

4.“善于”形成法律、轉化意志的體現。黨領導社會主義法治建設的一個基本原理是使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉化為法律法規，在具體制度設計和工作方法上要求要做到“善于”，即善于做好黨主張的轉化，善于做好法文本的表達。立法堅持黨的領導是毋庸置疑的，那么法文本具體如何表述“黨的領導”就是是否做到“善于”的具體體現。如習近平總書記對北京的城市定位和城市治理思路有過專門的講話指示，是北京市城市管理領域立法的指導思想遵循。北京市制定機動車停車條例、制定非機動車管理條例、修改城鄉規劃條例等立法活動，均圍繞習近平總書記關于疏解非首都核心功能、建設和諧宜居之都的要求展開，體現地方立法如何做到“善于”轉化黨的意志。黨的十九大報告判斷我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，在交通、民生、資源等領域立法如何針對這一基本矛盾展開制度設計，也是“善于”轉化黨的意志的一個體現。

二、法文本表達“黨的領導”的實踐

梳理現行有效的各類法律法規，目前大致是通過定性描述、彰顯地位、權力行使等角度表達“黨的領導”。

（一）定性描述

是指法律法規有關條款對“黨的領導”和“中國共產黨”的地位性質等進行直接表述。這類法律一般效力層級較高，相關法律規范雖然不具有司法裁決屬性，但屬于對歷史和現狀的確認，有政治效力、權力屬性和真理認定價值。最為具有典型性和代表性的是《憲法》的序言，梳理了黨帶領人民奮斗的歷史，以歷史經驗通過憲法確認“中國共產黨”的政治合法性，明確中國特色社會主義需要繼續堅持中國共產黨的領導的原則。2018年修改《憲法》，憲法的條文中總綱第一條增寫一句“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，以具有最高法律效力的國家根本法的形式，再次確認中國共產黨的領導地位。同時，“憲法從社會主義制度的本質屬性角度對堅持和加強黨的全面領導進行規定，有利于在全體人民中強化黨的領導意識，有效把黨的領導落實到國家工作全過程和各方面，確保黨和國家事業始終沿著正確方向前進。”

（二）地位彰顯

《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》規定“制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位”，也就是說，黨領導相關工作的法律地位需要在法律法規中予以明示。黨的領導不僅是基礎性的政治原則，還是必須宣諸于法的法制準則。實際上，在該《意見》出臺前，我國的法律法規已經不同程度不同方式地在法文本中彰顯體現了黨的領導地位。

1.領導地位原則概括。是指法律法規比較直接簡潔地明確某一領域工作黨的領導地位。如《國防法（2009）》第十九條旗幟鮮明地指出我國的武裝力量堅持中國共產黨的領導;《監察法（2018）》第二條規定國家監察工作堅持黨的領導原則;《公務員法（2018）》第四條、國務院《事業單位人事管理條例（2014）》第二條、《中國人民解放軍文職人員條例（2017）》第三條和寧夏人大常委會《人事任免工作條例》等人事方面的法律法規等都強調了“黨管干部”“黨管人才”的原則;行政區劃管理工作需要加強頂層規劃，堅持黨的領導（《行政區劃管理條例（2019）》第二條）。此外，地方性法規中還確定了堅持黨的領導的諸多方面和領域：如省人大常委會討論決定重大事項、鄉鎮人民代表大會、制定地方性法規和民兵預備役組織等。

2.堅定思想信仰。法律法規的立法主旨或法律法規規范領域的指導思想等，以黨的思想理論做指導，在意識形態領域明確黨的領導，堅定思想信仰。大多數法律法規都是以列舉的方式將法律制度堅持的黨的思想予以明確，有的是完整引述《中國共產黨章程》中規定的黨的指導思想，如《公務員法（2018年修訂）》第四條、《監察法（2018）》第二條等;有的是選取部分時期黨的思想，如《工會法（2009）》第四條和《重慶市地方立法條例》第三條;有的僅規定以“習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”，如《山東人大常委會討論決定重大事項的規定（2018）》第三條。還有的結合法律法規適用實際做個性化表達，如對十八大后黨的指導思想，在黨的十九大之前制定通過的法律法規一般表述為貫徹“習近平總書記系列重要講話精神”，十九大之后大多表述為“習近平新時代中國特色社會主義思想”。《西藏自治區立法條例（2017）》第三條表述為“貫徹習近平總書記治邊穩藏重要戰略思想”，將習近平總書記的思想與邊疆工作實際相結合，表達具有地方特色。

3.堅守政治方向。推進社會主義法治建設，要沿著正確的道路、堅守正確的政治方向，最直接來講就是立法內容和涵蓋的制度設計，與黨的政治方向保持一致，貫徹黨的理論、路線和方略。有的規定應“堅持黨的基本路線”（國務院《全民所有制工業企業轉換經營機制條例（2011）》第三條）;有的規定應當“貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署”（《行政法規制定程序條例（2017）》第三條、《規章制定程序條例（2017）》第三條）;有的強調社會主義方向和馬克思主義的指導（教育部《普通高等學校學生管理規定（2017）》第三條）。還有的與法律法規規定的具體事項相關聯，如《黑龍江省民族教育條例（2015）》第二條規定民族教育事業需要將黨的教育方針與民族政策相結合;新疆《去極端化條例（2017）》第四條要求堅持“黨的宗教工作基本方針”。

4.堅持組織領導。主要是法律法規在規范組織建設和機制建設時，強調黨組織的領導地位和戰斗堡壘作用等。我國的諸多法律法規中都有建立黨的基層組織的條款，涵蓋了各類社會主體：

5.相關主體資質義務要求。這一點與黨的領導地位是“一體兩面”的關系，堅持黨的領導地位的另一方面，就體現為其他相關主體對黨的擁護;強調黨的領導權，則需要其他相關主體符合一定的要求，或承擔一定的責任義務。如《公務員法（2018）》強調了黨管干部、黨管人才的原則，并堅持黨的基本路線和指導思想，相應地，公務員需要具備一定的條件和義務，需要擁護并自覺接受黨的領導（第十三條、第十四條），不能散布有損黨的聲譽的言論（第五十九條），被開除黨籍的不得錄用為公務員（第二十六條），這些要求都與黨的領導地位和黨對公務員制度的領導相一致;《城鎮集體所有制企業條例（2016）》第三十五條要求廠長（經理）需要貫徹黨的方針政策;《教育督導條例（2012）》第七條要求督學應堅持黨的基本路線;教育部《普通高等學校學生管理規定（2017）》第四條要求學生應當擁護黨的領導，并學習黨的理論思想;“云南實施村委會組織法辦法（ 2013）”第二十八條要求，對于村黨組織提出的屬于村委會職權的議題建議，村委會必須召開會議討論，保證了黨的組織領導。此外，上述規定了在相關組織機構內成立基層黨組織的法律法規，基本同時還要求該機構組織應當為黨組織活動提供必要的條件支持和資源保障。

上述角度和方法，有的時候也是混合規定的。比如既明確了黨在相關制度領域的領導地位，又規定了該領域制度工作必須堅持的指導思想和行動路線，同時規定了其他主體的義務以確保黨的領導落到實處，如國務院《重大行政決策程序暫行條例》第四條。

（三）權力行使

黨的領導是最基本的政治原則和法制準則，領導地位帶來普遍性的領導權力，“沒有大于中國共產黨的政治力量或其他什么力量”。權力的行使體現為諸多法律法規所調整約束的政治、經濟、社會等領域的各方面事務，需要在法律法規中體現為黨組織的具體權力職能，以及職能行使的機制和程序。

1.實體方面：法律法規中規定黨組織權力職能

對于黨組織的權力職能，有的法律法規規定的比較原則，如需要保證監督黨的方針政策的貫徹執行（如《全民所有制工業企業法（2009）》第八條、《城鎮集體所有制企業條例（2016）》第十條）。也有的法律法規對黨組織的職能規定的相對具體，規范到某一具體領域，如《全民所有制工業企業轉換經營機制條例（2011）》第五條要求企業中的黨組織應當“為實現企業轉換經營機制的目標和《企業法》規定的企業根本任務開展工作”;《湖北省物業服務和管理條例（2016）》第五條要求街鄉的同級黨組織領導街鄉組織轄區內成立業主大會、選舉業主委員會等事宜“云南實施村委會組織法辦法”（ 2013）第四條規定農村基層黨組織應推進農村基層民主建設，如支持村民開展自治活動等。

2.程序方面：規定權力行使的機制、程序

（1）權力行使的機制。一般這類規定只明確到黨的組織機構權力行使的程序性權力，如聽取報告的權力、批準權、重大立法事項決定權等，或者法律法規中規定要建立相應的機制，如協調機制、人事制度等，但不規定進一步的程序規定，缺少流程性的細則。如黨中央有對行政區劃調整的聽取報告權，《行政區劃管理條例（2019）》第二條只表述到“報告黨中央”，至于如何報告、報告后如何處理等，沒有進一步規定，需要參照相關黨內規范性文件或黨內法規進行。類似的報告制度規定還有很多：

《天津市物業管理條例（2018）》第九條規定建立由社區黨組織領導，居委會、業委會和物業參與的“議事協調機制”;為加強黨員先鋒模范作用，第十條在人事領域規定了“黨員兼職制度”，引導黨員業主成為業主代表、業委會成員，推動黨員居委會成員和黨員社區黨組織成員兼任業主委員會主任，實現黨員的“一崗雙責”。此外還有國有企業內部黨組織與管理人員“雙向進入、交叉任職的領導體制”巴黨代表“聯系社區、服務群眾制度”等。

（2）權力行使的程序。機制的行使離不開法律程序的支撐，相關的內容一般都由黨的規范性文件或黨內法規予以規定。在法律法規中也時有類似的規定，或簡要說明機制的運行程序，或有相對詳細的過程描述。四川省政府立法活動同樣需要向省委請示，但與上述如《規章制定程序條例》《上海市人民政府規章制定程序規定》等規范立法的法規規章的規定不同，四川省還規定了請示程序的大概時間節點與相關主體，對立法重大事項請示匯報制度有一定的程序性規定。河南省人大常委會行使人事任免權，需要履行向同級黨委的請示匯報制度，河南省在相關地方性法規中對匯報主體和時間節點也做了簡單規定。此外，還有地方性法規規定了權力機制程序的簡單說明，如對村務監督委員會的評議機制，由村黨組織主持民主評議程序;對村重大事項決策，村黨組織可以提出建議，由村民會議或村民代表會決議;對于立法規劃/計劃外的項目，應由常委會主任會議通過、黨組向同級黨委請示、黨委批準后印發常委會會議并公開等。

《北京市人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定（2017）》在黨的職權行使程序方面有所創新，將黨的組織機構具體工作的程序和條件要求等明確規定，如計劃內和計劃外的重大事項討論議題應經人大常委會黨組報市委同意（第七條），討論中的重大分歧意見或重大決議決定應由常委會黨組報市委（第十六條）等。《天津市人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定（2018）》第五條、第十四條、第十五條和第十九條也有類似的規定，在確定項目、解決分歧意見、通過決議決定等環節，需要由常委會黨組報市委;而且程序方面的表述更加完整，在請示報告之后規定“按照法定程序”審議、表決或提交人民代表大會。

三、法文本表達“黨的領導”的制度思考

（一）堅持黨的領導

黨的領導載入法律法規，不僅是立法技術問題，更涉及黨規國法的邊界問題，關系黨的機構和國家機構的立法權限劃分問題，根本看是黨與國的關系問題。因此在思考站位時應堅持黨的領導，在制度設計和實踐操作時也應嚴格貫徹黨的領導。在法文本中表達黨的領導，宗旨是更好地貫徹黨的意志，堅持立法的政治屬性，那就不能偏離基本的政治制度和立法制度框架，要使法律法規表達“黨的領導”這一立法實踐同樣在黨的領導之下。

1.堅持黨領導下的立法工作體制。《依法治國決定》強調了黨對立法工作重大問題和法律制定修改中的重大問題的決策權。因此對于涉及黨組織、黨員實體權力（利）、行為規范及相關程序設定的法律法規，應履行對黨中央和地方黨委的報告義務。如《中國共產黨黨內法規制定條例（2019年修訂）》第四條規定“凡是涉及創設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內法規作出規定”。但對于何為“黨組織職權職責”“義務”等可能存在一定的模糊空間，可能涉及法律法規與黨內法規的立法權限劃分，可能關涉相關領域的體制機制改革，也可能屬于立法中的重大問題，相關立法應保持謹慎態度，應按《中國共產黨黨組工作條例》和《中國共產黨重大事項請示報告條例》等的規定，履行請示報告程序，取得同級黨委或上級黨委的同意。

2.以黨組織機構為核心推進立法進程。按《立法法》規定和我國立法實踐，一部法律法規案從提起到表決通過，在具體立法程序進程上一般由政府法制機構、人大專門委員會工作機構、人大常委會法制機構等逐步推進。但在涉及黨的領導內容的條款方面，應以黨的組織機構為核心展開程序安排。

《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》（中發[2016]10號）要求有立法權的地方黨委主要負責人對“重點立法工作親自過問、重要立法項目親自推進、重大立法問題親自協調”。各級常委會黨組和各級政府黨組應重點研究法律法規草案中與黨的領導相關的條款，履行請示報告義務，貫徹落實上級或同級黨委的指示意見。同時可以充分發揮全面依法治國（省）委員會的平臺作用，尤其是利用好依法治國（省）委員會立法小組的溝通協調作用，在這一機制下充分討論形成共識。

3.圍繞黨的權力完整形成制度閉環。黨的領導應貫徹立法全過程和各方面，對法律法規中涉及黨內容條款的討論研究決策制度也應是全鏈條閉環：在制定立法規劃計劃時，人大常委會黨組和政府黨組充分研判，向同級黨委說明可能涉及黨領導內容的立法項目。政府向同級人大常委會提出法律法規案前，或法律法規案表決前，相關黨組應就黨內容條款向同級黨委進行報告。立法起草過程中，黨組織的法制機構可以更多參與，甚至是提前參與。比如地方制定政治性較強、涉及黨組織職權程序的地方性法規，常委會工作機構可將主要制度設計與黨委、相關黨組織的法制機構提前溝通，明確涉及黨的領導、黨組織職權的條款是否可以載入法規，以及法規表達黨的領導的形式和表述等。《北京市人大常委會討論、決定重大事項的規定》立法時，“市委多次就立法目的和依據、主要立法內容提出具體指導意見，還專門就立法中的難點問題請示了中央辦公廳法規局”，法規規定有“市委”“黨組”等表述，也經過市委辦公廳法規處請示有關部門同意。有關黨、黨組織機構的表述，由黨委法制部門進行立法參與和意見溝通，更為便捷權威。在備案審查環節，目前黨內法規、黨的機構發文都由黨內法制機構負責備案審查，可以考慮凡法律法規中規定了黨的內容的，負責備案審查的機構將有關條款提請相關黨的機構進行審查，實行雙審查制。

（二）形成規則體系

在法律法規中規定黨的領導地位內容的做法，應該通過黨內法規或國家立法來予以確認固化。一方面是將黨的文件的政治要求明確為國家立法機關的義務，豐富黨領導立法、立法堅持黨的領導原則的頂層設計。另一方面使這種各級各類立法機關自發的、略顯散亂的立法實踐制度化、規范化，使這一立法現象具有機制保障和程序依托。

1.國法保障。《立法法》總則部分明確了立法應堅持中國共產黨領導的原則，可以考慮在分則部分將這一原則具體化，如明確法律法規與黨內法規的立法權限劃分，如將向黨委的請示報告制度等法制化。其他如國務院《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》和兩高的《最高人民檢察院司法解釋工作規定》《最高人民法院關于司法解釋工作的規定》修訂時，以及未來監察委在制定監察法規時，均可以考慮完善規定涉及黨內容條款的制定程序，以及黨內容條款是否屬于裁判規范、是否具有可訴性等。

2.黨規保障。《依法治國決定》提出“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。黨內法規體系是法治體系的重要組成，更可為國家法律如何表達黨的領導提供依據。《中國共產黨黨內法規制定條例（2019）》第四條規定了黨內法規的立法事項種類，也就宏觀地劃定了國家立法與黨內立法的內容，人大或行政立法不能規定“黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理”。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》等文件同時還要求立法“融入黨的領導”“轉化黨的主張和部署”。因此，對于在法律法規中表達黨相關內容的其他方面，或者更明確界定何為“職責職權”“義務”，可由黨內法規來規定具體如立法權限、基本原則、方式方法等內容，更好地保證政治正確。也有學者建議制定黨領導立法方面的“工作規程”，以確保黨領導立法工作的制度化。黨規與國法有著相同的價值旨趣，在黨務、政務交叉領域，甚至可以探索黨政聯合立法。黨規國法聯動，“不斷提升國家法律的權威性和黨內法規的正當性”。

3.立法技術規范。行政機構的法規范表達已經有比較成熟的規定和做法，如全國人大常委會法工委編制的立法技術規范等，但對于法律法規如何規范地表達“黨”“黨的地位”“黨的機構名稱”以及“黨的領導原則”等，各級、各地法律法規多為各自實踐、“各自為政”，還缺乏統一的技術規范。尤其是2018年機構改革后，黨政合署辦公的情形增多，在立法中如何表述相關組織機構名稱，以黨的機構作為主責機構還是只能以行政機構作為主責機構，都是立法中容易產生分歧的問題。可以通過立法法或者立法規范的方式，確定表達規范，確保對黨的領導的表達“書同文”“言同語”。

（三）學理分析說明

立法應堅持黨的領導，這一原則是確定的，也是學界和實務界的一項共識和遵循。但是體現黨的領導的具體方式還存在一定的爭論，如有的認為，黨的領導是思想和宏觀領導，應堅持黨政分開，黨的內容不在法律法規的具體條文中體現。還有的認為，法律法規是給社會定規則的，用來劃分公民組織的權利義務責任“定分止爭”，是司法爭端解決的裁判依據，黨的內容條款在涉及監察責任、行政復議、司法訴訟時難以處理，法律法規中不應規定黨的內容。這些爭論都需要充足的政治學、法學等學理研究論證。

1.規定黨相關內容的必要性論證。黨的領導入法，應保證科學性和嚴肅性，應有論證過程。從政治基本原則角度看，黨是領導一切的，這是建設中國特色社會主義的基本原則，法律法規中是否表達黨的領導，在政治基礎上并不會影響黨的地位。從工作體制機制角度看，黨統攬全局、協調各方，很多工作都有請示匯報等工作機制保障，無需一定通過法律法規規定。從組織行為規范角度看，黨內法規等對黨的領導機制等有詳細的程序性規定，不會無規可依。因此法律法規中規定黨的相關內容，尤其是涉及有關黨的機構組織的職權、工作程序特別是黨的建設問題等方面的規定，應該有充分的論證過程，如是否有黨的法規、文件要求，是否屬于填補黨內規定空白，是否有利于法制建設發展等，以免突破法律法規在黨相關事項方面的立法權限，避免帶來立法機關審議黨務這個難題。

2.法律規范層級的適當性論證。并非是所有層級的法律規范都適宜規定黨的內容。法律和行政法規立法權限較為充足，科學立法、民主立法程度較高，可以根據相關程序對涉及黨組織的內容進行規定。地方性法規，屬于有立法權的人民代表大會及其常務委員會的立法活動，是人民意志的集中體現，人民選舉人大代表組成人民代表大會，代表人民反應意志、代表人民行使國家權力，人大制度也是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，黨的主張與人民意志高度統一。從民主制角度來說，在地方性法規中規定黨的內容也有一定的理論基礎。但對于地方政府規章和部門規章而言，效力層級較低，缺少民主制度基礎和程序，不宜規范含有黨組織如何行事等體制性的內容，實踐中可以采取與黨的機構聯合發文的方法來解決立法權限不足的問題。

3.復議（訴訟）中的排除性認定。立法時應考慮法律法規的實施性問題。法文本中規定黨領導的相關內容，有的是立場宣誓性的，有的是責任確定性的，有的是程序規范性的。有的規范，可以作為追究監察責任、進行紀律處分的裁定規范，如有的基層黨組織未盡職行使權力，或者某些機構拒絕為黨組織行權提供支持等，可能依法律中黨內容條款追究其政治責任和紀律責任。如《北京市街道辦事處條例（2019）》第四十四條規定“對于在落實黨建引領‘街鄉吹哨、部門報到工作機制中拒不履行職責的工作部門”的，由街道辦事處報區人民政府來進行調查、督辦。但從根本上，含有黨內容的條款不具有行政復議和司法裁判中的可復議性或可訴性，也就是公民和法人等不能在復議和訴訟中針對黨內容條款或黨組織要求復議、訴訟，黨的組織機構不能成為被告。

4.立法意見建議的說明解釋。對法文本中規定黨的內容存在異議和不理解的，應做好解釋說明工作，統一思想認識。以人大立法為例，對于在審議過程中人大代表、常委會委員針對含有黨、黨的領導條款提出的審議意見如何處理？如，某代表提出法律法規中不應規定黨組織的名稱或領導人的名字。對于這類意見，首先要尊重代表委員發表意見的權利，這一方面是作為黨員的代表/委員的權利，同時也是作為公民/黨外人士的代表/委員的權利，我黨也允許公民提出批評建議。但更重要的是要明確黨在相關領域的地位問題是不具有爭論性的，憲法、立法法、組織法、代表法等均明確規定了黨的領導地位，在具體的法律法規文本中規定黨的內容是合法正當的，也是作為代表或委員應當始終堅持的，代表和委員對此不必做實質性審議。同時，應當充分發揮黨員委員/代表的作用，審議法律法規時積極發言，表述黨在立法方面的主張。最后應當及時向黨委匯報有關黨內容條款審議意見的處理情況。這一現象再次說明了有關法制保障和技術規范的重要性，可以為立法表達黨的領導提供規范指引。同時也提示相關機構可以在起草法律法規案說明和報告時，注意有意識地對涉及黨內容的條款進行解釋和引導。

四、余論：法文本對黨的義務的表達

一般來講，從黨對一切的領導原則可以直接推導出的是“權力”和“地位”，如黨對武裝力量、對干部人才的管理等;其次可以推導出“職能”和“權限”，即不僅有權領導某一領域工作，而且有必要、有責任發揮領導力，如企業里的黨組織應貫徹黨在經濟領域的路線方針政策，有權力、有責任聽取下級黨組織的匯報等。如果從法理上繼續推導，則是“義務”和“責任”的概念，法律既授予權力也約束權力，既明確地位和職權也規定義務和法律責任。目前有效存在的各層級法律規范中，對黨的權力地位、職能權限等都有規定，但是對于是否可以在法律法規中規定黨組織機構的行為義務，需要在理論和實踐層面予以分析研究。

（一）在認識上，黨的組織機構能否承擔“法定義務”

黨的規范性文件和黨內法規中規定了黨員和黨的組織機構的義務要求，也就是說黨員、黨的組織機構承擔著“黨內義務”，那么，理論上來講將黨內義務以法律法規的形式予以規定，就形成了黨的“法定義務”。從學理上來講，一項義務是黨內義務還是法律義務，關鍵在于黨內法規與法律法規在黨相關事務方面的立法權限。《中國共產黨黨內法規制定條例（2019年修訂）》第四條已經明確了“黨組織職權職責”和“黨員義務權利”屬于黨內法規的專屬事項，因此是不能以國家法律的形式規定黨組織機構職權職責和義務的，2018年天津市人大常委會在審議《<天津市物業管理條例>修正案（草案）》時，就有委員和代表提出“地方性法規不宜對黨組織直接設定法定義務”。

義務指示人們怎樣的行為是應為的、必為的或禁為的。法律義務是構成法律責任的法定前提條件，法律責任就是因不履行義務而應承擔的法律后果。對于組織機構而言，法律法規大多強調的是職責，如政府委辦局、鄉鎮街道等的職責。在一定情形下也有“義務”的含義，如憲法規定一府一委兩院由人大產生、受人大監督，那么人大監督權對應的就是一府一委兩院被監督的義務。所謂黨組織機構的法律義務就是在法律法規中指示哪些事項或行為是黨的組織機構應為的、必為的或禁為的，如果應為而不為或者禁為而為，可能承擔一定的法律責任和法律后果。在認識上明確了國家立法在黨的事項方面的立法權限，但在實踐中，部分法律法規條款可能存在著性質認定方面的模糊和不確定。

（二）在實踐中，法律法規規章等能否規定涉及黨組織機構義務

目前我國各級法律規范中，還沒有直接設定黨員、黨組織機構義務的規定，但有的法律規范的性質可以進行深一步的討論。

1.有的法律條文的性質存在一定的討論空間。《全民所有制工業企業法（2009修正）》第八條規定，“中國共產黨在企業中的基層組織，對黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行實行保證監督”。這一條款可以理解為強調了黨的組織的權力，對企業生產經營擁有一定的“監督權”;同時也可以理解為是對黨在企業中的基層組織的工作要求，要“保證”企業貫徹執行了黨的方針政策。這種“權力”“權限”條款可能也構成了一項職責和義務。

2.有的法律條文可能間接推導出相關義務規定。《監察法》第十二條、第十五條規定，各級監察委可以向本級中國共產黨機關派駐監察機構，對中國共產黨機關的公職人員進行監察。這一條款的規范角度是確定監察委的職權職責，監察委對本級共產黨機關公職人員監督權和監察權的確立，另一方面就是要求各級黨的機關有接受監察的義務。因此在法律層面，可以通過理論推導出黨組織機構承擔的法律義務。

3.有的法律條文可能已經規定了黨組織的職責義務。《全民所有制工業企業轉換經營機制條例（2011修訂）》第五條規定企業中的黨組織“應當為實現企業轉換經營機制的目標和《企業法》規定的企業根本任務開展工作”。“應當……開展工作”的表述可以理解為規定了企業黨組織的行為義務。2018年天津市政府出臺《天津市社區物業管理辦法》。《辦法》第一條規定立法目的是“為強化社區黨組織在區域社會治理中的領導地位和作用”，并規定了大量的社區黨組織、街道（鄉鎮）黨（工）委權力職責義務條款。《辦法》第四十條第二款規定街道（鄉鎮）黨（工）委應當對社區黨組織履職情況進行考核，屬于規范不同級別黨組織內部關系的規定，是權力對權力的“派生義務”，但由政府規章的形式來予以規范，在立法權限和政治正當性的角度分析是可以商榷的。

（三）在技術上，如何理解某一個法律法規條款是否是一個義務條款

有學者認為，義務規則=應當+行為，也有學者從“應當”“應該”“必須”“不得”“義務”等“規范詞”來判斷一項法律條款屬于消極的不作為義務或積極的作為義務。義務條款除了符合上述規范要件的判斷外，在實質方面應該體現出對相關主體的約束、要求和責任。《天津市物業管理條例修正案（草案）》第二條中有“加強社區黨組織對業主委員會和物業服務企業的領導”這樣的表述，有委員和代表認為這屬于義務設定，地方性法規不宜規定，法制委員會采納相關意見將其改為“業主委員會和物業服務企業要在黨組織的領導下開展物業管理活動”。草案中的條款體現了條例對社區黨組織的要求，“應當行為”的內容是加強對業委會和物業企業的領導。在形式和實質上，符合學理上對法律條款分類界定的判斷，屬于義務條款，給黨的組織機構設定了法定義務。法制委員會對這一條進行了審議修改，將主動語態改為被動語態，句式結構由“甲應當對乙怎么樣”改為“乙應該聽從甲”，主語由黨組織改為業委會和物業，也就將法規調整的對象由“社區黨組織”改為業委會和物業，由要求黨組織加強領導改為要求相關主體接受黨的領導，由對黨組織機構的義務改為其他主體的義務。同樣是義務條款，但不再是對黨的機構組織的義務要求。《湖北省物業服務和管理條例（2016）》第五條規定“街道辦事處、鄉鎮人民政府應當在同級黨組織領導和民政部門指導監督下，依法組織和指導……”《北京市街道辦事處條例（2019）》第三條、第五條、第三十條都規定的是街道辦事處在“街道黨的工作委員會”“街道黨建工作協調委員會”的領導下開展工作。這些都是規定其他組織被黨領導的義務。因此，如果對某條款是否事實上規定了黨組織的義務存在不確定性，穩妥的方式是以接受黨領導的主體作為法律條款的主語，由“黨應當加強領導”改為“應當接受黨的領導”。

責任編輯：楊煉