論立體式家庭養老服務支持體系的構建

龍玉其 劉瑩

摘要：家庭是提供養老服務的重要主體，家庭養老服務是養老服務體系的重要組成部分。在現實中，家庭養老服務困境重重，影響老年人各類需求的滿足。家庭養老服務弱化主要體現在三個方面：無奈、無能與無為。為防范老年社會風險，滿足老年人的各類需求，提升家庭的養老服務能力與服務意愿，應該在現有基礎上探索構建立體式家庭養老服務支持體系，即支持主體多元、支持內容多維、支持舉措多面。未來應該以政府為主導，多主體協同聯動，從多個方面全面推進家庭養老服務支持體系建設，更好地滿足老年人的養老服務需求。

關鍵詞：家庭養老服務;支持體系;孝道;家庭養老文化

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2020） 01-0110-12

家庭是社會的細胞，是國家與社會治理的基本單元。居家養老是我國養老服務的主體方式，90%以上的老年人在家庭中度過晚年生活。尤其是在長期的儒家文化和“家本位”思想的影響下，老年人的家庭觀念根深蒂固，家庭成員成為老年人重要的依賴主體。因此，家庭是養老服務的重要提供主體，家庭養老服務是整個養老服務體系的重要組成部分。養老服務體系建設，從老年人的需求意愿出發，應該積極發揮家庭在養老服務中的作用。

家庭養老服務是指由家庭成員基于道德義務和法律責任，對老年人提供生活照料、疾病護理、精神慰藉等非經濟方面的支持，強調服務的提供和親情的傳遞。當然，強調家庭在養老中的基礎作用，并不排斥社會和單位等主體的作用，兩者是相互補充、相互促進的。隨著人口老齡化進程的不斷加快，我國需要加快完善養老服務體系，鞏固和加強家庭在養老服務中的作用，提升家庭養老服務的質量和效率。基于老年人的服務需求和家庭養老服務的現實困境，需要進一步提升家庭提供養老服務的能力和意愿，從弱化走向強化，構建多維度、多主體、全方位的家庭養老服務支持體系。

一、構建立體式家庭養老服務支持體系勢在必行

（一）家庭養老服務不可或缺

如何應對人口老齡化帶來的各種挑戰，積極滿足老年人的各類需求，是絕大多數國家在經濟社會發展過程中面臨的難題。我國在2000年前后即進入了老齡化社會，并且呈現老年人口總量多、老齡化速度快、高齡化、未備先老等特征。人口老齡化的以上這些特征意味著快速增長的養老服務需求，因此，如何構建和完善科學的養老服務體系是我國面臨的一項重要任務。

與其它養老方式和養老主體相比，家庭在養老服務提供過程中具有不可比擬的獨特優勢。主要體現在：第一，家庭養老資源是養老資源的重要組成部分，在人口老齡化快速行進的過程中，應該充分挖掘、利用家庭養老資源，更好地滿足老年人的養老服務需求。家庭養老資源與其它養老資源不是相互替代的關系，而是相互補充、相互促進的。第二，家庭養老是老年人養老的首選方式，家庭養老是養老的第一道防線，養老服務的發展應該充分尊重和考慮老年人的需求與意愿，絕大多數老年人愿意在家庭中度過晚年，依賴于家庭成員的支持。家庭更加了解老年人的身心特點與需求，有利于更加精準地提供養老服務。第三，家庭在養老服務提供過程中具有天然的情感與精神慰藉優勢。老年人的需求和家庭養老的內容是多方面的，包括經濟支持、服務照料、精神慰藉等方面。成員之間相互信任、相互了解，在長期的家庭生活中形成了密切的關系，家庭成員（子女）成為老年人重要的精神寄托。

隨著經濟發展水平的提高、城鄉居民收入的增長和養老保險制度的完善，老年人的經濟需求不像以前那么迫切，而精神需求的問題日益凸顯。在完善養老服務體系的過程中，需要發揮家庭成員的生活照料、情感支持作用和精神慰藉優勢。從以上幾個方面來看，未來需要鞏固家庭在養老服務中的地位，為老年人提供及時、有效、全方位、多樣化的養老服務。

（二）家庭養老服務困境重重

在現實中，家庭養老服務困境重重，與老年人的養老服務需求差距較大，影響老年人各類需求的滿足。綜合而言，家庭養老服務不足體現在三個方面：無奈、無能與無為。

1.無奈：子女忙于工作無暇照顧老人

絕大多數家庭成員（主要是子女）積極履行養老服務責任，尊老敬老、愛老養老，盡力滿足老年父母的各種需求，甚至在生活上無微不至。也有少數子女，雖然有著強烈的養老服務意識，但在現實中，感覺很無奈或者無助，不能及時照顧老人。一些年輕人處于工作的適應期或者事業上升期，在單位承擔著核心職責，發揮著骨干作用，他們不但要按規定完成工作職責任務，而且經常要加班加點，承擔各種臨時應急工作任務。長時間的工作，使得他們身心疲憊，無暇顧及老人，甚至較長時間顧不上與老年父母聯系。

一些老年人不但不能得到子女的關心和照顧，還要承擔起照料孫輩的責任，為子女在外工作創造條件。無論是普通勞動者，還是一些領導干部，都面臨著家庭養老服務與工作事業發展的沖突，一些人為了事業發展，忽視了老年人的需求滿足，影響了老年人的生活質量。

絕大多數年輕人不但要贍養、服侍老年父母，而且要撫育孩子，尤其是在城市生活的年輕人，對子女的教育和成長投入了大量的時間、精力和金錢，在贍養老人與撫育孩子兩項職責中失去了平衡，容易忽視對老人的照料。

此外，由于假期短、工作忙、路途遙遠、交通不便，一些在外奔波的子女長年不能回家看望老年父母。一方面，一些勞動者沒有充足的時間回家探望父母，不能及時享受有關法定節假日，需要加班加點;另一方面，在短暫的假期中，回家探望父母面臨著購票難的問題，尤其是在春節、國慶等長假期間，需要忍受交通擁堵的煩惱，在路途中的時間甚至超過在家陪伴父母的時間。對于一些進城務工人員，不僅要擔憂交通的擁堵，還受到經濟能力的約束。

2.無能：子女收入有限、住房條件不足

家庭收入是影響家庭養老服務的關鍵因素之一。我國絕大多數家庭面臨著較大的教育支出、住房支出、醫療保健支出壓力。尤其是低收入家庭和農村家庭、中西部地區、民族地區家庭支出壓力更大，一些家庭甚至入不敷出，舉債度日，面臨著上學難、看病難、住房難、養老難的多重壓力。

住房條件與居住方式是影響家庭養老服務供給的另一重要因素，與子女居住在一起或者縮短與子女居住的距離（比如同一小區或同一城市）有利于子女照料老年父母。在城市化和工業化背景下，農村勞動力進城務工和勞動力的頻繁流動，大多數老年父母與子女不能生活在同一地點，更難以共同居住。由于城市高昂的房價，絕大多數的農村進城務工人員的家人難以隨遷。普通工薪階層購房也壓力重重，全國商品房平均銷售價格從1998年的2063元/M²上升到2017年的7892元/M²;住宅商品房平均銷售價格從1998年的1854元/M²上升到2017年的7614元/M²（數據來源：《2018年中國統計年鑒》）。一線城市的房價更高，比如2017年北京、上海的住宅銷售價格分別為34117、24866元/M²（數據來源：《2018年中國統計年鑒》）。

不僅房價高漲，而且房租也居高不下，在城市中租住一套普通住房占據了個人的很大一部分收入。根據《58集團2018年第一季度住房租賃市場報告》，2018年第一季度全國人均月租金價格為793元，其中北京以人均月租金價格2514元領跑全國，杭州以人均月租金價格1511元領跑新一線城市，長沙、重慶、青島等新一線城市的人均月租金價格亦有不同程度的上漲（資料來源：中國房地產業協會官方網站）。因此，大多數中低收入家庭和進城務工人員難以創造住房條件將老年父母接入城市照顧。此外，受生活方式、戶籍制度和有關政策因素的影響，老年人難以適應和融入城市生活，難以享受均等的城市公共服務，在一定程度上影響了家庭提供養老服務的條件。有研究認為，居民消費行為的核心因素仍是收入，目前，我國城鎮居民中受到流動性約束居民的比例較高。可見，雖然大多數家庭有著較強的養老意愿，但是受制于經濟因素和住房條件，并受到戶籍制度等因素的影響，難以與老年父母一起生活，子女提供養老服務的能力不足，照顧老年人顯得力不從心。

3.無為：子女惡意逃避養老服務責任

在現實中，也有少數子女并不是因為沒有能力，而是因為個人主觀的認識和意愿不足，缺乏責任感和道德感，不積極履行養老義務，一些子女甚至惡意逃避養老服務責任。

在媒體報道中，不履行養老義務、惡意不為老年父母提供養老服務的現象屢見不鮮。個別子女對老年父母的生活不聞不問，甚至嫌棄、毆打、侮辱老年人，自己住在寬敞明亮的房屋中，享受著美味佳肴，卻讓老人住豬圈、巖洞、地下室。這些現象雖然少見，但也反映了家庭在提供養老服務方面存在的問題。

一些子女雖然履行了一定的養老服務職責，但卻是形式化、表面化的，是迫于輿論壓力而被動所為，并非自主情愿。比如，一些子女履行“回家看看”的職責，卻真的只是在家門口看看，不與老年人進行真正的溝通。

家庭養老服務中存在的問題，究其深層原因，主要有：一是少數人道德品質低下，不排除有少數人自私自利，不知恩圖報，敗壞社會風氣，對于這些人，應該通過道德和法制的力量進行約束和懲戒。二是家庭不和諧，代際矛盾突出，與老人住在一起，會產生各種矛盾和沖突，年輕人不愿意與父母住在一起。但是，無論如何，年輕人應該理解、包容老年人的行為與生活方式。三是老年人地位下降，老年人擁有的資源弱化，對子女支配權力弱化，因而容易受到子女的忽視。四是傳統孝道的弱化。孝敬老人、贍養老人是我國的優良傳統，在市場經濟條件下，一些人深受現實主義、金錢主義、享樂主義思想的影響，價值觀念變化，逃避養老責任。五是家庭規模的小型化，家庭的空巢化趨勢凸顯，家庭職能逐步轉型，傳統的家庭孝道趨于衰落。六是政府對家庭養老支持力度不足，子女確實難以承擔起養老服務責任。

無論何種原因，有能力而故意逃避養老責任，或者不認真履行養老服務責任，都是不應該出現的。在新時代條件下，需要繼續鞏固和加強家庭養老的傳統，弘揚尊老養老的孝文化，形成新時代的孝道文化，并使之制度化、可持續。無論哪種原因形成的養老服務供給弱化，都需要通過各種措施進行改善或提升，增強家庭養老服務的主觀意愿和客觀能力，完善家庭養老服務的供給。

二、構建立體式家庭養老服務支持體系的基本思路

在未來應對人口老齡化和完善養老服務體系的過程中，應該著眼于老年人的服務需求，鞏固和加強家庭在養老服務提供中的基礎地位和作用。家庭的養老服務壓力日漸增長，面臨諸多困難，需要外部給予支持和幫助。在實踐中，存在著責任的家庭化與社會政策非家庭化的矛盾，這一狀況直接制約著老年人服務需求的滿足與生活質量的提高。轉型期的中國社會政策賦予了家庭重要的社會保護責任，但對家庭的支持卻非常有限。因此，未來應該完善家庭支持網絡，從“去家庭化”走向“新家庭化”，完善家庭本位的社會政策體系，構筑養老服務體系的家庭根基。為防范老年社會風險，滿足老年人的各類需求，提升家庭的養老服務能力，應該在現有的基礎上探索構建立體式家庭養老服務支持體系。

（一）主體多元：明確多主體職責關系與協同作用

家庭養老服務的支持來源于不同的主體，包括正式主體與非正式主體。當然，不同主體之間的支持資源、支持程度和支持方式是不同的，因而需要明確不同主體在支持家庭養老服務中的職責定位及相互關系，協同支持家庭養老服務。

政府是家庭養老服務最重要的支持主體，是家庭養老服務支持體系的核心。政府既是家庭養老服務支持體系構建的主導者，也是直接責任主體，政府的職責定位是否明確、相互關系是否處理到位、支持力度的大小直接關系到家庭養老服務的質量與效率。政府在發展社會養老服務的同時需要積極引導家庭、支持家庭提供養老服務。政府一方面要強調家庭的養老服務責任，弘揚家庭養老的優良傳統，規范和約束家庭養老服務行為;另一方面要理解家庭，了解家庭的養老負擔，給家庭緩解壓力，助力家庭養老，從時間、資金、設施、政策等方面全面支持家庭發揮養老服務作用。此外，在強調家庭養老作用的同時，依然需要大力推進養老服務的社會化發展，家庭養老服務與社會養老服務是相互補充而非互相替代的。

除了政府的支持外，還應該充分運用社會資源，發揮社會組織、志愿者和社會工作者的作用，發揮其優勢，加強對老年人與老年人家庭的干預和幫助，尤其是積極關注失能失獨老人、空巢家庭老人、貧困家庭老人等特殊老年人。充分了解這些老年人的養老服務需求，了解家庭成員（主要是子女）的養老服務意愿、能力與困惑，做好必要的物質支持、宣傳引導、技能培訓等工作。

政府支持家庭養老應堅持正式支持與非正式支持相結合，充分調動非正式群體與非正式資源，弘揚鄰里互助的風尚，鞏固親屬之間的情感，形成新時代良好的鄰里關系與親屬關系。發揮鄰里和親屬在支持家庭照料老人、精神慰藉方面的作用。支持家庭保障，倡導鄰里互助，促進社區服務與機構福利的發展，用公共資源進一步調動家庭資源、社區資源、單位資源等應當成為中國式社會福利事業的應有之義。當然，由于諸多原因，非正式力量趨于弱化，需要政府和社會努力激活、挖掘非正式資源，對非正式支持給予物質和精神激勵。可以設立專項基金或政策鼓勵社會力量參與對孤寡老人、獨居老人、殘疾老人的照料，財產繼承可以考慮真正履行養老服務責任的親屬、鄰居、朋友的貢獻。

（二）內容多維：支持家庭滿足老年人的多維需求

內容多維體現了家庭養老服務支持政策的全面性，老年人需求具有多樣性，所有的支持措施必須立足于老年人各類需求的滿足。在構建家庭養老服務支持體系的過程中，需要支持家庭從多個方面滿足老年人的需求，提高老年人的生活質量。生活照料、疾病護理、精神慰藉三者同等重要，不能只是強調單一的需求滿足，這三者是相互影響的，比如生活照料的好壞直接影響老年人的精神狀況與健康狀況，因而只是從某一個方面支持家庭是不夠的。當然，家庭養老服務的支持也需要重點推進，哪方面比較弱就重點支持哪方面，根據不同老年人家庭的實際情況和不同需求采取精準的支持舉措。比如，大多數農村老年人和部分城市老年人精神生活狀況欠佳，應該重點支持家庭成員尤其是子女加強對老年人的精神慰藉。

在實踐中，這三個方面的需求又體現在若干具體方面，涉及老年人衣食住行的方方面面，比如就餐、如廁、洗浴、保健、起居、聊天、日常活動、心理干預等等方面。有學者認為，針對家庭養老風險的政策應包括個人健康促進政策、困難家庭經濟補助政策、家庭成員“分而不離”的住房保障政策、“空巢”老人心理干預政策、異地老人投靠子女養老支持性政策、失能老人甄別及日常護理提供政策、臨終關懷服務提供政策等。

（三）舉措多面：多舉措、全方位促進家庭養老服務

這里的多舉措實質是指家庭養老服務支持的具體實施路徑，是支持主體與支持內容之間的聯結渠道。家庭不僅是各種社會政策最終發揮作用的地方，也是社會政策促進社會整體功能有效發揮的焦點。需要圍繞老年人的需求和目前的家庭養老服務困境推進實施家庭養老服務支持舉措。

一是激勵與約束相結合，以激勵為主。針對家庭養老服務弱化過程中的無賴、無能與無為現象，采取不同的支持措施。對于無賴與無能，要強化正面激勵，引導、支持家庭發揮養老服務作用，對先進典型要進行肯定和褒獎，形成良好的家庭養老服務風尚。對于那些不履行養老服務義務的子女要通過法律政策對其進行約束和懲戒，使其付出一定代價。

二是能力支持與意愿激發相結合。家庭養老服務既需要家庭成員擁有強烈的意愿，更需要具有切實可行的服務能力和條件。根據現實中家庭養老服務能力與意愿均顯不足的情況，需要同時從兩個方面對家庭給予支持，其中能力提升是重點。對于意愿問題，需要通過宣傳、勸導和懲戒等措施促進其改善意愿，履行義務。能力提升問題，相對更加復雜，需要從多個方面助力家庭，使其有能力和條件為老年人提供良好的服務。

三是物質支持與精神支持相結合。物質支持為主，精神支持為輔。物質支持是核心，是提升家庭養老服務能力的關鍵。這里的物質是廣義上的，是指有形的支持措施的總稱。需要不同主體根據老年人需要給予經濟、物質、設施支持，為家庭養老服務創造條件。當然，也需要精神層面的支持措施，對家庭成員提供養老服務給予認可和表揚，增強家庭成員提供良好的養老服務的積極性。

四是支持形式與支持內容相結合。強調家庭養老服務支持體系的構建要重實質而非形式。家庭養老服務的支持方式可以多種多樣，但應該以內容為重，不能只是形式上或者程序上支持家庭養老服務，而應該強調支持的具體內容及效果。支持的具體內容始終圍繞老年人的需求和家庭的養老服務困境進行。因此，需要改變呼吁號召多、實際行動少、支持效果差的現實，實實在在地推動家庭養老服務的發展。

三、構建立體式家庭養老服務支持體系的具體舉措

未來應該以政府為主導，多主體協同聯動，從以下幾個方面構建家庭養老服務支持體系，全面提升家庭養老服務能力與意愿，更好地滿足老年人的養老服務需求。

（一）重塑孝道與弘揚家庭養老文化

孝道是一套子女以父母為主要對象的特殊社會態度與社會行為的組合，即孝道態度與孝道行為的組合。孝道是家庭提供良好養老服務的基礎。家庭養老服務與孝文化存在正向關聯效應，即孝文化處于正統地位時，家庭養老服務便無可挑剔，反之，子女對老人的精神贍養和生活照料均差強人意。在傳統孝道趨于弱化的現實背景下，需要加強宣傳引導，重塑良好的家庭養老社會環境，在全社會形成尊敬老人、贍養老人、服務老人的良好風尚。

政府和基層組織應該通過各種方式宣傳家庭養老的優良傳統，教育年輕人要善待老年人，讓他們懂得服務老人就是服務自己的明天。應該通過線上線下相結合的方式，通過圖片、視頻、網絡、橫幅、社區櫥窗等多種方式開展宣傳，讓家庭贍養老人、服務老人的觀念深入人心。應該在宣傳引導的同時，深入開展尊老敬老優秀家庭的評選活動，給予相應的資金、物質和精神獎勵，在全社會進行宣傳，增強家庭成員照料老年人的積極性和主動性。宣傳優秀典型，弘揚中國特色社會主義“孝”文化，在全社會營造良好的尊老敬老道德風尚。

應該科學、理性認識家庭在養老服務中的作用。既要積極引導社會成員力所能及地為老年人提供各類服務，積極履行養老服務義務，又不能把所有的養老服務責任推給家庭，發揮家庭養老服務作用不等于家庭包辦，不等于政府不管，需要政府、市場、社會等多主體共同努力，為發揮家庭的養老服務作用創造條件。

繼承和弘揚優秀的家庭養老文化是構建家庭養老服務支持體系的重要前提，有利于激活養老服務意識與資源。家庭養老文化的重塑，不是回歸到傳統的養老模式，也不可能回歸到這一狀態，需要結合現實加以揚棄。比如“父母在不遠游”在當今時代就很難做到。在新時代背景下，需要形成具有時代特色和中國特色的家庭養老文化，通過法律、制度、輿論、道德等多種方式和途徑鞏固和發揚家庭養老文化。

（二）完善家庭養老服務的法律法規

法律法規的制定與實施是家庭養老服務支持體系的重要保障，有利于明確家庭成員的養老服務責任、規范家庭養老服務的行為、規范和約束相關主體的支持行為。中華人民共和國刑法、民法、老年人權益保障法等法律雖然涉及了家庭養老的內容，但是過于原則和抽象，可操作性差，難以實施和真正發揮作用。

無論是我國古代，還是其它一些國家，均有通過立法促進家庭養老的實踐。新加坡1995年頒布的《贍養父母法》規定，凡是拒絕資助處于貧困的年邁父母者，如發現被告子女確實未遵守法律者，法院將判決對其罰款1萬新元或處以一年有期徒刑。在此基礎上，新加坡于1996年6月設立了贍養父母仲裁庭，推動相關養老法律的實施和家庭養老責任的落實。英國政府在20世紀90年代中期出臺了《照料者（認可和服務）法案》《照料者（平等機會）法案》《工作與家庭法案》等法律，從不同方面對家庭成員照料老年人給予支持，在一定程度上解決了家庭養老資源不足的困境。美國也在20世紀90年代出臺了《美國老年法》修正案，針對具有60歲以上老人在家養老的家庭，若成年人在家贍養老人可以在信息提供、咨詢服務、培訓、喘息照料以及補充性服務等項目上得到政府更多的幫助，還可以得到住房、交通、法律和金融等多方面的政府支持。在我國歷史上，為維護家庭養老體系，曾經通過法律和政策對賦役、刑罰、任官和婚姻制度進行調整，確保老年人有基本的養老保障，抑制子代逃避或不認真履行養老服務義務，倡導孝行，保證老年人老有所養。

完善家庭養老服務支持體系，需要進一步完善《老年人權益保障法》，制定更加具體的實施細則，增加保障措施條款，建立《老年人權益保障法》實施機制，確保法律實施到位，真正發揮法律促進、規范家庭養老服務的作用。在《老年人權益保障法》和相關社會保障法律法規的基礎上，建議出臺《養老服務條例》或《居家養老服務條例》，也可以出臺專門的針對家庭照料的《家庭照料條例》《家庭養老服務支持條例》等，在其中規定家庭的養老服務職責與服務內容，并規范家庭與其他主體之間的關系。總的來說，就是要相關法律法規力求具體化，力求產生實效。

（三）完善家庭養老服務的支持政策

解決家庭養老服務中存在的問題，簡單的宣教是不夠的，需要在相關法律法規的基礎上，基于已有的養老服務政策與實踐，根據老年人的需要和家庭養老服務需求制定出臺若干方面的家庭養老服務支持的政策體系，這是完善家庭養老服務支持體系的核心與重中之重。需要對政策實施機制做出明確規定，建立政策實施考核機制，將資源投入與相關家庭養老服務政策實施效果適當關聯，激勵相關主體加強政策落實，真正發揮家庭養老服務政策體系的作用。應該出臺專門的政策文件支持發揮家庭的養老服務作用，比如建立家庭照護津貼制度或家庭成員養老服務補貼制度，實行養老照護假、落實探親假、年假，發放探親補貼，給家庭成員提供養老服務創造條件。應該承認家庭成員照料老人的貢獻與價值，通過政府購買服務的方式，對那些失能半失能老人的子女給予照料津貼。此外，應該完善城鄉基本公共服務，城市應該增強對隨遷老人的包容性，使隨遷老人公平享受城市的各項公共服務。老人生活在子女身邊，更加容易享受家庭親情和子女照料，建議以國務院或主管部門名義頒布關于完善家庭養老支持體系的綜合性政策文件，并從以下幾個方面制定和落實家庭養老服務支持的專項政策，或者在已有的相關政策文件中進一步強化以下內容：

稅收支持政策。這是激勵家庭成員提供養老服務、為家庭養老創造條件的重要支持政策。應該在目前所得稅條款的基礎上，進一步完善家庭成員照料老年人的稅收優惠政策，加大對照料失能半失能老年人的子女的稅收優惠力度。稅收政策主要包括所得稅、購房稅的優惠以及將來如果實施遺產稅也可以給予相應的優惠或減免。

住房支持政策。適宜的居住條件是老年人的基本需求和家庭養老服務的必要條件。在住房支持政策方面，包括住房建造、住房價格、住房貸款、住房稅收等方面的支持政策。

時間支持政策。在古代，通過免除高齡者家庭成員賦役制度，使其有時間盡贍養、照料之責。在家庭規模小型化、家庭結構核心化的背景下，時間資源成為家庭養老服務的重要資源，子女數量的減少增加了單個子女照料的時間，因而需要給予家庭成員照料老年人的時間支持。時間支持措施包括落實正常的法定假日、落實探親假與年假、增設高齡照護假、建立照料者喘息制度等方面。

服務補貼政策。服務補貼政策主要針對家庭照料者的經濟支持與服務認可，有助于減少家庭成員照料老年人的經濟損失，降低家庭成員提供養老服務的經濟負擔，直接促進家庭養老服務能力的提升。需要進一步落實和完善現有的三項補貼制度，即高齡補貼、護理補貼和養老服務補貼，實現三項老年照料相關補貼的制度全覆蓋與人群全覆蓋，逐步提高補貼水平。建議盡快建立高齡、失能老人照料者津貼制度。

公共服務政策。既包括直接針對老年人的公共服務，也包括針對家庭的公共服務支持政策，在公共服務政策制定中應充分考慮老年人與老年人家庭的需求滿足。加快推進戶籍制度改革，取消中小城市戶籍限制，進一步降低特大城市和大城市的落戶門檻，方便老年人與進城務工子女尤其是跨省流動子女居住在一起。完善基本公共服務制度，深入推進基本公共服務均等化。降低農村老年人和區域外老年人享受城市或當地公共服務門檻，使隨遷老人能較好地融入城市生活。進一步完善城市養老服務、醫療服務、社區服務，使各類老年人能方便地享受各類公共服務。

社會保障政策。我國在社會保障制度改革的過程中，存在著明顯的“去家庭化”趨勢。現行制度安排中，作為責任主體的政府、企業、社會、市場、個人及家庭的責任邊界是模糊的。這一狀況既不利于家庭養老服務的發展和社會保障資源利用效率的提升，也不利于形成支持家庭養老服務的合力。應該堅持包容性、發展性的社會保障政策理念，明確家庭導向，對包括老年人及老年人家庭在內的特殊群體給予重點關照，減輕家庭負擔，促進家庭養老服務發展。明確社會保障政策的能力取向與家庭取向，提升家庭成員的能力，在養老保險、醫療保險、社會救助、社會福利等政策中充分考慮家庭而非個體，將個體納入家庭之中。未來需要重點完善醫療保險、養老保險、老年社會救助、老年人福利等與老年人需求關聯的社會保障制度。

（四）著力提升家庭養老服務的能力

養老文化主要影響家庭養老服務意愿，而能力直接影響家庭養老服務的行為與效果。針對家庭養老服務的“無能”問題，未來需要在激活意愿的基礎上著力提升家庭成員的養老服務能力。這里的能力主要包括家庭成員（主要是子女）的經濟能力和養老服務技能。子女的經濟狀況不僅影響其對老年父母的經濟支持，也直接影響子女的養老服務行為與服務質量。基于目前家庭成員在提供養老服務方面的能力困境，未來需要政府和社會加強各方面的資源投入，為發揮家庭的養老服務作用創造良好的條件。

一是加大資金投入。資金保障是服務提供的基礎，資金的缺乏會影響服務的提供，應該完善養老保險制度，給老年人提供水平適度的養老金待遇。加大財政轉移支付力度，為高齡、失能、空巢等老年人困難家庭提供經濟扶持。完善政府購買養老服務制度，加大養老服務相關補貼的投入力度，加大對社區居家養老設施建設的投入力度。

二是加強技能培訓。在培養大量專業化的社區居家養老服務人才的同時，加強家庭成員護理、照料技能的培訓，有利于提升家庭成員照料的質量。可以通過政府購買的方式由社區或相關的養老機構組織培訓，相關社會組織和社會團體也可以開展公益性的培訓講座。

三是加大對家庭照料者（子女）的經濟補償。美國國會早就通過了《美國老年人法案修正案》，各個州都可以獲得政府下撥的資金，用來支持那些有老人需要照顧的家庭和家庭照顧責任的承擔者，這種為需要提供照顧的家庭的資金支持在法律通過僅僅三年后就高達一億五千萬美元，主要用于包括提高照料者照料效果的培訓和使家庭照料者得以休息的支出。

（五）推進家庭養老服務的設施建設

設施資源是家庭養老服務必備的重要資源之一，設施的好壞與完善與否直接影響老年人的生活質量。這里的設施資源是指有助于家庭養老服務提供的各類設施的總和，主要包括家庭居室設施、樓宇設施、社區養老設施、公共交通設施等方面。

在家庭起居設施方面，應該通過普惠性的政策措施和資金投入對家庭居住環境進行適老化改造，方便老年人的居家生活，比如生活起居設施、緊急呼救設施、通訊設施、網絡設施等。

樓宇設施主要是方便老年人出入，如：加快對老舊小區和農村危房改造，盡快普及城市老舊樓房加裝電梯，樓宇公共空間裝飾設置老年人的提醒標志。

在社區養老設施方面，應該完善社區公共空間與活動設施，包括老年人休閑設施、文化娛樂設施、生活服務設施、社區環境設施等。需要強調的是，發揮家庭成員的養老服務作用，離不開社區的支持，老年人既生活在家庭，也生活在社區，因此，加快社區設施與環境建設、完善社區服務，有利于更好地發揮家庭的養老服務作用。

公共交通與公共服務設施，這一點不僅有利于老年人的出行與公共服務需求的滿足，也方便不居住在一起的子女回家探望老年父母，需要通過道路改造或改善管理服務方法，解決道路擁堵尤其是節假日道路擁堵問題，加快社區道路改造和鄉村道路建設，加快社區和鄉村公共服務設施建設，助力家庭提供養老服務。

（六）加強家庭養老服務的監督約束

孝道的傳承與弘揚、家庭養老服務意識的激發，法律法規與政策措施的實施，需要在相關政策措施出臺后，加強監管與約束，促進支持措施的落實和家庭養老服務責任的履行。

一是完善管理體制。政府在推進家庭養老服務實施、支持家庭養老服務方面的職責不可回避。基于人口老齡化的現實挑戰，需要探索推進行政管理體制改革，以便于統籌應對人口老齡化的挑戰。由于家庭養老服務是整個養老服務體系的內容之一，受諸多因素的影響，不能從單一層面解決老年人的需求問題，需要多主體全方位推進。建議考慮整合目前的老年事務機構（比如老齡辦、養老服務司、衛生健康部門的相關機構）成立老年事務部，統籌考慮家庭養老服務、單位養老服務、社會養老服務等養老服務體系建設，加強家庭養老服務支持政策體系的總體設計與相關主體的統籌協調，加強家庭養老服務支持的監督實施。這一改革還有助于推進老齡社會治理，解決老齡社會問題，防范老齡社會風險。

二是建立監督機制。這里的監督既包括對家庭的監督，也包括對家庭養老支持主體的監督。對于家庭成員的監督主要針對那些不認真履行家庭養老服務責任的行為，需要政府、社會通過制度化與非制度化的手段加強監督，對無故不贍養老人、不提供養老服務的行為要及時曝光。建立家庭養老服務法律法規政策措施實施的監督機制，確保支持措施得以實施，促進相關主體積極支持家庭養老服務。政府既是監督的主體，也是監督的對象之一。新聞媒體與社會輿論是強有力的監督力量，應該充分發揮其監督作用。

三是建立懲戒機制。懲治不孝行為是我國古代維護家庭養老功能的重要舉措。根據《秦律》，“免老告人以為不孝，謁殺，當三環之不？不當環，亟執勿失。”意思是老人控告不孝，要求判以死刑，應否經過三次原宥的手續？不應原宥，要立即拘捕，勿令逃走。除了前述相應法律法規和政策約束外，建議加大監督懲罰力度，對那些無故不履行或不認真履行照料老人義務的子女給予相應的懲戒，比如記入黑名單、通報所在單位、向社會公開，等等。在單位考核尤其是職位晉升中應該將養老責任的履行納入道德考核范疇。對那些惡意不履行養老服務責任的子女可以剝奪或部分剝奪其財產繼承權。此外，對那些虐待老人的子女從重給予處罰，并追究刑事責任。

（七）重視對社會資源與非正式力量的動員

在充分發揮政府作用、加強公共資源投入的同時，還應該積極運用社會資源和非正式力量支持家庭養老服務。應該從宣傳動員、隊伍建設、資源投入、行為規范等方面全面動員、激發社會力量支持家庭養老服務。

加強宣傳引導，動員相關社會組織加強對家庭的支持干預，提升家庭養老服務能力。可以開展社會組織助老典型的評選與宣傳，營造全社會來關愛老年人、支持老年人家庭的輿論氛圍與良好社會環境。反對利益至上與現實主義，倡導和諧、文明、互助新風尚，構建新時代的鄰里、親屬、朋友關系。

在隊伍建設方面，需要充分整合運用社會資源，積極發展老年服務類社會組織與慈善組織。加強志愿者隊伍建設，為居家老年人提供相關服務。大力發展老年社會工作者隊伍，做到每個社區和村莊都有老年社會工作者，直接幫助老年人及其家庭，尤其是幫助高齡、失能、空巢、貧困老年人家庭。

在資源投入方面，包括政府投入與慈善投入，從政府投入的角度，可以通過獎勵和直接投入的方式引導社會力量和非正式主體的投入。政府可以向社會組織購買支持家庭養老的相關服務。對非正式力量提供的家庭養老服務支持貢獻也可給予適當補償。除了政府投入外，還提倡企業從社會責任的角度給予支持，并鼓勵慈善資源的投入。

由于社會資源與非正式力量屬于自愿范疇，并沒有法定的職責與義務，不能強制其行為，因而特別需要建立非正式主體與社會主體的激勵機制與褒揚機制，從物質和精神層面給予激勵，增強其支持家庭養老服務的積極性，使其主動加入到支持家庭養老服務的隊伍中來。

在鼓勵、運用社會力量與非正式力量的過程中，還需要規范其行為，避免在支持家庭養老服務的過程中出現一些違法違規行為和爭議，產生負作用。可以嘗試制定發布社會組織公約、互助行為準則，在相關法律和政策中，不僅要激勵社會組織與非正式力量，也要有相應的約束甚至懲戒措施。

責任編輯：詹花秀