加強交通運輸執法單位內部控制建設探析

丁 勇

（江蘇省高速公路交通運輸執法總隊京滬支隊，江蘇 淮安 223005）

一、交通運輸執法單位內部控制建設的必要性

（一）加強交通運輸執法單位內部控制建設是深化依法行政、實現執法規范化的堅強保證

2018 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》，對交通運輸行政執法體制改革的目標、任務進一步明確；2020 年交通運輸法制工作要點指出，要加強綜合執法隊伍執法規范化建設，繼續推進“四基四化”建設，全面貫徹落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”，逐步建立健全綜合執法隊伍制度體系、實施體系、監管體系和保障體系。對于交通執法單位而言，要堅持以制度建設為準繩，以適應“放管服”改革要求為導向，牢固樹立執法為民的思想，提高對內控建設重要性的認識，突出職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信，不斷提升交通執法效率和監督水平。

（二）加強交通運輸執法單位內部控制建設是嚴肅財經紀律、推進依法理財的客觀需要

財經紀律是財政和經濟工作中必須遵守的行為準則，是黨和國家的方針政策在財經工作中的具體體現。近年來，財政部門不斷推進預算管理、國庫集中支付、公務卡、政府采購、國有資產管理、預算單位賬戶管理、非稅收入管理等財稅改革和預決算公開工作，這些都是規范支出、阻塞管理漏洞的重要措施。只有切實強化規矩意識、嚴肅財經紀律，從講政治的高度認識內部控制建設，嚴格執行各項財經政策法規，建立內控制度，健全風險防范、互相監督、職責明確的制衡約束機制，才能進一步深化改革，不斷提高依法理財的水平。

（三）加強交通運輸執法單位內部控制建設是深入推進黨風廉政建設、從源頭上預防和治理腐敗的重要手段

近年來，中央相繼出臺黨政機關厲行節約反對浪費條例、黨政機關辦公用房管理辦法、公務用車管理辦法、全面實施預算績效管理的意見等，但從各級紀檢部門公開曝光的典型案例來看，反映出財務管理不規范，會計賬務失真，“三公經費”違規違紀行為仍然屢禁不止，擾亂了正常的財經秩序。作為交通執法單位，要不斷加強黨風廉政建設，堅持問題導向和目標導向相結合，梳理行政權力事項，深入排查廉政風險，加強流程管理，強化權力監督，針對財務管理中存在的風險點和薄弱點，織密制度的籠子，維護制度的嚴肅性，加強制度審查審核，硬化內部控制剛性約束，規范財務收支行為，才能從源頭上預防和治理腐敗。

二、交通運輸執法單位內部控制建設的體系構成

結合交通執法單位實際，其內部控制主要包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五大因素。

（一）內部環境方面，內部環境一般包括發展規劃、體制結構、隊伍建設、行業文化等。

1.發展規劃。要站在構建現代治理體系提升行業治理能力高度謀劃單位發展，在制定中長期事業發展規劃時，應當重視執法制度規范化、執法隊伍職業化、執法場所裝備標準化、執法信息化等涉及經濟活動的規劃內容，并采取有力措施，確保發展規劃有效實施。要把法治思維貫穿事業發展全過程，理順發展機制，嚴格依法行政，更好地夯實交通綜合執法基礎。

2.體制結構。要順應事業單位改革、行政審批制度改革、“放管服”改革要求，加強頂層設計，深化改革創新，要在法律法規完善、工作權責明晰、執法機制健全、管理服務提質等方面創新探索，積極謀求新思路新方法新舉措，著力構建權責統一、權威高效、監管有力、服務優質的交通運輸綜合行政執法體制，進一步增強綜合執法效能。要優化內部體制機制，增強履職能力，明確內部各層級機構設置、職責權限、人員編制、工作程序等，實現業務重組、流程再造、高效運轉，建立分工明確、權責清晰、協同高效的執法運行機制和支撐保障體系。

3.隊伍建設。要重視執法隊伍建設, 科學合理制定執法隊伍建設總體規劃和能力框架體系，不斷優化隊伍結構，逐步構建層次分明、功能完備、業務精專的交通行政執法隊伍結構；嚴把執法人員準入關，嚴格執行執法資格考試和持證上崗制度；加強執法隊伍教育培訓，提高執法隊伍職業素養和專業水平，全面推進執法人員理論武裝、素質增強、能力提升和知識更新，更加適應新時代交通強國建設新要求。

4.行業文化。強化黨建引領，持續鞏固交通行業“兩學一做”、“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，加強行業精神文明建設，培樹行業核心價值觀，積極開展符合交通綜合行政執法特點的文化建設，塑造交通執法組織文化，加強交通執法行業先進典型、執法文化、優質服務品牌、黨建品牌建設，弘揚交通執法正能量和主旋律，激發執法人員的責任心和榮譽感，推動干部職工在執法事業發展中爭當示范，為內部控制建設營造良好的文化環境。

（二）風險評估方面，要建立經濟活動風險定期評估機制，成立執法單位風險評估工作小組，對經濟活動存在的風險開展評估，識別重要風險。風險評估分單位層面風險評估和業務層面風險評估：

1.單位層面風險評估主要包括是否成立了以單位一把手為領導的內控領導小組，單位負責人及領導班子是否重視內控建設工作，是否定期召開內控領導小組會議；單位是否建立內控工作部門、內控評價與監督部門；單位有無定期開展內部控制專題培訓，有無建立內部控制手冊；是否建立單位工作規則、“三重一大”制度；是否建立會計人員崗位責任制度、賬務處理程序制度、稽核制度、原始記錄管理制度、財產清查制度、財務收支審批制度、財務會計分析制度等內部會計管理制度；內部控制制度是否覆蓋執法單位經濟和業務活動的全范圍、貫穿內部權力運行的全過程、規范單位內部各層級的全體人員等。

2.業務層面風險評估主要包括合理配置崗位權責，細化業務流程和權力運行結構，識別業務風險，提出風險控制措施，涉及預決算管理、資金管理、資產管理、政府采購管理、工程項目管理、信息化管理、合同管理等方面，如在合同管理中，涉及重要政策、重大行政決策事項、重大項目安排、大額資金使用的重大合同，要組織對合同草案進行社會穩定、環境、經濟等方面風險評估，必要時可以組織專家進行論證并出具風險評估報告。

（三）信息與溝通方面，應當及時、準確收集和傳遞與經濟活動內部控制相關的信息，確保信息在內部以及與外部之間有效溝通。要著力構建執法單位內控信息化平臺，整合現有的財政、財務、辦公及相關執法業務管理系統，構造信息交互和共享平臺，將內控理念、控制活動、控制流程、控制方法等要素嵌入信息系統，促進經濟和執法業務活動的信息集成與共享，加強對經濟活動信息系統開發與維護、數據信息處理、網絡安全等方面的管理，充分發揮信息技術在內部控制中的支撐作用。

（四）內部監督方面，要建立健全內部監督制度，加強對內部控制建立與實施情況進行監督檢查，尤其針對高風險權力事項運行的監督檢查，規定內部監督的程序和要求，明確具體的監督事項、監督主體、監督責任，明晰各部門或崗位在內部監督中的職責權限。加大監督力度，強化“一崗雙責”，內控機制建設工作要納入黨風廉政建設責任制考核中，真正把全面從嚴治黨的要求融入到日常執法管理工作的各個環節。通過日常監督和專項監督，檢查經濟活動內部控制實施過程中存在的重要問題、管理漏洞，進一步改進和完善內部控制措施；要健全內部審計制度，加強財務收支（預算執行）審計、領導干部經濟責任審計、基本建設審計、問題導向審計等，擴大內部審計覆蓋面，重視內部審計結果運用，對于各類巡視、審計、財政綜合檢查揭示的問題和提出的意見，加強審計整改，落實整改責任制，對于發現的典型性、普遍性、傾向性問題，應當及時分析研究，完善相關制度，建立長效機制。

三、交通運輸執法單位內部控制的主要工作方法和措施

按照內部控制建設要求，控制活動是根據風險評估結果、結合風險應對策略采取的確保單位內部控制目標得以實現的方法和手段。對于交通執法單位而言，要全面梳理經濟和業務流程，確定控制活動主要環節和關鍵控制節點，根據內部控制原理和風險評估結果，針對風險點選擇相應的工作方法和措施，重點做好以下幾個方面：

（一）不相容崗位相互分離控制。應當通過內設機構或崗位分設的方法，實現不相容崗位相互分離，明確劃分職責權限，形成相互制衡、相互監督的工作機制。如要合理設置會計工作崗位，科學劃分職責權限，提升內部控制水平，實現財務管理決策、執行和監督相互分離、相互制約；如在政府采購方面，采購需求提出與審核崗位、采購方式確定與審核崗位、采購執行與驗收崗位、采購驗收與登記崗位是否分離，同時在核心業務、關鍵節點設置針對性防控措施，堅持不相容崗位相分離，從管理機制上杜絕違規違紀行為的發生。

（二）授權審批控制。應當全面梳理各項經濟活動的審批權限，明確、合理設置內部機構或崗位辦理經濟活動事項的審批權限、程序、依據和相應責任，編制重要權力事項清單，規范審批流程。如對日常公用經費支出、項目支出設置各層級審批權限，明確大額資金使用范疇，對于重要執法裝備和大宗物資采購、重大資產處置以及對執法管理發展產生重要作用的基礎設施建設、生產生活保障等工程項目，必須根據單位工作規則、財務管理辦法等有關“三重一大”的要求，經過集體決策審定；如制訂交通執法單位行政處罰自由裁量適用基準和裁量規則；如明確合同的授權審批和簽署權限，未經授權不得以單位名義對外簽訂合同，禁止超越單位職權或者超越授權、委托權限簽訂合同等。

（三）歸口管理控制。應當按照權責對等的原則，采取確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關經濟活動實行統一歸口管理。如合同管理方面應加強合同控制，實施歸口管理，明確合同職能部門、合同承辦部門、合法性審查、專業審核部門的職責，實現合同管理與預算管理、收支管理相結合；經費管理方面，涉及會議費、公務接待費、公務用車運行與維護費用應由辦公室綜合部門扎口管理，涉及人員經費應由組織人事部門扎口管理等。

（四）會計系統控制。應當嚴格執行國家統一的會計制度，加強會計基礎工作規范化建設，對照財政部《會計基礎工作規范》（2019 年修訂）要求，明確會計憑證、會計賬簿和財務報告的處理程序，保證會計資料真實合法完整。如在2019 年全面實施政府會計準則的背景下，要深刻理解“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，及時更新會計信息系統，做好新舊會計制度銜接，在資產清查的基礎上，根據政府會計制度的要求，進一步明晰資產使用責任主體，統計核實固定資產各類數據，準確計提固定資產折舊。清理基建賬務，按規定及時辦理基本建設項目竣工財務決算及固定資產入賬等手續。同時按照要求編制政府部門財務報告、年度財務決算報告等。

（五）全面預算控制。應當實行全面預算管理制度，編制部門預算并分解落實到執法單位內部各部門，預算要覆蓋到內部各層級單位，覆蓋到各項經濟活動及經濟活動的全過程。嚴格遵守《預算法》，單位的所有收支必須統一納入單位預算，實行全口徑管理，按照財政部門要求，在編制部門預算時，同步編制專項資金預算績效目標；嚴格遵循先有預算、后有支出的原則，強化預算約束，嚴禁超預算或者無預算安排支出，嚴禁以任何形式隱瞞、截留、擠占、挪用罰沒收入，同時目前財政部門加大預算執行動態監控，覆蓋財政資金支付、公務卡使用等范圍，執法單位還要配合核查監控預警事項，切實抓好預算執行跟蹤整改。

（六）財產保護控制。應當建立健全資產日常管理和定期清查機制，采取資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產安全完整。如要明確交通執法單位資產管理職能部門和日常管理機構，及時將各類資產基礎數據錄入信息系統并加強動態更新管理；新增資產要按規定驗收，長期已使用在建工程要按規定辦理轉固手續；資產使用、管理要符合制度規定，手續完備；要定期組織資產清查、盤點，做到賬賬、賬卡、賬實相符，盤盈、盤虧按規定進行處理，毀損、丟失資產處理履行相應報批手續。資產處置要遵循公開、公正、公平原則進行操作，要按照規定程序，通過產權交易機構、采取拍賣、招投標、協議轉讓以及國家法律、法規規定的其他方式進行。根據審批部門的批準文件組織產權核銷和賬務處理，處置收益及時足額上繳財政或納入單位預算。

（七）單據控制。應當明確界定各項經濟活動所涉及的單據，并嚴格要求相關工作人員按照相關規定填制、審核、歸檔、保管單據。要認真落實公務接待、會議、培訓、差旅、出國、公務用車等管理辦法或規定，嚴格執行“三公”經費開支標準，如培訓費報銷,在綜合定額范圍內，應附培訓計劃審批文件、培訓通知、實際參訓人員簽到表、講課費簽收表以及培訓機構出具的收款票據、費用明細等憑證要件；如在單據編制方面，應當按照預算編制的經濟分類執行，不得隨意變動；單據審核方面，加強預算性審核，對于無預算、超預算、支出依據不足的支出，不予審核通過；加強規范性審核，對于未按有關制度及工作要求流程辦理、沒有經過事前審批或與事前審批不一致的支出，不得辦理；對審批手續不全的支出，財務應當退回，要求補充、更正；加強實質性審核，對于票據不全、原始憑證單據不合規、超范圍、超標準、違反審批權限的支出，不予報銷。

（八）績效考評控制。應當對涉及經濟活動的部門和崗位進行定期考核評價，探索將執法安全、執法重點環節、執法能力、內控考核評價等情況納入考評指標。圍繞單位發展目標和任務，對具體實施情況進行跟蹤分析和監督檢查。要深入貫徹落實中央關于全面實施預算績效管理的意見，建立和實施經濟活動績效考評制度，科學設置考評指標體系，開展國有資產管理績效評價、專項資金使用評價工作，切實做到“花錢必問效，無效必問責”，積極構建以績效為導向的資源配置機制，對績效執行好的項目，在安排下一年度預算時予以傾斜；對執行效率低、低效無效資金的項目，在安排下一年度預算時應予以削減或不再安排，并追究其相關部門的責任。

總的來說，在當前深化體制改革的背景下，交通運輸執法單位要統一思想認識，加強組織領導，進一步提高加強內控建設的自覺性和主動性，牢固樹立“一盤棋”的思想，增強制度觀念，強化系統思維，建立健全內控建設機制，著力形成工作合力，不斷增強執法能力和提升服務水平，為建設交通強國提供高質量的執法保障。