新時期交通運輸基礎設施投融資分析

張翠婷

（交通國際合作事務中心，北京 100029）

引言

改革開放40 多年來，我國交通發展創造了舉世矚目的“中國速度”，在這一進程中，交通運輸基礎設施投融資體制機制的持續改革創新，發揮著至關重要的作用。在新發展格局下，面對加快建設高效的現代流通體系，加快推進交通強國建設的新要求，如何進一步深化交通投融資改革，構建新型可持續的交通運輸投融資體制機制，是需要認真思考和研究的問題?；诖耍疚慕Y合相關研究，對新時期交通運輸投融資問題作一簡單探討。

一、交通運輸投融資現狀分析

改革開放以來，各級政府和交通運輸部門積極創新，以車購稅等交通專項資金和“貸款修路、收費還貸”“航電結合，以電促航”等政策為基礎，逐步形成了“中央投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的交通運輸基礎設施投融資模式［1］，有效支撐了交通基礎設施的跨越式發展。2014 年以來，交通運輸行業貫徹落實國家關于防范化解重大風險、特別是地方政府債務風險的一系列重要文件精神和部署，積極深化交通領域投融資體制改革，轉變傳統的投融資模式，建立了地方政府收費公路專項債券制度，大力推廣政府和社會資本合作（PPP），取得了積極成效，有力支撐交通運輸高質量發展。

目前我國公路水路交通基礎設施建設資金主要依靠車購稅和港建費等中央交通專項稅費、地方政府財政預算資金以及利用收費公路等市場方式籌集的資金?；A設施養護主要依靠成品油消費稅改革新增收入用于普通公路、航道養護的專項資金以及少量地方政府財政預算資金，其中收費公路養護和管理資金主要依靠通行費收入。在國家深化財稅體制改革、防范地方政府債務風險的持續推進下，當前交通投融資也面臨著一些比較突出的問題，如政府投資主體作用不強、公共財政投入不足，融資政策不完善、社會資本投入動力不足，間接融資比例高、行業債務負擔較重等問題，這些問題若不解決好，推進交通強國建設將面臨巨大挑戰。

二、交通投融資面臨的新形勢

從交通運輸行業發展面臨的內外部環境來看，受新冠疫情長期化、世界經濟復蘇艱難、經濟增長速度放緩、地方政府隱性債務風險防控等因素影響，交通投融資形勢依然比較嚴峻，機遇和挑戰交織并存。

一是推動加快建設交通強國的任務十分繁重，資金需求量大。十九屆五中全會指出，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。為更好支撐新發展格局，促進穩增長，需要聚焦交通等重點領域和薄弱環節，保持補短板力度，提升現代物流等基礎設施支撐能力。交通運輸正處于一個由高增長向高質量發展轉型的關鍵階段，交通運輸發展所處的黃金時期沒有變。2019 年9 月中共中央、國務院印發的《交通強國建設綱要》提出了大量交通運輸建設發展任務，要求充分發揮“先行官”作用，對資金的需求依然旺盛。

二是公共財政收支矛盾突出，交通運輸資金保障能力仍顯不足。交通運輸的公共屬性決定了應以公共財政保障為主。但在當前經濟面臨新舊動能轉換的背景下，再疊加疫情因素影響，今后一段時間，財政整體上面臨減收增支壓力，財政運行仍將處于“緊平衡”狀態。隨著新能源車快速發展，傳統燃油車輛銷量出現下滑，車購稅、港建費和成品油消費稅等交通專項資金減收壓力加大。各地財政收支矛盾較為突出，難以拿出更多的財政資金用于支持交通運輸發展，交通運輸發展財政資金保障能力仍然相對不足。

三是地方政府隱性債務風險防控任務艱巨，對創新交通投融資機制提出更高要求。隨著財稅體制改革深入推進，政府融資采取“開明渠、堵暗道，開正門、堵偏門”，依法從嚴從緊規范政府舉債行為。對于普通公路、內河航道等非收費項目的債務融資只能通過發行政府一般債券，對于政府收費公路等項目的債務融資只能采取發行專項債券的方式，不得繼續由政府及其部門采用銀行貸款、企業債券等其他市場融資形式。受地方政府存量債務規模、地方一般公共預算收入和專項收入、債務率紅線控制等因素影響，政府舉債空間有限，難以滿足地方交通發展的實際需要。對于PPP 項目要求不得以“名股實債”“保底收益”等方式吸引社會資本參與。各級交通融資平臺公司又普遍面臨著杠桿率過高、債務負擔較重等問題，削弱了后續項目承接能力，市場化轉型升級難度加大。

四是交通基礎設施融資能力不斷下降，難以有效吸引社會資本。未來新建收費公路大多數處于西部地區或邊遠山區，造價高、投資回收期長、預期經濟收益不樂觀，地方政府需給予較大比例支持。受各地財政收支矛盾加劇等因素影響，各地政府能夠用于PPP 項目投資補助的資金和優惠條件十分有限。現行收費公路政策已難以適應供給側結構性改革和投融資體制改革要求，加之降低過路過橋費用的部署要求，難以有效吸引社會資本投資收費公路建設。

三、新發展格局下交通投融資對策建議

新發展格局下，為支撐加快建設交通強國，需要站在長遠、系統的視角，緊緊抓住深化財稅體制改革的契機，推動有效市場和有為政府更好結合，做好交通發展資金政策的頂層設計，加快構建“政府主導、分級負責、多元籌資、風險可控”的交通運輸投融資體制。

一是建立交通運輸發展規劃與資金保障協同機制。傳統的籌融資政策很少從需求端來考慮投資水平的合理性。因為規劃已經隱含了這樣一種前提，即所有運輸需求都是合理的，都要被滿足，從而陷入“就融資談融資”的被動局面［2］，未來資金政策要充分考慮財政的可持續性和用戶的支付意愿，結合本地區經濟發展、財政收入、債務存量等因素，科學測算融資規模，合理安排交通運輸基礎設施建設規模和投資時序，防止脫離經濟發展水平設定過高的建設規模和標準。

二是完善政府主導的交通運輸基礎設施公共財政保障制度。要按照建立事權與支出責任相適應的制度改革要求，明確和規范各級政府的交通運輸財政事權和支出責任，進一步完善“政府主導、分級負責”的投融資管理體制。結合財政事權和支出責任劃分、稅制改革及地方稅體系建設等進展，推動進一步理順中央與地方的財政分配關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。穩定并完善車購稅、成品油稅費改革新增收入、港建費等交通發展專項資金制度。適應清潔能源發展利用的新要求，按照公平稅負的原則，研究探索與交通基礎設施使用相掛鉤的交通稅費制度，如開展“里程稅”改革試點［3］。全面加強預算績效管理，提升財政資金的使用效益。

三是用足用好債券資金政策。完善地方政府收費公路專項債券制度，研究探索按照項目自身融資需求來確定收費公路專項債券額度的方法，持續增加收費公路專項債券規模，擴展專項債券使用范圍，探索發行收費公路長期債券。研究發行國家公路建設長期債券［3］，為公路發展提供長期限、低成本、可持續的資金來源渠道。

四是完善市場化多元化融資機制。依法合規利用PPP 模式推進交通基礎設施建設，并不斷進行探索創新，推動PPP 模式由“重數量”向“重質量”發展。加快交通融資平臺市場化轉型升級，建立健全現代企業制度，增強“造血”能力。探索將交通基礎建設與土地開發、資源開發等有機結合，通過“肥瘦搭配”捆綁開發、“資源變資本”滾動開發等方式，盤活優質旅游資源、線路沿線資源，有效補充建設資金。積極開展REITs 試點，盤活存量資產，形成投資良性循環。探索利用財政注資、股權投資等方式，設立各類交通運輸產業投資基金，加快推進國際物流供應鏈發展產業基金設立［3］，吸引社會資本，擴大有效投資。積極爭取政策性、開發性金融機構支持，爭取更多周期長、成本低的資金，支持交通優結構、補短板重大項目和工程建設。

五是做好債務風險防范。兼顧發展導向與風險防控，將防范債務風險的要求落實到交通運輸規劃、審批、投資、建設、績效考核全過程當中，防止過度舉債。推動地方政府債券置換符合政策規定的政府收費公路存量債務[4]，減輕債務利息負擔，防范化解債務風險。