論地方性法規行政處罰設定權的構造及適用

王太高

內容提要 在地方性法規創設行政處罰的理論研究中，始終未能對行政處罰設定權條款的地位及其構成給予足夠的關注。由于行政處罰法是由全國人民代表大會在立法法頒行前制定的，因而行政處罰設定權條款的法律地位及構成明顯異于行政許可、行政強制。這種差別本質上是我國憲法確立的發揮地方“兩個積極性”原則的集中體現，實際上也賦予了地方性法規創設行政處罰的更大空間。正確認識和全面把握行政處罰設定權條款的地位和構成，不僅有助于推動行政處罰法的修改和完善，而且對于激發地方立法機關的主動性、積極性，最大限度地釋放地方治理的能力與活力，具有重要的意義。

基于我國《憲法》確立的“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，面向國家治理體系和治理能力現代化的偉大目標，地方性法規已經成為我國社會主義法律體系的重要組成部分。①隨著地方立法主體的逐步拓展，地方立法機關基于地方治理的現實需求，也存在擴充立法權限的沖動，尤其是突破上位法規定而增設行政處罰行為的現象較為突出。②在推進權力清單制度的實踐中，梳理地方政府權力依據時如何識別這些地方性法規也是一個頗為棘手的問題。因此，從我國立法體制出發，對行政處罰設定權條款的地位及其構成進行分析的基礎上，準確界定地方性法規設定行政處罰的權……