環保督查“減負”：運動式治理向常態化治理的轉變

(湘潭大學 湖南 湘潭 411105)

自2015年12月，中央環保督查首次亮相河北以來，中央層面開展的生態環保督查風暴刮向各地，在推進生態文明建設和環境保護方面效果顯著，但督查檢查考核過多過頻、過度留痕等問題在加重了基層負擔的同時，以大督查為代表的運動式治理亦無法長久取代地方職能，基于此我們有必要構建一套常態化的環保督查機制。

一、環保督查體系的運行邏輯

我國的環保督查體系由縱向的中央、地方環保督查以及橫向的區域環保督查構成，本文以縱向視角來探討中央和地方環保督查的運行以及相互作用方式。

(一)中央環保督查。中央層面的環保督查擁有相關法律法規及政策條例的制定權，是為環保督查提供制度框架的規則制定者。中央環保督查具有權威性強、執行效力高、覆蓋范圍廣、影響關注力大等特點。但一方面受制于國家多重價值、目標的選擇性分配，規則制定者在實然層面往往存在一定程度的偏頗，在我國經濟高速增長階段，就曾被迫以犧牲環境為代價；另一方面，中央層面的職能以規則制定和監管督查為主，對政策實際執行的進程、細節難以掌握，此外信息反饋的不到位，也會造成政策調整不及時等問題。

(二)地方環保督查。地方層面的環保督查擁有一定的規則制定權，即通過地方政府相關部門及有地方立法權的立法機構制定該地區的環保督查相關法規政策，但多是以政策執行者的身份對中央層面的環保督查立法與政策予以貫徹落實，督促相關企業單位進行整改，或對環境違法行為進行查處。地方環保督查具有針對性強、靈活性高等特點。但一方面地方政府除了要面對環境治理考核，還要面對經濟發展和財政來源等方面的壓力，這就為破壞環境的企業提供了被“庇護”的契機；另一方面，地方政府作為具有一定自主性的行為主體，在衡量環保督查政策執行后的成本與收益后，政策執行效力或多或少會一定打折扣。

(三)中央與地方環保督查的相互作用。中央與地方環保督查機構構成了委托—代理關系，中央環保督查作為規則制定者為“委托方”，而地方環保督查作為政策執行者為“代理方”，兩者間通過考核、問責等方式進行互動。一般情況下，中央環保督查只會對政策執行情況進行考核，執行不到位、不執行時通過問責、懲免等方式來推動政策實行。當地方政府出現環境治理失靈時，中央環保督查將以大督查、“回頭看”、環保約談等方式，通過自身的權威與影響介入地方。

二、地方環境治理的失靈與運動式治理的興起

(一)地方環境治理的失靈。不論是國家層面，還是地方層面，在維護社會公共利益方面，二者擁有一致的目標。但地方政府一方面代表了國家的利益，另一方面又得維護該地區的局部利益，當雙方利益出現偏差，甚至是沖突時，地方政府作為理性“經濟人”，普遍存在自身利益最大化的行為傾向，對環保政策采取消極執行或不執行，環保督查流于形式，地方環境始終得不到改善，秦嶺違建別墅事件中總書記先后六次批示指示即為例證。此外，我國長期普遍存在的經濟發展優先觀念以及各地方政府出于政績的考量，環保部門長期處于邊緣化狀態，雖然環境保護管理體系也有建立，但權威性和有效性不足，環境治理訴求無法得到實現。

(二)運動式治理的興起。在常規機制失效時通過政治動員的方式來推進環境政策的執行，是我國環境治理的一個基本特質。從黨的十八大作出“大力推進生態文明建設”的戰略決策以來，環境保護逐漸被提升至政治高度，但受制于傳統科層制的影響，地方環境治理已然失靈，對此，中央層面展開了一系列的措施。2014年以“督政”為核心的環保綜合督查，；2016年以“黨政”同督的中央環保督查；同年中央環保督查組進駐河北，開啟了首輪全覆蓋、大力度的中央環保督查；2018年又組織了中央生態環保督查“回頭看”；再到2019年的第二輪中央環保督查。這一系列舉措一方面讓委托方承擔了一部分執行的任務，另一方面極大地壓縮了代理方推諉的空間，迫使地方政府將環保督查工作作為首要任務。

三、督查“減負”與常態化環保督查機制的構建

盡管近年來的運動式環保督查推動了各項環保法律法規及政策在地方的貫徹落實，但運動式治理在治理效果的長期可持續性上存在內在局限性，為此，需要構建一套常態化的環保督查機制，避免運動式治理到常規機制失靈再到運動式治理的惡性循環。

(一)督查“減負”。2019年3月，中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，著力于解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。中央環保督查以此為契機進行了強化督查方案調整，在保證質量的前提下，督查項目減少合并，由27項減少為2項；督查人數減少七成；優化匯報和答疑流程，提高溝通效率；抽調專業人員，提高督查質量。此次督查“減負”一方面是為解決督查過程中自身的問題，另一方面也是預示著常規機制的回歸，但必須對環保督查體系結構進行調整優化。

(二)常態化環保督查機制的構建

1.建立中央與地方環保督查共同作用的復合督查體系。一方面中央層面需要打破“松松緊緊”的循環，將中央環保督查工作常態化，可定次不定期的組織環保督查巡視組對地方政府環境保護工作開展督查工作，確保相關政策法規得到貫徹實施，而不是通過地方反饋，避免“中—地”信息不對稱導致的政策虛假執行；另一方面，完善地方政府組織建設，讓地方政府環境保護部門承擔一部分環保督查的任務，將環保督查納入其職責范圍，降低環境保護成為各項利益目標權衡后的犧牲品的風險。同時繼續完善“黨政”同督、環保約談等制度。

2.完善激勵獎懲機制。“黨政”同督同責、生態環境保護“一票否決”以及環保督查法規的強制性、懲戒性等為地方政府執行環保政策提供了外生迫力，與此同時，激勵機制作為激發其自主推進環境治理工作的內生動力也應被建立起來。國家加強生態文明建設，走綠色發展之路，是一項系統性、長期性的任務，在短時間的單純強迫力作用下，環保督查工作會取得一定的成效，可一旦迫力減弱甚至消失，勢必會引起反彈。對此，在嚴懲措施的同時加入對環保督查工作成效突出的相關部門干部及人員予以表彰、晉升提拔等獎勵措施，對激發地方政府黨政干部自覺、高效執行環保督查政策，推進生態文明建設有著重要作用。

3.推進民主監督建設。督查工作以問題為導向，問題來源于基層，人民群眾作為環境利益的直接相關者，能最真實的回答環保督查所督查之問題。一方面，暢通群眾信訪投訴、反饋渠道，信訪、反饋信息直接傳達給督查組，避免信息攔截，同時注意保護群眾信息；另一方面，建立和完善信訪督查專員制度，定次不定期走訪。