淺析精準扶貧審計組織方式

陳桂香

0 引言

在審計資源有限的前提下，如何整合審計力量，實現(xiàn)政策、資金、項目有重點和有深度的全覆蓋，這就要求審計機關創(chuàng)新和改進審計組織方式。

回顧以往文獻資料，學者們總結了當前精準扶貧審計存在的問題，包括覆蓋范圍的有限性、審計力度和深度不夠、資源整合不到位等，并提出要實施審計全覆蓋和跟蹤審計（寇永紅，呂博，2014）。據(jù)此，高紅玫、趙璐（2017）從明確目標、完善內容、把握重點、建立健全制度體系等方面提出了完善精準扶貧跟蹤審計的對策建議，劉國城等（2019）從信息化平臺建設、大數(shù)據(jù)技術應用、協(xié)同合作等角度探討全方位扶貧跟蹤審計機制。已有文獻主要從理論和體制機制建設提出改進建議，但對于如何組織開展精準扶貧審計以實現(xiàn)審計全覆蓋和跟蹤審計研究較少，因此本文對精準扶貧審計組織方式進行研究，具有一定的實踐意義，可以為審計工作提供實踐建議，并在一定程度上豐富了精準扶貧審計理論。

1 精準扶貧審計內涵及特征

1.1 精準扶貧內涵

目前我國不少學者選取精準扶貧作為獨立研究對象，并對精準扶貧概念進行了界定，關于精準識別、精準幫扶、精準管理是精準扶貧的基本內容已形成共識，但本文認為汪三貴和郭子豪的觀點最具代表性，即因地制宜因人制宜地制定扶貧政策和措施，通過針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標，主要內容包括貧困戶的精準識別和精準幫扶，扶貧對象的動態(tài)管理和扶貧效果的精準考核。因為根據(jù)2015 年6 月中央提出的“六精準”要求，精準扶貧要求扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人精準、脫貧成效精準，所以精準扶貧還應當包括對脫貧成效的考核。

1.2 精準扶貧審計內涵

目前國內學者并沒有專門對精準扶貧審計內涵做出界定，但許多研究表明精準扶貧審計工作存在“兩個疏于”。一是疏于全面審計，二是疏于事前、事中的全程審計。本文在考慮精準扶貧審計特征的基礎上，對精準扶貧審計的要素進行概括提煉：精準扶貧審計是為促進扶貧政策落實和保證扶貧資金精準使用，審計人員充分利用大數(shù)據(jù)方法，以扶貧政策和扶貧資金為主線，對精準扶貧政策和精準扶貧資金進行全面、全程審計監(jiān)督，并對阻礙精準扶貧相關工作的機制體制建設提出改進建議。

1.3 精準扶貧審計特征

根據(jù)精準扶貧審計內涵和已有的大量審計實踐，本文總結了精準扶貧審計具有以下特征：

（1）重點性。脫貧攻堅是我國當前重大的政治問題、社會問題、經(jīng)濟問題、民生問題，審計機關對精準扶貧的審計監(jiān)管是精準扶貧工作的重要環(huán)節(jié)，因此精準扶貧審計自然會受到黨中央和各級領導的重視和關注。

（2）全面性。審計范圍需要涵蓋所有的精準扶貧資金，審計地區(qū)范圍涵蓋所有的具有脫貧攻堅任務的貧困縣、貧困村，審計內容包括扶貧政策、扶貧資金、扶貧項目的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。

（3）宏觀性。精準扶貧審計不僅需要審計精準扶貧政策落實和資金分配使用情況，更需要基于此考慮各項扶貧政策發(fā)揮的合力效益。因此精準扶貧審計需要綜合考慮各部門的扶貧政策，從全局上把握扶貧工作開展情況；審計目標要體現(xiàn)宏觀性和建設性，揭示和反映阻礙精準脫貧的體制機制問題。

（4）全程性。精準扶貧審計包括對政策制訂的審計到及時跟蹤審計政策的執(zhí)行落實到最后評價政策績效，監(jiān)督資金從籌集到分配撥付到管理使用的運作全過程，實施扶貧項目的立項申報、招投標、建設、驗收的全程跟蹤審計。

2 精準扶貧審計內容

2.1 精準扶貧審計思路

精準扶貧應當圍繞精準扶貧工作流程展開，堅持政策、資金兩條主線，開展全程跟蹤審計。審計機關在扶貧政策制訂完畢、公示征求意見稿時介入，審計政策制訂的科學性和可行性，并檢查相應的政策資金配套情況；隨后及時跟蹤審計政策的執(zhí)行落實情況和資金分配使用情況；最后檢查政策績效和資金績效。

2.2 精準扶貧政策審計內容

第一，政策制訂的科學可行性審計。科學性是指政策是否根據(jù)貧困人口的真實狀況和差異化的脫貧需求針對性地制定；脫貧目標和補助標準等是否符合上級政策要求；各項扶貧政策的扶貧資金分配管理和項目安排是否統(tǒng)籌一致，相互間不存在矛盾或沖突。可行性是指具有實施的條件和可能，具有可操作性：一是審計扶貧資源配置是否能夠保證政策的順利實施，具體就是扶貧資金與貧困程度、脫貧任務是否掛鉤，資金分配應存在差異化傾斜。二是利用3S 技術了解貧困地區(qū)的資源、生態(tài)環(huán)境，進而關注產業(yè)項目是否符合當?shù)貤l件。

第二，政策執(zhí)行落實跟蹤審計。一是審計扶貧配套政策進展情況，沿著政策安排和項目資料追蹤到項目，對水、電、通信、教育、醫(yī)療等基礎設施項目進行全程跟蹤審計。二是檢查扶貧幫扶措施落實情況，檢查審計貧困戶是否有幫扶責任人、幫扶責任人是否根據(jù)貧困戶的致貧原因將幫扶措施細化，并將教育扶貧、健康扶貧、社保兜底扶貧、異地搬遷扶貧、產業(yè)扶貧等幫扶措施落到實處。三是檢查扶貧資金統(tǒng)籌整合落實情況，檢查各部門各項涉農資金整合情況，有無制訂相關政策明確整合資金的使用范圍。

第三，政策的績效審計。在一項政策執(zhí)行完成后，關注其是否實現(xiàn)預期的政策目標，并揭示阻礙政策落實的體制機制問題，據(jù)此提出改進意見。

2.3 精準扶貧資金審計內容

第一，資金精準分配審計。一是審計各部門在向不同地區(qū)分配扶貧資金時是否充分考慮了脫貧任務、貧困程度而保證資金的差異化傾斜，實現(xiàn)資金與脫貧任務的精準匹配，避免資金向某個地區(qū)投入不足或投入過多的問題。二是在各重大民生項目資金撥付前，嚴格審查各項目立項申報資料，檢查項目的真實性、規(guī)范性。

第二，資金使用審計。一是重點審計建檔立卡戶的精準識別，保證資金的精準使用。具體來說就是運用大數(shù)據(jù)審計方法將識別的貧困戶基本信息與在編事業(yè)人員信息、稅務部門的車輛購置稅登記信息、房產部門的房產稅信息、工商部門的注冊登記信息進行關聯(lián)核對，以尋找疑點數(shù)據(jù)。二是審計資金使用的合法合規(guī)性，檢查資金使用部門是否按照扶貧政策的指引在規(guī)定用途和范圍內使用資金，若存在調整資金用途的是否嚴格遵守相關規(guī)范程序。

第三，資金績效審計。審計扶貧資金的投入所帶來的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

3 精準扶貧審計組織方式

鑒于審計機關人員有限，而精準扶貧審計內容多樣和審計監(jiān)督全覆蓋的工作要求，本文認為精準扶貧審計應當開展聯(lián)動審計。

3.1 聯(lián)動審計的內涵

聯(lián)動審計是指國家審計機關為了彌補當前人力不足的劣勢同時又保證精準扶貧審計的深度和廣度，實行上下聯(lián)動、左右聯(lián)動，形成業(yè)務合作、共同參與的審計模式。

一是，上下聯(lián)動。上下聯(lián)動是由上級審計機關組織實施的對精準扶貧實行“上審下”的一種組織方式。與傳統(tǒng)的“上審下”不同，上下聯(lián)動指從上級審計機關、下級審計機關各處室分別抽調審計人員，由上級審計機關審計人員擔任審計組組長，共同組成審計小組；并由上級審計機關出具審計通知書、審計報告，保證精準扶貧審計的整體性、宏觀性、全局性。

二是，左右聯(lián)動。左右聯(lián)動是審計小組就精準扶貧重大事項與當?shù)胤鲐氜k、財政等扶貧主管部門進行溝通交流。審計小組可充分利用自查自糾的工作成果，既幫助確定審計重點方向，也能使兩者工作成果互相核對。

3.2 聯(lián)動審計的實施路徑

（1）建立統(tǒng)一的評分標準。聯(lián)動審計打破各層級審計機關、各部門獨立執(zhí)行任務的傳統(tǒng)組織方式，組成了多層級、多部門的臨時性、一次性審計小組，審計人員受到小組和原部門的雙重領導，然而審計人員的年度獎勵、晉升等考核仍受原部門、原單位的管理，如果不合理處理審計人員在精準扶貧審計中的表現(xiàn)與所在部門單位的考核的關系，會造成審計人員在工作中積極性不高、責任意識淡薄等現(xiàn)象。因此，審計機關需要針對審計人員在精準扶貧審計工作中的表現(xiàn)建立統(tǒng)一的評分標準，并合理劃分這個評分在其部門考核中的綜合評分比例，讓審計人員在精準扶貧審計中的工作與部門考核掛鉤。

（2）合理分工。聯(lián)動小組組內人員的專業(yè)知識、業(yè)務能力參差不齊，審計組長應圍繞審計目標和審計重點問題，根據(jù)審計進度安排合理分配審計任務。第一，審計組長必須發(fā)揮業(yè)務主導作用，及時溝通協(xié)調組內工作。第二，精準扶貧審計要求實行全程跟蹤審計，由于受地理條件、時間、審計成本等因素的限制，審計組長可指導下級審計機關的組內人員進行實時監(jiān)督，并就疑難問題及時溝通交流，發(fā)揮“同級審”的優(yōu)勢。第三，同時為了發(fā)揮“上審下”的優(yōu)勢，針對審計重點問題和重要審計時間節(jié)點，業(yè)務經(jīng)驗豐富的上級審計機關的組內人員必須親臨現(xiàn)場，與下級審計機關人員共同參與現(xiàn)場審計。

（3）充分利用信息技術。第一，充分利用上下級審計機關的信息交流、數(shù)據(jù)交互平臺。為了避免上級審計機關的組內人員沒有全程實地參與精準扶貧審計，引起下級審計機關的組內人員消極怠工，下級審計機關的組內人員應就獨立執(zhí)行的審計事項通過上下級審計機關信息交互平臺及時報告給審計組長，便于審計組長的監(jiān)督復核。第二，充分利用審計機關與財政、扶貧辦等被審計單位的數(shù)據(jù)連接平臺。數(shù)據(jù)連接平臺除了各部門數(shù)據(jù)的關聯(lián)分析進行貧困人口的精準識別審計，還便于審計人員實現(xiàn)遠程實時審計，與由下級審計機關人員的實地實施的審計事項進行核對。

3.3 聯(lián)動審計的意義

第一，是審計人力資源的最優(yōu)化利用。傳統(tǒng)的扶貧審計組織方式通常是各級審計機關先開展“異地交叉審”或“同級審”，上級審計機關再根據(jù)年度工作計劃抽審部分下級行政區(qū)，檢查下級審計機關的審計工作質量。這種組織方式是保證審計質量的必要工作，但是與審計機關的人力資源條件是矛盾的。聯(lián)動審計彌補了傳統(tǒng)審計方式的不足，通過上下級審計機關人員共同參與審計，在審計人力資源有限的條件下，保證了“上審下”“同級審”的同時進行，避免了資源浪費；同時也充分發(fā)揮了“上審下”“同級審”的優(yōu)勢。

第二，保證審計工作質量。一是保證審計取證工作的順利進行。在傳統(tǒng)的扶貧審計組織方式中，“異地交叉審”和“同級審”對同級部門進行審計，由于兩者地位平級，可能會存在個別部門不配合審計工作，阻礙審計人員的取證。上下聯(lián)動審計的通知書由上級下發(fā)，發(fā)揮了“上審下”的權威性，保證審計取證工作的順利進行。二是保證了取證的深度和廣度。上級審計機關人員專業(yè)性更強、見識更廣，其指導的審計工作能夠保證審計工作的深度，可以深入查處問題，揭示和反映精準扶貧體制機制問題。三是通過左右聯(lián)動，取得財政、扶貧等主管部門的工作支持，保證審計人員獲取充分適當?shù)膶徲嬜C據(jù)。