慈善機構公共危機審計的探究及優化

梅 丹

0 引言

慈善機構又稱公益組織，是為非營利組織。慈善機構在公共危機事件的應對、救助過程中發揮著重要的作用。社會危機事件、自然風險頻繁發生，公共危機審計對公共危機管理和應對中必不可缺。本文探索慈善機構公共危機審計的路徑，分析慈善機構公共危機審計的關注重點，從而保護社會公眾的權益、維護社會經濟的穩定發展，充分發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

1 文獻回顧

國外公共危機管理以及公共危機審計方面起步較早，發展較快，技術方法也比較先進。國外這方面的研究主要關于災后重建審計，主要集中于公共危機審計的技術方法。

我國在公共危機審計方面的研究起步較晚，理論研究也不多，在2008 年汶川地震之后才有了較快的發展。（1）在公共危機理論框架方面，主要將公共危機分為事前、事中、事后和后續四個階段，分別探討各階段的理論基礎及審計工作[1]。（2）關于公共危機審計內容有多種觀點，例如張曾蓮（2015）認為公共危機救助資金的績效應作為審計的重點[2]；一些文獻認為公共危機審計主要是合規審計[3-4]。（3）關于對公共危機審計實施建議的研究文獻較多，吳勛、謝天（2019）對相關公共危機審計結果公告進行分析，指出存在的問題，并提出公共危機審計全覆蓋、完善公共危機績效審計機制等建議[5]。還有一些學者分別對美國、加拿大、巴基斯坦等國外典型危機審計情況進行探討，總結出國外公共危機審計值得借鑒的經驗，為我國的公共危機審計提出相關建議。

總體來說，涉及公共危機審計的文獻并不多。我國在公共危機審計方面的研究方面的研究主要還是一些基礎性問題，并且對于公共危機審計的研究都較為宏觀。本文聚焦到公共危機事件中的慈善機構，分析公共危機審計在慈善機構的工作上需要關注的重點，以期提出相關可采取的建議。

2 公共危機審計的作用機制

為實現國家審計的“免疫功能”，通過預防機制、揭示機制和抵御機制來分析公共危機審計的作用機制：

2.1 預防機制

預防機制主要體現在預防審計的階段。目前來看，我國還沒有開始實踐預防審計，根據已經發生過的幾次公共危機事件，例如，2008 年的“非典”事件，相關部門的審計工作一般是在事件發生后的幾天才開始介入。預防審計以風險為導向，重點關注制度的審計，具體包括管理制度、應急機制以及救災機制等。審查相關制度是否建立，建立的制度是否完善，查找制度存在的缺陷。此外，還要對預防和處置公共危機事件的專項經費進行審查，經費的使用是否合法合規，關注每一筆經費的來源以及去向，確保沒有貪污挪用的情況。通過預防審計，及時地感知風險、審查出風險，提出有建設意義的審計建議，從而將預防機制的作用充分發揮出來。

2.2 揭示機制

揭示機制通過監督審查公共危機應對、應急處理的全過程，揭示公共危機應對的真實情況以及應對過程中存在的問題，包括應急處置審計和災后恢復重建跟蹤審計：

（1）應急處置審計。公共危機事件發生后，社會秩序遭到破壞，災區人民生活面臨嚴重影響，大量的救援物資、捐贈物資一起涌向災區。在應急處置的過程中，重點關注的是救災物資的合規性、真實性、效益性。具體來說可以分為籌集、管理、發放和分配幾個階段。在公共危機的應急處置的審計中，還要重點關注應急處置的及時性、政策實施的效果。同時，可以結合領導干部經濟責任審計，監督制約權力，審查相關責任單位和相關人員的責任履行狀況，進行審計問責。總之，應急處置審計揭示應對公共危機過程中救援物資的籌集、管理、發放，救援政策的執行等方面存在的問題，評價其績效水平，并提出切實可行的審計建議。

（2）恢復重建跟蹤審計。經過對公共危機事件的應急處置，到后期社會狀況逐漸穩定、社會秩序逐漸恢復，對恢復重建項目進行跟蹤審計成為此階段的主要工作。具體來說，對重建專項資金分配使用的合規性、重建項目政策的效益性進行審查。審查恢復重建過程中是否存在挪用、貪污專項資金，資金分配是否公平、公開，相關優惠政策是否實施合規，重建項目是否科學可行，重建資金是否真實有效等方面，對其中存在的問題予以揭示。

2.3 抵御機制

在揭示機制的基礎之上，抵御機制對公共危機審計在不同階段的機制和制度問題提出具有建設性和瞻遠性的審計建議，同時實行問題整改、問責機制、公告告示執行結果，從而起到威懾以及抵御的作用。抵御機制在各個階段都有所體現，但是主要還是在公共危機審計的終結階段發揮作用。

經過公共危機事件的應急處置和災后恢復重建，到最后的階段，社會秩序基本恢復了正常，恢復重建項目政策也基本實施完工。此時審計工作重點關注恢復重建項目和優惠政策的效益性、危機應對機制的健全性，對審計效果、審計建議結果運用進行評價，并對公共危機審計的經驗進行總結。對發現的問題進行整改，相關責任單位和人員進行問責，并對問題整改和問責的情況予以公開，從而更好的發揮公共危機審計的抵御機制作用。

3 慈善機構應對公共危機事件的注意點

因為慈善機構的特殊性，在公共危機事件中的工作績效受到社會各界的關注。為幫助審計工作在公共危機事件中找準方向，現對慈善機構應對公共危機事件的注意點進行分析：

3.1 及時性

公共危機事件最顯著的特征是具有突發性。公共危機事件一般發生得突然、來勢洶洶，對廣大人民群眾的生命和利益影響深而廣。在此背景之下，突發性使得各部門物資缺乏，對捐贈物資的需求都比較緊迫，捐贈物資的收支混亂或者滯后，將會對公共危機事件的應對影響很大，捐贈物資的使用效益和效率也會大大降低。因而在應對公共危機事件時，慈善機構對社會捐贈的物資處置要做到“及時性”。若是不能做好“及時性”，大量的捐贈物不能得到及時的分配，一方面物資只能積壓在倉庫之中引起社會公眾的不滿；另一方面會極大地影響到公共危機事件應對最前線的工作，甚至會造成更多損失。所以，在公共危機審計的過程中要對慈善機構分配捐贈物資的“及時性”上加以關注。

3.2 合規性

在公共危機事件發生之后，國內外眾多愛心人士為了實現個人價值等原因積極向慈善機構捐獻物資，數量眾多，種類豐富，但是由于不同公共危機環境的特殊性以及對救災物資的特殊要求，對捐獻物資，比如醫療設備都有嚴格的標準，社會各界愛心人士很難做到所有捐獻物資都是達到救援物資標準的合格品。所以，慈善機構需要在將捐獻物資分配到前線之前進行篩選，從而大大提升投入物資的質量，提高抗戰疫情的效率。所以，在進行公共危機審計時要關注慈善家機構篩選捐贈物資的“合規性”。同時，慈善機構進行捐贈物資的分配“合規性”情況也需要進行嚴格審查。慈善機構在向各單位分配物資時也需要嚴格按照一定的分配標準，使得每一份捐獻物資的使用效益得到保證。

3.3 信息公開

結合委托代理理論，慈善機構的公共危機審計的利益相關者可以初步分為政府部門、審計機關、社會公眾以及慈善機構自身。社會公眾與慈善機構之間存在一個委托代理的關系：捐贈者向慈善機構捐贈款物并委托慈善機構在公共危機事件之中利用捐贈款物實施救助，同時慈善機構從中提取相應比例的管理費用維持運營。但是由于信息的不對稱性，社會公眾作為委托人需要獨立的第三方將慈善機構的相關信息透明化。慈善機構及其利益相關者之間關系較為復雜，慈善機構在公共危機事件中涉及的利益相關者眾多。慈善機構若是在公共危機中不能做到透明化、及時公開化，將會被輿論問責。所以，在應對公共危機事件的過程中，慈善機構提高捐贈物資的透明度，從而提升慈善機構的信任是極為重要的，審計工作也要關注“信息公開”這點。

4 對慈善機構公共危機審計的優化建議

4.1 構建常態化公共危機審計體系

根據前文所述，由于公共危機事件的突發性，對慈善機構的審計往往沒有常規計劃，突然啟動的審計工作使得對審計資源的配置難度大；同時 “及時性”對于慈善機構在公共危機應對期間是需要著重關注的特征。慈善機構公共危機審計要做到提前介入，從捐獻物資的籌集撥入就要開始實行跟蹤審計。

其次，構建常態化公共危機審計體系，具體是指在沒有公共危機事件發生時通過對慈善機構的管理制度、程序的檢查，揭示慈善機構在面臨突發公共危機事件時的應急管理系統存在的風險及隱患，從而查處慈善機構在公共危機事件中的違法違規問題。具體來說，通過常態化公共危機審計，由審計部門牽頭在審計系統中構建全國和省級雙重公共危機風險的審計監測與預警中心，以審計的視角，評估重大風險，提出風險報告，從而促使慈善機構公共危機審計各環節工作高效實施。

4.2 結合信息審計

針對公共危機事件突發性以及應對、處置需具備及時性等特征，在進行公共危機審計工作時，探索信息化的審計方式實行審計監督，結合信息審計提高監督管理的效率。例如捐贈信息系統、捐款查詢系統等信息化平臺的建立，都在一定程度上有助于慈善機構對救災物資的使用調度、流程實行高效率的監控管理。在此基礎上加強信息審計方法，識別、監控并評估慈善機構的信息資源和信息流，對公共危機中慈善機構的信息管理、計劃以及實施活動進行審核監督，重點關注實行信息平臺的信息環境、信息管理系統、信息經濟責任的記錄與披露以及成本效益等方面，通過網絡技術建立網站平臺，促進審計結果的信息公開，實現機構與機構之間、機構與社會公眾之間的共享互動，從而促進慈善機構建立的信息系統在應對公共危機的過程中高效運行。

4.3 加強績效審計理念

如前文所述，慈善機構對社會各界的捐贈物資的收錄及處置涉及到的利益相關者眾多，并且作為應對公共事件的重要資源，為了確保慈善機構籌集到的捐贈物資能夠真正投入到使用，對慈善機構的公共危機事件審計應該要加強績效審計的理念。

在公共危機事件的應對中，對慈善機構的審計重點在于捐贈物資的質量情況、分配以及使用情況等。在事件前期，對慈善機構的績效審計要重點關注捐贈物資分配的及時性以及捐贈物資質量、合規性。審查慈善機構對于捐贈物資是否及時分配、及時在應對公共危機上起到作用；審查慈善機構對物資質量的篩選是否合規，投入使用的捐贈物資，比如設備等的質量是否達到標準，從而促進捐贈物資在公共危機事件應對中的效益。在事件處置期間，對慈善機構的績效審計要重點關注慈善機構對捐贈物資的管理是否合理、有無積壓倉庫浪費的情況。而在最后，要對慈善機構制定一項評估事后報告的計劃，來糾正慈善機構在公共危機事件中的措施流程，以學習過去發生公共危機事件中的應對可取之處并改進不足情況。