從嚴治黨：黨內巡視制度演進的內在邏輯

王桂芝 張麗嫣

摘 要：黨內巡視制度隨著中國共產黨的誕生而起步，從確立至今經歷了一個不斷演化的過程，有其演進的內在邏輯。無論是革命年代，建設時期，還是改革開放新時期，巡視制度適應、服從和服務于黨在各個時期工作重心，從嚴治黨是巡視制度演變的邏輯起點;黨內巡視制度的創新，推動了從嚴治黨的機制創新，成為從嚴治黨的有力抓手。要準確把握巡視制度的功能定位，以改革為動力不斷創新，提升巡視工作質量，注重監督實效，在全面從嚴治黨戰略布局中發揮巡視制度的利劍作用。

關鍵詞：從嚴治黨;巡視制度;內在邏輯

中圖分類號：D26? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）01-0098-02

黨內巡視制度隨著中國共產黨的誕生而起步，從確立至今經歷了一個不斷演化的過程。巡視制度作為加強和改進黨內監督的制度之一，有其演進的內在邏輯。在中國共產黨長期執政歷史條件下，研討巡視制度演進的內在邏輯具有重要意義。

一、中國共產黨黨內巡視制度的歷史演進

（一）民主革命時期黨內巡視制度的創建與探索

黨內巡視制度起源于建黨初期的中央特派員制度。1922年中共二大通過的《中國共產黨章程》規定：“中央執行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應以中央特派員為主席。”[1]961925年黨的四大提出“中央隨時特派巡行員，并同時做職工運動的指導員。”要求“將各地農民運動特派員放在本地黨委指導之下”[1]362。1928年7月，黨的六大通過的《中國共產黨章程》要求“經常的巡視員到各地工作，并注意找出新的積極的工人同志擔任巡視工作，巡視員必須深入到群眾中去，極力避免巡視員的機關化與官僚化”[2]。“特派員”“特派巡行員”到“巡視員”，從概念到具體工作內容的變化均體現出了巡視制度的漸進之意。

1928年10月，中共中央發布第五號通告《巡視條例》[3]，明確規定了巡視員的條件和職責、人數、巡視期限、巡視方式，要求中央、省委、縣委、特委都須設專門巡視員。《巡視條例》第一次以黨內法規的形式確立了黨內巡視制度。1931年六屆四中全會正式通過的《中央巡視條例》明確了巡視員的資格、工作紀律和職責權能，制定了巡視工作的主要流程、基本方法和主要任務，并要求各省各地參照該條例建立自己的巡視制度。與1928年的《巡視條例》相比，《中央巡視條例》在具體化、可操作性和規范性上前進了一大步，在黨內巡視制度發展史上具有里程碑意義。

（二）改革開放后黨內巡視制度的重建與發展

黨內巡視制度在新中國成立后暫時擱置了，正式重新啟動是在改革開放以后。1990年，中央提出派駐巡視組對各地區、各部門進行巡視監督。1996年中央紀委制定并下發了《中共中央紀律檢查委員會關于建立巡視制度的試行辦法》，決定重建黨內巡視制度并進行試點。2000年中央組建巡視辦公室，2001年9月，要求中央和各省、自治區、直轄市黨委要逐步建立巡視制度。

黨的十六大做出了“改革和完黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決策。2003年頒布施行的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》以黨內法規的形式把巡視制度確定為黨內監督的十項制度之一。黨的十七大黨章修正案將巡視制度以黨內根本大法的形式確定下來。2009年中央發布實施《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，為巡視工作提供了基本遵循。

（三）黨的十八大以來，黨內巡視制度建設進入新階段

2012年11月，黨的十八大報告重申要更好發揮巡視制度的監督作用，修訂頒布《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》并開展專項檢查;2013年6月，中共中央辦公廳轉發《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013-2017年規劃》;黨中央在2015、2017年兩次對《中國共產黨巡視工作條例（試行）》進行修訂;黨的十九大《中國共產黨章程》修改案把巡視制度單列為一條，增加了市縣黨委建立巡察制度的要求;《中央巡視工作規劃（2018-2022年）》（以下簡稱《規劃》）的出臺，釋放了從嚴治黨一刻不停歇的強烈信號。

可以看出，隨著中國革命、建設和改革形勢的變化，巡視制度隨之確立、發展并逐步完善。

二、從嚴治黨是黨內巡視制度演進的內在邏輯

（一）從嚴治黨是黨內巡視制度演變的邏輯起點

新民主主義革命時期，黨處于秘密狀態和革命戰爭條件下，巡視制度是發展組織力量、實現黨中央集中統一領導、確保黨的路線方針政策得到貫徹執行的需要。中國共產黨成立后不久，隨著黨員數量的增加，各地黨組織紛紛建立。為了加強黨對地方各級組織的指導，中國共產黨開創了黨內巡視工作。大革命失敗后，中國共產黨處于生死存亡的危急時刻，黨的隊伍出現了思想混亂和組織渙散的狀況，巡視制度對于從黨員群眾中提拔干部、恢復和整頓黨的組織發揮了重要作用。

新中國成立后，百廢待興。在中國共產黨的領導下，組織體系運轉順暢，政治清廉，腐敗問題被控制在較低限度內，黨內巡視制度暫時擱置。黨的十一屆三中全會以來，世情國情黨情發生明顯變化，長期執政的中國共產黨面臨著前所未有的挑戰和考驗。一些黨員和領導干部經不起考驗，以權謀私，貪污腐敗，成為黨內亟待解決的問題。深入開展反腐敗斗爭，迫切需要恢復和加強黨內監督。黨的十八大以來，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢十分嚴峻復雜。必須標本兼治，將權力關進制度的籠子里，把巡視制度打造成治黨治國利器，納入全面從嚴治黨戰略布局中來。可見，無論是革命年代、建設時期，還是改革開放新時期，巡視制度適應、服從和服務于黨在各個時期工作重心，其變化是有規律可循的。從黨內巡視制度演變的邏輯起點看，巡視制度作為執政黨建設的重要組成部分，出發點都是為了管黨治黨。

（二）黨內巡視制度成為從嚴治黨的有力抓手

從嚴治黨是中國共產黨加強黨的建設的基本方針和根本要求。黨內巡視制度成為不同歷史時期從嚴治黨的重要舉措。中國共產黨成立初期，特派員工作主要是與各地黨組織建立聯系，傳達黨中央的指示，同時向黨中央匯報下級黨組織的情況。大革命失敗后，中央派巡視員指導各級黨組織的恢復和重建工作。土地革命戰爭初期，各級巡視員深入基層支部，重點解決黨的干部嚴重不足的問題。根據革命形勢的變化，黨中央著力從思想上、組織上管黨治黨，加強了黨中央的集中統一領導，為新民主主義革命的勝利提供了強有力的組織制度保障。改革開放以來，巡視制度聚焦黨內監督功能，成為從嚴治黨的一把利劍。在加強思想、組織、作風三大建設的基礎上，黨的十九大報告用“紀律建設”替代“反腐倡廉建設”，提出“以黨的政治建設為統領”，將制度建設貫穿于黨的其他五大建設之中。這樣，黨的建設系統工程涵蓋了政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，制度建設貫穿其中。巡視制度通過黨內自上而下的自我監督，為統籌推進黨的各項建設發揮了重要作用。

首先，巡視制度加強了黨的政治建設。黨的十九大報告提出了深化政治巡視的新要求。雖然政治建設提出的時間較晚，但是，其他幾個方面的建設一直以來都是圍繞黨的政治建設，服務于黨的政治建設的。黨的十八大以來，準確定位政治巡視，聚焦全面從嚴治黨，在巡視實踐中對地方進行政治體檢，通過政治巡察，不斷發現并解決基層黨組織軟弱渙散、對于中央政策貫徹執行不力、政治生活不嚴肅、黨內組織不健全等問題，提升了黨員的政治覺悟，增強了基層黨組織的凝聚力、向心力。

其次，巡視制度通過發現和處理黨內的違法違紀現象，有力推動了黨的思想、組織、紀律和作風建設，凈化了黨內生態環境。中央紀委執紀審查的中管干部中，一半以上的線索來自巡視，揭露了山西塌方式腐敗案等大案要案，僅2017年就有39名省部級以上高官落馬。中央堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，持續整治群眾身邊腐敗和作風問題。嚴查基層干部違紀違法行為，嚴查黑惡勢力“保護傘”，嚴查“村霸”、宗族惡勢力和黃賭毒背后的腐敗行為。中央紀委國家監委網站發布的數據顯示：黨的十九大以來，截至2018年11月，全國紀檢監察機關共立案查處涉黑涉惡腐敗和“保護傘”問題11 829起，給予黨紀政務處分8 288人，移送司法機關1 649人。全國共查處群眾身邊腐敗和作風問題案件23.87萬個，處理31.60萬人，形成強大的震懾力和威懾力。

最后，巡視制度有力推動了黨的制度建設。黨的十八大以來，中央共組織開展12輪巡視，覆蓋277個單位黨組織，各省區市黨委共組織巡視了8362個黨組織，中央軍委組織開展13批次巡視，在黨中央堅強有力領導下，巡視工作在黨的歷史上首次實現一屆任期全覆蓋[4]。一是創新體制機制和方式方法。對巡視組織采取“三個不固定”，巡視組組長一次一任命，把常規巡視和專項巡視配合起來，創新了“一帶N”巡視方式。二是聚焦主要問題。從以“黨風廉政建設與反腐敗斗爭”為工作重點，圍繞“四個著力”，緊扣“六大紀律”，提出政治巡視，巡視制度逐步實現管黨治黨標本兼治。三是加強制度建設。以黨章為基本遵循，搭建起以巡視工作條例為主體、以配套制度為支撐的巡視制度體系，為依法依規巡視扎牢了制度籠子。黨內巡視制度的創新，推動了從嚴治黨的機制創新，在從嚴治黨方面發揮了重要的支撐作用。

三、進一步完善黨內巡視制度，推進全面從嚴治黨

（一）準確把握巡視制度的功能定位

對于巡視制度的功能定位，既不能泛化，也不能簡單化。如果認為巡視制度無所不包，無所不管，就會使巡視制度難以聚焦主要問題，威力大減;如果僅僅把巡視等同于反腐，就有可能忽略或放任了政治問題，也難以達到從嚴治黨的要求。黨的十九大將巡視定位為政治巡視，是在反腐取得顯著成果的基礎上，進一步功能升級，不能理解為不反腐了。全面從嚴治黨背景下，政治巡視與反腐敗息息相關。表面上看，絕大多數腐敗問題是經濟問題，實則是政治問題。腐敗問題與政治問題往往相伴而生，貪官墮落的一個根本原因就是政治上不過關，黨員意識淡薄，喪失了作為一名黨員領導干部的基本政治立場。因此，全面從嚴治黨，腐敗要反，政治意識、政治紀律、政治規矩更要監管。

（二）以改革為動力，推進巡視制度創新

對巡視組的監督要落實。巡視組擔負著代表上級黨組織監督下級黨組織進行黨內監督的重任，然而，監督巡視組權力的使用是巡視制度中的一個薄弱點。《中國共產黨巡視工作條例》中這方面的規定相對寬泛，可操作性不強。為了提高巡視監督的公信力，要加強對巡視組自身的監督。巡視組人員的選拔除了工作能力、年齡結構外，更要突出廉潔、忠實可靠、嚴守黨的秘密等政治素質;在監督方式上，巡視組除了接受巡視領導小組的組織監督外，還應接受廣大黨員、干部和人民群眾的監督;發揮新媒體平臺的監督優勢，暢通民眾參與監督渠道，落實對巡視組自身的監督。

巡視經費的保障要到位。經費是順利開展工作的基礎，獨立而穩定的經費保障是巡視組正常開展工作的必要前提，在現行相關文件中，沒有涉及巡視經費如何保障的問題。實踐中基本上由被巡視地區或單位負擔巡視工作經費，在制度上為潛在的權力交易提供了可能。因而，巡視組的工作經費必須由上級財政預算全額提供，確保有獨立的經費來源，并在規章條例中確定下來。

巡視成果運用要強化。巡視成果的運用轉化關系到巡視制度的成效。巡視小組推動成果運用轉化的動力不足，被巡視單位主動整改的壓力也不大，一定程度上存在“重巡視、輕整改”的片面認識。隨著巡視工作的逐步深入，需要對巡視成果運用的啟動方式、轉化程序和保障機制做出系統安排。抓好監督整改工作這一關鍵環節，嚴格整改時限，建立健全整改評估機制，聯通巡視制度的最后一公里。

（三）提升巡視工作質量，注重監督實效

建立巡視工作績效評估體系。建立巡視工作績效評估體系要從效率與效益兩個方面著手。評估巡視工作效率包括發現問題線索的效率、巡視成果運用效率、促進整改的效率以及整個巡視工作的效率，只有提高巡視監督發現問題與反映問題的效率，才能更好地發揮巡視在黨內監督中的監督作用;評估巡視工作效益是指巡視工作的效果與影響，既包括在黨內產生的效果和影響，也包括社會影響。巡視工作績效評估體系要把效率和效益統籌起來，設置科學合理的評估指標，充分反映巡視工作的實效性，以不斷提升巡視監督質量。

完善巡視工作方式方法。要根據形勢發展的需要，在現有常規方式方法的基礎上，增強靈活性和針對性。特別是政治巡視，將“明察”與“暗訪”相結合，通過不定期巡視，多次巡視甚至是多小組配合巡視，加強與紀檢監察、審計、反貪、信訪等相關部門、單位的聯系與合作，積極主動地發現問題線索。總之，必須結合新情況、新問題，不斷進行巡視制度創新，才能將巡視制度打造成全面從嚴治黨的一把“利劍”。

參考文獻：

[1]中共中央文件選集：第1冊[M].北京：中共中央黨校出版社，1989.

[2]中共中央文件選集：第4冊[M].北京：中共中央黨校出版社，1989：628-629.

[3]中央通告第七號——關于黨的組織——創造無產階級的黨和其主要路線[C]//中央檔案館.中共中央文獻選集：第5冊.北京：中共中央黨校出版社，1990：652.

[4]新華社記者鍛造.巡視監督利劍探索自我凈化路徑推動全面從嚴治黨向縱深發展——黨的十八大以來中央巡視工作綜述[N].中國紀檢監察報，2017-09-28（1）.

收稿日期：2019-06-19

基金項目：北京市教育委員會社科計劃項目：《從嚴治黨視閾下的黨內巡視制度研究》（SM201611417010）

作者簡介：王桂芝（1971-），女，內蒙古赤峰人，副教授，從事中國特色社會主義理論與實踐研究;張麗嫣（1993-），女，貴州黎平人，碩士研究生，從事馬克思主義中國化研究。