因應市民化灰色預期的選擇：基本權利優(yōu)先

劉歆立 李明娟

摘 要：農民問題是個大問題，在推進城市化與進行農村全面改革中，我們必須既要看到農業(yè)轉移人口市民化作為國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略帶來的巨大發(fā)展機遇，又要看到經濟新常態(tài)與城市化進程自身復雜長期性對農民心理預期與行為取向產生的影響作用，基本權利優(yōu)先與保障農民基本權利是因應當前農民市民化灰色預期的現(xiàn)實理性選擇。文章從守住黨在農村的政策底線與尊重農民意愿的需要、保證宅基地“三權分置”改革順利進行、確保農村長期穩(wěn)定與避免改革后遺癥三方面，以保障宅基地農戶資格權對于推進農村宅基地“三權分置”改革的前提作用為例進行了解證。

關鍵詞：農民;基本權利;灰色預期;農村宅基地

中圖分類號：D616? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）01-0012-03

截至2018年底，全國城市人口增至8.3億。這一城市化成就，的確為鄉(xiāng)村振興與農村改革提供了良好的動力支持與外部條件。然而，我們調查也發(fā)現(xiàn)，由于增速持續(xù)放緩與風險性增強的全球性經濟外部環(huán)境、國內經濟下行壓力增大與深層次矛盾凸顯的交織作用，共同形成了當前我國經濟新常態(tài)這一宏觀背景，這一宏觀背景對有著市民化意愿的農民產生了復雜而深刻的影響。加之各地市民化具體進程中呈現(xiàn)的“轉移空間”不足、“轉化能力”不高、“轉變程度”不深等問題，使得不少農民對我國農民市民化前景的預期產生了不確定性。這種預期特點使得農民對保障自身基本權利更為重視和參與改革行為更為謹慎。筆者認為，進行農村全面改革中應重視與因應農民這一心理預期與行為取向，在基本權利優(yōu)先與充分保障農民基本權利中穩(wěn)慎推進改革。下面以農村宅基地“三權分置”改革中保障農戶資格權為例說明。中央文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”[1]。其中關于對“宅基地農戶資格權”的新設置與作用看法意見紛呈，甚至有學者提出應舍棄“農戶資格權”的稱謂而完全否定其存在價值。本文認為，農村宅基地“三權分置”改革必須在保障農戶資格權的條件下進行，農民基本權利優(yōu)先應該是包括農村“三塊地”在內的農村改革的重要前提。

一、保障宅基地農戶資格權是守住農村政策底線與尊重農民權利的現(xiàn)實選擇

首先，它是農村宅基地制度改革守住黨在農村政策底線的需要。習近平總書記一再告誡我們“農村改革不論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮……這些底線必須堅守，決不能犯顛覆性錯誤”[2]63。眾所周知，農村宅基地制度改革作為新時代全面深化改革的一部分應該是有方向、有原則、有立場的改革，“該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改，決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤”[3]。因而它不僅要考慮經濟發(fā)達地區(qū)先行先試的改革需求，也要考慮廣大中西部省份欠發(fā)達地區(qū)現(xiàn)實的實際需要;不僅要通過制度創(chuàng)新釋放出促進經濟發(fā)展的改革正能量，也要通過制度守正保持住蓄積政治穩(wěn)定的改革正能量，不能以公平流失的負能量抵消甚至超過效率提高的經濟正能量，更不能將黨的改革變成脫離農民群眾意愿與失去正確政治方向的片面追求轟動效應所謂“為改革而改革”的“瞎折騰”。筆者認為，“保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權”的政策規(guī)定很好地順應了當前農村改革實踐要求和大多數普通農民愿望，在重新確認農村集體所有制的權威中為解決長期懸而未決的農村宅基地改革定出了正確基調，是我們黨抓住改革機遇重新振興農村公有制經濟與集體經濟力量的政策創(chuàng)新。

其次，它是農村宅基地制度改革尊重大多數普通農民住有所居意愿的需要。眾所周知，農村宅基地制度改革，不僅要考慮當前有售賣宅基地意愿與進行宅基地質押擔保等資本需求的少數農戶的發(fā)展需要，也要考慮與顧及大多數普通農戶安于生計的基本需要。這一改革必須立足與依賴于有大多數農戶發(fā)自內心支持構成的深厚民意基礎，必須充分尊重大多數普通農戶對農村宅基地制度改革的認知態(tài)度與利益關切。如果改革雖然在一時一地滿足了“先富了起來”的少數農戶的發(fā)展需要，但是普遍地嚴重地損害了大多數“還沒有富起來”農戶的基本需要，這個改革很可能是犯了習近平總書記說的“顛覆性錯誤”，或者是鄧小平同志警告我們“導致兩極分化”的“就算失敗”了的改革[4]。“城里人到農村買宅基地這個口子不能開，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能突破，要嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等”[2]。如何才能做到不開“城里人到農村買宅基地這個口子”與避免“利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等”現(xiàn)象，農戶宅基地資格權這一新設權利就是交給農民對抗某些利益集團與下鄉(xiāng)工商資本侵占其宅基地利益的有力武器。農戶宅基地資格權被一些人視為阻滯宅基地流轉帶有歧視色彩的“封閉性”規(guī)定是一葉障目的政治短視，“若允許宅基地自由流轉，很多農民為了解決一時經濟上的需求而將宅基地使用權轉讓，將會變得無家可歸，這必然會引起社會的動蕩……因此，在其他替代性制度完善之前，還不能徹底允許宅基地使用權的自由流轉”[2]63，因而它事實上是對處于相對弱勢地位的普通農民特別是貧困農民實施必要保護的政治踐諾。

最后，它是對農村基層探索與創(chuàng)造經驗總結的汲取與尊重。生機勃勃的社會主義事業(yè)是人民群眾創(chuàng)造的。對于當前我國啟動的農村宅基地制度的重大改革，無論是2018年中央“1號文件”首提宅基地“三權分置”的創(chuàng)新說法，還是隨后國土資源部負責人對宅基地進行的“所有權歸村集體，資格權歸農戶，使用權則放活”謹慎政策解讀，都可以看出它蘊含著對2016年國家“兩辦”發(fā)布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提供的改革取向的一以貫之的堅持，及對農村農業(yè)部在全國范圍內選取試點成功經驗（例如“貴州湄潭模式”“浙江象山模式”等）的充分汲取。在學術界，有研究文章也分析指出，農戶資格權的實際作用類似于耕地“三權分置”中的農戶的土地承包權，它是我國農村告別人民公社時代后已然形成的隱形存在，當前中央文件提出農戶資格權就是把這種多年存在的客觀現(xiàn)實公開化、明確化、制度化。正如農戶土地承包權介于土地集體所有權與土地經營權之間，農戶資格權對于確保宅基地的集體所有權與搞活宅基地使用權具有著上掛下聯(lián)、穩(wěn)上活下的特殊功能，是促使農村宅基地由資源變資產、再由資產變財產的關鍵一環(huán)，也是尊重農民意愿與守住政策底線、實現(xiàn)國家政策頂層設計意圖與穩(wěn)住農村基本盤的關鍵所在。設置農戶資格權有其賦權農戶、賦能農戶的明確政策用意與政策預期。

二、農戶資格權是確保宅基地“三權分置”順利改革進行的現(xiàn)實選擇

首先，這一權利是落實宅基地集體所有權的必要環(huán)節(jié)。改革開放四十多年來，農村集體所有制的力量與權威不斷地衰落是不爭的事實，很多村莊集體經濟在不斷弱化、虛化與邊緣化中逐步成為許多人眼里的“空殼村”。當然，這種集體經濟“空殼村”應該是集體所有制的產業(yè)特別是企業(yè)的空殼，國家法律明確規(guī)定的農村“三塊地”屬于集體所有，資產仍實實在在地存在而并沒有成為空殼。問題是，為什么這么多年與這么多人忽略了這“三塊地”集體經濟的存在與作用，重要的原因是作為農村集體基本構成的眾多農戶這一主體性力量的缺席與失語，而僅僅把集體經濟力量不當地片面化為村“兩委”與村民小組長等“經理人”的個人能力。當然，解決農村集體經濟力量中村民“空場”的問題是一個復雜問題，但是普通農戶的宅基地資格權是解決這一問題的很好載體。由于宅基地對農戶來說是戶戶有份且為最重要的生活資料與家庭財產，通過共同擁有的“資格權”來聯(lián)利聯(lián)心自然能產生應對外來侵占及其他風險的集體力量。

其次，這一權利是減少宅基地使用權流轉負面作用的利器。盡管中央文件提出的是“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，但是宅基地使用權一旦置入市場經濟的汪洋大海后，在實踐層面上如何恰當地進行政策拿捏與做到適度往往不是我們的主觀意志所能完全把控的。由于市場經濟無孔不入的逐利性與未來難以預期的風險性，把宅基地使用權變成普通商品進行自由流通后，對處于整個社會底層與缺少經營能力的普通農民群體來說不完全是只會增加家庭財產收入的美妙福音，意想不到的外來侵占與各類風險也會如影隨形地不期而至。有學者從這個角度不無擔憂地分析認為：“宅基地‘三權分置探索，除了進一步將土地制度搞得復雜以及增大農民失地的風險以外，收益不多”[5]。盡管此論有些偏激，但也絕非杞人憂天。眾所周知，傳統(tǒng)宅基地使用權是農戶基于人民公社時代農村集體成員權所獲得的住房福利保障，已經存續(xù)半世紀之久，在普通農民心中根深蒂固而成為心理依賴，且宅基地制度與戶籍制度、承包地制度、集體資產分配制度等相互聯(lián)系而成為一種制度鎖定，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的各類社會保障制度、就業(yè)制度、公共服務制度等確證農民市民化的制度條件不具備的情況下，如果宅基地實行不當的市場化改革即使造成農民流離失所是少數現(xiàn)象，其造成的負面沖擊、不確定性等社會風險也難以估測。

再次，這一權利是農戶應對未來自身發(fā)展風險的必要準備。當前之所以進行包括宅基地“三權分置”農村農業(yè)制度改革，重要原因是我國城市化40年來的快速發(fā)展出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)、新問題迫使原有的制度做出改變。然而，作為應對這些新挑戰(zhàn)、新問題的制度改革創(chuàng)新不能只顧眼前不慮長遠。正如全面深化改革必須有歷史思維與戰(zhàn)略思維，“農民的土地不要隨便動。農民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問題。這在歷史上是有過深刻教訓的。這是大歷史，不是一時一刻可以看明白的。”[2]59據國家統(tǒng)計局數據表明，2018年農村人口盡管從1995年的最高峰8.6億減少到5.6億，2017年常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，但同期戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為42.35%，二者相差16.17%[6]。這說明實現(xiàn)真正意義上的城市化我們還要走很長的路與做很多工作。在此背景下，農戶宅基地使用權不可避免地將被下鄉(xiāng)資本作為稀缺資源進行市場化配置，這對于處于信息不對稱地位及“有限理性”的農民來說，很容易陷入市場經濟的“利益陷阱”。因此，當前從政策上賦予農戶“資格權”實際上給農民在市場機制配置資源中的宅基地保有權安裝了把保險鎖。

三、農戶資格權的設置是保持農村穩(wěn)定與避免改革后遺癥的現(xiàn)實選擇

首先，這一權利設置是當前保持農村穩(wěn)定的重要政策創(chuàng)新。習近平總書記2016年在農村改革座談會上的講話中指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度，決不能動搖。這不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求”[2]58。宅基地作為農民最重要的生活資料解決著他們的基本居住問題，只有安居才能樂業(yè)，只有農民安居樂業(yè)了才能避免進城農民在“中等收入陷阱”作用下形成城市“貧民窟”的問題，因而堅持與完善農村宅基地制度與堅持和完善農村基本經營制度一樣是我們“決不能動搖”的“最大政策”。

其次，這一權利設置有著使普通農戶免于“流離失所”的保障功能。宅基地農戶資格權源于農戶作為農村集體經濟組織成員的資格權。聯(lián)系到我國目前農村公有制存在特點及其現(xiàn)實狀況，包括宅基地在內的“農村三塊地”的公有制在進入改革開放后的社會主義市場經濟條件下依然有著很強的適應性和強大的生命力，宅基地農戶資格權基于人民公社時代的集體成員資格這個身份基礎獲得的財產權對于普通農戶適應改革開放具有不可或缺的權利保障作用。關于這個新設權利的性質，它首先是我們黨在中國特色社會主義新時代為普通農戶提供基本居住保障的基本權利。因而，對它的“禁止流轉”繼續(xù)規(guī)定是基于大多數農戶的相對弱勢地位防止被外在的強勢群體侵占或剝奪的政治保護。把這種對弱勢群體的必要保護理解為對社會強勢群體例如下鄉(xiāng)工商資本的社會歧視，不僅是無視普通農戶現(xiàn)實弱勢處境的政治短見，更是對普通農戶特別是貧困農戶實現(xiàn)自身生存權與發(fā)展權的嚴重不公平。由于宅基地資格權基于集體經濟組織成員身份取得，因此權利主體只能是作為集體組織成員的農戶。

最后，這一權利設置可以讓普通農戶穩(wěn)定獲得房屋財產處分權能的用益物權。所謂收益權能就要保障農戶對自己宅基地之上所負載的社會福利和自由使用獲得收益的權利。當然，無論宅基地使用權如何搞活與流轉，資格權人也就是宅基地農戶都有定期向現(xiàn)有使用權人索要保障費用的權利。所謂處分權能，就是資格權人可以自主決定是自己持有有限度地進入市場流轉的權利，甚至能夠進一步決定自己持有還是將資格權贈予、轉讓給直系親屬或集體經濟組織成員的權利。當然，不排除農戶資格權隨著城鄉(xiāng)融合和農村社會保障體系的完善，農戶宅基地資格權可能有退出歷史的可能[7]。

總之，在推進城市化與進行農村全面改革中，我們必須既要看到農業(yè)轉移人口市民化作為國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略帶來的巨大發(fā)展機遇，又要看到經濟新常態(tài)與城市化進程自身復雜長期性對農民心理預期與行為取向產生的影響作用，在充分保障農民基本權利的前提下穩(wěn)慎地推進農村各項改革發(fā)展事業(yè)。

參考文獻：

[1]中共中央國務院.關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[N].人民日報，2018-02-05.

[2]中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于“三農”工作論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2019.

[3]中共中央宣傳部.習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要[M].北京：學習出版社，人民出版社，2019：86.

[4]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：139.

[5]賀雪峰.農村宅基地“三權分置”改革能收獲什么[J].決策，2018（7）.

[6]國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2017年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2019-07-12].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.

[7]徐忠國，等.農村宅基地三權分置的經濟解釋與法理演繹[J].中國土地科學，2018（8）：16-22.

收稿日期：2019-08-06

基金項目：河南省重點研發(fā)與推廣專項（軟科學）項目“經濟新常態(tài)背景下我省農民市民化灰色預期因類施策及其應對”（192400410105）;河南省政府決策招標項目“河南省農民閑置宅基地‘三權分置研究”（2018B220）;教育部人文社會科學研究一般項目“我國農民改革實踐的道義自覺及新時代走向研究”（18YJA710006）資助成果

作者簡介：劉歆立（1973-），男，河南漯河人，副教授，碩士生導師，副主任，博士，從事傳統(tǒng)文化與農民權利研究;李明娟（1987-），女，河南新鄉(xiāng)人，碩士研究生，從事馬克思主義政治學原理研究。

The Choice of Responding to the Gray Expectation of Citizenization： Priority of Basic Rights

——Taking the protection of farmersqualification right in rural homestead reform as an example

LIU Xinli1，2， LI Mingjuan1

（1.School of Marxism， Henan Agricultural University，Zhengzhou 450002， China;2.Research Center for scientific development and farmers

rights，the key construction base of philosophy and Social Sciences in Colleges and universities of Henan Province，Zhengzhou 450052， China）

Abstract： The problem of farmers is a big problem. In promoting urbanization and carrying out comprehensive rural reform， we must not only see the huge development opportunities brought by the urbanization of agricultural transfer population as a national integrated development strategy of urban and rural areas， but also see the impact of the new normal of economy and the long-term complexity of urbanization process on Farmers' psychological expectations and behavior orientation， basic rights Giving priority to and protecting the basic rights of farmers is a rational choice in response to the current gray expectation of citizenization. This paper takes the premise of protecting the qualification right of rural homestead farmers from three aspects： keeping the bottom line of the party's policy in rural areas and respecting the needs of farmers' wishes， ensuring the smooth progress of the reform of "Three Rights Separation" of homestead， ensuring the long-term stability of rural areas and avoiding the "Three Rights Separation"of the reform as an example.

Key words： farmers， basic rights， gray expectation， rural homestead