安徽省特色小鎮建設路徑選擇研究

李國宏，蔣曉銘，姚宏志，婁 山，趙曉芳

(1.蚌埠醫學院，安徽 蚌埠 233003；2.安徽師范大學，安徽 蕪湖 241002；3.蚌埠日報社，安徽 蚌埠 233000)

從“特色小鎮”一詞首次提出至今，建設特色小鎮已在全國成為熱潮。受此吸引，近年來，安徽省各地紛紛融入特色小鎮建設潮流，利用本地資源優勢先后啟動特色小鎮建設工程。由于特色小鎮是新生事物，在安徽省落地還需要一個摸清概念、明確目標、系統謀劃的過程，尤其是需要立足經濟發展新常態，進一步厘清安徽省特色小鎮建設的理念和路徑。

一、安徽省特色小鎮建設的宏觀政策依據

政策支撐體系是特色小鎮建設的必要條件。國內特色小鎮的概念由浙江省率先提出，并出臺了一系列政策要求和指導意見，帶動了浙江省成為建設特色小鎮的全國排頭兵。從國家層面看，國家發改委、財政部以及住建部等多個部門，針對特色小鎮及其建設頒布了一系列指導性文件。2016年7月，住建部聯合發改委及財政部三大部委共同頒布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，標志著特色小鎮建設的正式啟動。從《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出要加快特色小鎮發展，到《關于開展特色小鎮培育工作的通知》《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》《關于開發性金融支持特色小(城)鎮建設促進脫貧攻堅的意見》等文件的出臺，再到《2017年政府工作報告》明確提出支持中小城市和特色小城鎮發展，以及2018年8月30日國家發改委發布《國家發展改革委辦公室關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》(發改辦規劃[2018]1041號)，針對特色小鎮和特色小城鎮高質量發展提出總體要求，并從政策引導、資金支撐等多個方面給予大力支持。這些都充分表明國家對特色小鎮建設的重視。特色小鎮發展的先行者浙江省，從2015年4月發布第1份文件《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》起，至今在促進特色小鎮建設發展方面已發布相關文件15份之多。而安徽省目前關于特色小鎮的政策文件僅有《關于加快推進特色小鎮建設的意見》《安徽省文化廳關于支持文化類特色小鎮建設的實施意見》《安徽省國土資源廳關于支持和促進特色小鎮建設的意見》《安徽省特色小鎮建設專項資金管理辦法》。顯然，國家層面宏觀政策的制定給安徽省發展特色小鎮帶來了巨大的政策機遇，但安徽省在特色小鎮考核、人才引進等方面的政策引導還需要進一步完善。

二、安徽省特色小鎮建設現狀分析

近年來，安徽省特色小鎮建設取得了一定的發展成效。當前建設完成的省級以上特色小鎮25個，其中國家級特色小鎮15個；同時建設完成了43個省級“非鎮非區”特色小鎮，其中省級試驗特色小鎮18個。但安徽省在遍地開花的特色小鎮建設中仍面臨諸多問題和挑戰，主要體現在以下五個方面：

(一)小鎮內涵挖掘不準

依據國家住建部2016年7月1日牽頭印發的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》文件，特色小鎮是指特色小城鎮。而在2016年10月國家發改委針對加快美麗特色小鎮建設的相關指導意見中，進一步細分了特色小鎮，即劃分為特色小鎮和特色小城鎮。文件中著重強調打造特色小鎮必須充分依賴于獨特的產業和新興業態，集聚核心資源要素，與產業園區和行政建制鎮存在本質差異的新型創新創業平臺；而特色小城鎮明顯與特色小鎮不同，它是以傳統行政建制鎮作為基本建設載體，擁有極為突出的產業競爭優勢和人口經濟規模的建制鎮。通過實地調研發現，部分地區政府和市場主體，對于兩類小鎮概念區分不清，內涵把握不準。在特色小鎮建設過程中，就是將獨具特色的產業園區、旅游開發區、美麗鄉村、田園綜合體或者行政建制鎮戴上特色小鎮“帽子”，以獲得相關政策、資金的支持，對真正按照市場規律發展特色小鎮沒有清晰、全面、準確的認識，從而對小鎮創建方案的謀劃產生偏差。這就導致了有的特色小鎮幾乎完全是規劃出來的，建設中存在重形輕魂、倉促上馬、簡單復制等現象。調研還發現，在一些地方特色小鎮的概念被濫用、泛化，甚至有的地方把小鎮建設作為完成指標任務而貼標簽的“湊數工程”。這就造成了在特色小鎮建設中“攤派”指標，逐級明確特色小鎮建設數量的現象。為了達到指標要求，有的地方在條件并不充分的情況下，把在田農作物或成規模傳統種植、養殖業戴上特色小鎮的“帽子”，作為特色小鎮項目進行申報。

(二)小鎮產業特色挖掘力度不足

特色小鎮建設的核心在于塑造和突出特色，不具備特色，何來建設特色小鎮。而特色產業則是特色小鎮建設的核心，是特色小鎮發展的“魂”。沒有特色產業，小鎮也就失去了“立鎮之本”。在推進特色小鎮建設中，各地應牢固樹立產業興鎮意識，把發展特色產業作為重中之重。由于安徽省部分地市、區縣對特色小鎮創建要求認識不清，對自身資源優勢和產業基礎挖掘不深，對特色小鎮產業定位謀劃不夠，導致實際建設中多數特色小鎮僅僅強調環境、文化、旅游等，忽視產業和特色，多數形成的是消費集聚，而不是產業集聚，其建設目的僅是旅游小鎮、度假小鎮，達不到特色小鎮層面。有些小鎮的做法是把原有的工廠、開發區等進行簡單升級，引入特色小鎮概念，雖然強調了產業，但產業大多處于中低端，缺乏競爭力和吸引力，原料、市場、人才、科技等制約瓶頸突出，在科研技術和高端市場等領域亟待突破。在特色小鎮發展過程中，每個小鎮都必須因地制宜，培育出最有基礎、最具潛力、最具成長性的特色產業。

(三)小鎮特色文化挖掘不深

文化是特色小鎮的“魂”，作為文化大省，安徽省自然景觀、文化民俗、傳統技藝資源種類繁多，可供挖掘的文化資源極為豐富。安徽省多數小鎮建設都十分注重發掘本地文化資源，引入資金、項目和先進的設計運營理念，通過歷史文化保護、環境整治、美麗鄉村建設等，挖掘歷史印記和民俗風情。但通過調研也發現，安徽省在特色小鎮建設過程中，一些地方存在把規劃和設想大多停留在紙上，或者實際建設效果與原先設想有很大偏差的狀況。很多特色小鎮在氛圍營造上不僅缺少深度挖掘本地特色的“軟文化”，而且具有視覺沖擊力的“硬文化”也明顯不足，距離真正集產業、旅游、文化、居住等功能于一身的特色小鎮還有很大差距。這就要求特色小鎮在實際建設中要更好地融入安徽省獨特的地域文化，進行文化內涵的深入挖掘、文化元素的探尋與培育，真正打造出具有安徽省文化特色的各類特色小鎮。

(四)小鎮市場作用挖掘不足

要實現特色小鎮的健康和持續發展，必須始終堅持市場機制所具備的資源配置作用，始終堅持政府的有效引導，以各類企業作為發展主體，堅持市場化運作模式。實際調研發現，安徽省絕大多數是政企合作發展的特色小鎮，存在著一些地方市場機制被扭曲的情況，主要表現為政府大包大攬，政府與市場邊界模糊。同時由于發展特色小鎮的產業基礎和資源要素支撐不足，對企業等市場主體的吸引力不夠，當地政府在規劃、市場推廣等方面發揮了主要推動作用，但企業、社會機構等市場主體參與廣度、深度明顯不夠。部分小鎮在探索和塑造特色產業時，存在明顯的行政主義色彩，以領導意志取代市場規律；在融資過程中，政府成為整個市場化運作的主體。有的地方在特色小鎮發展中，房地產企業參與度較高，一定程度上提升了當地的基礎設施水平、旅游功能開發水平，但也存在忽視特色小鎮的運營周期、投資規模、游客承載量等客觀實際過度投資、盲目發展等情況。在特色小鎮的建設過程中，政府應起到引導者的作用，以市場化機制推動特色小鎮建設。

(五)小鎮建設推進速度不快

特色小鎮建設堅持“政府引導、企業主體、市場化運作”的原則，根本立足點在市場化運作。目前安徽省特色小鎮建設實際建設過程中多數還處于規劃設計層面，實質性進展未有較大突破。主要問題有：一是土地、資金制約。土地要素制約緊，3.5平方公里范圍內規劃部分與城市總體規劃不符，不利于后期產業項目的落地，制約建設工作的推進。社會資本尚未進入，資金方面主要靠政府投入。二是人氣集聚度不夠，專業性、技術性人才相對缺乏。安徽省部分地區由于自身集聚優勢要素和經濟輻射的能力較弱，依靠自身力量很難吸引到具有競爭力的技術、資金和人才等要素資源，在整個市場中的凝聚力和吸引力不足，導致諸多優勢項目、雄厚資金和投資商的青睞度不足，在集聚優勢競爭要素上存在較大難度。三是區域協調度不高。構建特色小鎮涉及到眾多產業、行為主體的利益分配，還沒有建立一個既相對獨立又緊密關聯的協同管理體制，因此要規劃好產業布局，協同政府、企業、群眾之間的各種利益與矛盾，避免內容單一、特色不鮮明的小鎮重復建設造成的資源浪費。

三、安徽省特色小鎮建設路徑選擇

(一)在戰略層面上，安徽省特色小鎮建設需要圍繞“四個堅持”做出積極探索

1.堅持升級改造之路，通過“就湯下面”培育一批特色小鎮。安徽省應科學定位和把握自身具備獨特競爭優勢的產業，整合集聚功能較強的城鎮，如天長市秦欄鎮、六安市毛坦廠鎮、肥西縣三河鎮等，充分利用現有基礎，按照特色小鎮的建設標準和要求，進行適當的“梳妝打扮”，以形成區域特色為導向適當進行升級改造。安徽省需要對諸如此類的、無需耗費較大的資金投入就能夠在短期內形成具有鮮明產業競爭優勢的特色小鎮，全面摸排研究制定特色小鎮建設的總體規劃，借鑒省內外成功的做法和方案，明確方向和重點，有的放矢地開展特色小鎮建設，確保短期內取得實效。

2.堅持嫁接完善之路，通過“一石多鳥”培育一批特色小鎮。針對當前已經凸顯出一定產業競爭優勢，且在市場中具有較大影響力的城鎮，例如冶山鎮、高溝鎮、博望鎮、黃崗鎮等，應以特色鄉鎮為載體實施產業集群建設規劃，進一步建立健全產業集群所需的各項資源要素，強化自身的升級改造能力。對于產業鏈條相對較短且配套性不足但主導性鮮明的此類小鎮，可利用健全配套產業的方式彌補自身的短板，由此賦予整個特色小鎮全新的意義和價值。安徽省所打造的諸多小鎮不僅擁有秀麗的風景，而且擁有十分豐富的物產和文化，必須以這些豐富的資源要素為載體進行科學規劃和培育，大力發展休閑、藝術等新興產業，增強文化氣息，通過“填平補齊”打造出具有安徽省特色的各類旅游休閑小鎮、徽商文化小鎮，提升特色小鎮的市場影響力。

3.堅持引進興建之路，通過“無中生有”培育一批特色小鎮。所謂引進興建，就是通過招商引資、引進戰略投資者或高端人才，對于區位、交通、生態等基礎條件較好的集鎮或區域，高起點規劃，高標準建設，培育一批特色小鎮。在特色小鎮建設過程中，堅持“政府引導、企業主體、市場運作”的總原則，政府必須發揮自身的有效引導作用，從戰略上統籌規劃，積極拓展招商引資路徑，充分發揮擁有雄厚資金實力和鮮明技術特色的企業以及投資主體在特色小鎮建設中的主體性作用，并且為這些企業等組織主體賦予一定的自由權，提供更具扶持性的政策機制，確保主體組織能夠實現科學性和持續性發展。要堅持投融資體制機制的優化與創新，為特色小鎮建設打造多元化、多層次的融資路徑，充分發揮產業基金、PPP及股權眾籌等路徑的資金保障作用，并充分調動民間資本的活力，共同解決特色小鎮建設的資金困境，充分發揮市場機制在特色小鎮建設中的決定性作用。如：全國百強鎮合肥井崗鎮，充分利用合肥和合肥市高新區的產業輻射作用，逐步積聚特色產業及競爭優勢，逐漸發展成為擁有現代工業、新型農業及現代服務業的新興集鎮。

4.堅持全面發展之路，通過“軟硬兼施”培育一批特色小鎮。小城鎮尤其是特色小鎮不僅僅是地區新型城鎮化建設體系的重要構成，在整個經濟發展過程中扮演著重要角色，對推進社會經濟以及各項事業發展具有重要的作用，因此必須上升至戰略高度進行統籌規劃。要堅持走全面發展之路，以產業升級和業態創新為主要抓手，為特色小鎮建設打造更具可行性的現實路徑。以創新需求為導向，提升整個產業鏈的價值作用，以當前的產業基礎、優勢資源及區位條件為載體，通過眾籌、眾創、共享等新模式，深挖地區發展特色，創造和對接新的市場需求，打造“互聯網+”“農業+”“旅游+”定制農場、文化創意等新型業態，推進產業升級和業態創新，參照特色小鎮的建設條件和要求，利用“軟硬兼施”的模式，綜合施策，逐步實現傳統小城鎮向特色小鎮的有序轉變。

(二)圍繞國家實施“鄉村振興”戰略，安徽省特色小鎮建設應重點做到“三個落實”和“三個融合”

1.落實鄉村振興規劃、實現產業興旺是重點，將特色小鎮建設與農業產業結構優化與調整相融合。安徽皖北的幾個主要城市是農業大市，如：宿州、阜陽、淮北等都具有打造成特色旅游小鎮標志性產品的基本屬性，特色小鎮的建設過程中能夠推進農業產業結構的優化與調整，打造獨具發展特色的示范園區，同時發揮農業生產的載體作用，將農民生活與生態旅游、休閑農業有機融合，能充分激活農村市場發展活力，為消費者提供豐富多樣的休閑娛樂及體驗式服務。同時能夠廣泛吸納和利用農業發展資金，發展休閑農業與鄉村旅游，進一步拓展農業功能，改善農村環境，帶動經濟增長，促進農業增效、農民增收。

2.落實鄉村振興，生態宜居是關鍵，鄉風文明是保障，將特色小鎮建設與新農村建設相融合。圍繞國家新農村建設目標要求，特色小鎮建設可以同步規劃建設道路和住區環衛等配套設施，全面整治農村臟亂差的生活環境，改善整體村落風貌，真正為農業發展、農村文明及農民富裕提供有力的支持。發展鄉村旅游是實施鄉村振興戰略的有效路徑，也是改善農村人居環境的有力舉措，如：黃山市圍繞“旅游+”發展主線，以國家全域旅游示范區創建為目標，以產業結構優化為著力點，以增加農民收入為出發點，大力發展鄉村旅游，結合特色小鎮、美麗鄉村建設和徽州傳統村落保護，打造一批擁有秀麗山水、獨特鄉土文化和地域風情的休閑旅游小鎮、名鎮名村。

3.落實鄉村振興，生活富裕是根本，將特色小鎮建設和農產品結構調整相融合。安徽省特色小鎮建設應該以特色農產品或特色資源為基礎，充分挖掘生態、文化及特色農產品的獨特魅力，開發和培育獨具特色的知名農產品，建設擁有不同競爭特色的旅游城鎮。如符離集燒雞小鎮、亳州中藥材小鎮、淮南八公山豆腐小鎮、甬橋夾溝香稻米小鎮、蕭縣干果小鎮等特色小鎮建設就很好地實現了與當地農業產品結構調整相結合。