公平競爭視角下網約車新政的限制條件及其優化

葉雪清

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

2016年7月，《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》與《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下稱《辦法》)的發布，明確了網約車行業的市場地位及其發展方向。隨后，包括杭州、南京在內的20余個城市相繼制定了實施細則。各地實施細則的制定為網約車行業的規制提供了實定法依據，但細則中制定的準入條件(如本地戶籍)不盡合理，限制了網約車市場的公平競爭，產業政策與競爭政策之間的博弈亦浮出水面。本文旨在探析各地實施網約車新政的準入條件對市場公平競爭秩序的影響，進而提出新政之限制條件的優化路徑，以期在不妨礙市場競爭秩序的基礎上實現網約車的有效監管。

一、當前各地網約車新政限制條件述要

網約車作為共享經濟時代的產物，是互聯網與出租車市場的結合，彌補了巡游出租車的不足，滿足了人們個性化的出行需求。蔡樂渭認為，網約車行業依靠市場和技術自發興起，具有“市場派”特性，應當盡可能限縮對其的規制。[1]但實踐中，各地對網約車市場的準入條件作了嚴格限制，有悖公平競爭審查制度建立的初衷。如：有些城市要求網約車司機應具備本地戶籍，比如北京。北京交通委認為，戶籍和牌照限制的目的是控制人口規模，緩解北京的交通壓力。而對于汽車排量和軸距的限制，目的是為了契合《辦法》提出的發展原則，實現差異化經營，提供高品質服務，確保運營安全。因為軸距和排量較大的車輛可以帶來乘坐的舒適感。[2]各地對司機戶籍的限制不外乎是出于對交通、環境及便于管理、保障乘客安全的考慮。各地對牌照限制的目的大同小異，主要是為了控制人口總量，緩解擁堵，防治污染，便于當地有關機關對其進行管理。

網約車新政的限制條件引發學界熱議。黃軍認為，中央立法對網約車行業的態度是適度限制，鼓勵發展，然而地方立法卻呈現出對其的過度限制，這屬于政策衰變的跡象。[3]

二、網約車新政限制條件與公平競爭

市場經濟必須維護公平競爭的原則，令價格產生最佳的市場信號作用，實現供給與需求的平衡，而規范政府行為是維系公平競爭市場秩序的重要方面。[4](P10)公平競爭原則是市場經濟高效發展的基礎，任何政策措施原則上不得限制市場公平競爭。然而網約車新政的限制條件已然妨礙了市場公平競爭。

(一)有悖平等原則

公平競爭要求市場主體在市場競爭中享有均等的競爭機會。[5](P287)平等的競爭機會是經營者進行公平競爭的前提條件，網約車行業準入條件的設定應當遵循平等原則。平等原則包括同等情況同等對待、合理之差別待遇以及積極性優惠措施三個方面的內容。[6]

1.同等情況同等對待。網約車新政對戶籍和牌照進行限制，主要是出于對網約車數量控制的考慮。然而，外地人、外地車進入本地網約車市場與本地人、本地車進入本地網約車市場在交通擁堵、環境污染上的影響并無二致。只要控制好網約車總量和車輛尾氣排放標準，戶籍、車牌的不同在從事網約車經營服務上并無本質差別。因此，戶籍和牌照的區別不構成平等原則中的“本質不同”，屬于“同等情況”，但卻受到了差別對待，形式上違反了平等原則。

2.合理之差別待遇。平等原則要求合理之差別待遇。根據上文所述，各地對軸距和排量進行限制主要是為了提供高品質服務，保障運營安全。而軸距和排量的限制雖然能夠改善乘坐感，但其整體服務質量并不必然比軸距和排量較小的汽車高。服務質量的評價不但要和車型相聯系，同時也離不開乘坐過程中司機的服務情況(包括服務態度及路線的選擇)，并且司機的服務在整體服務質量中所占的比例顯然高于車型。因此基于運營安全(無直接關聯)和乘坐感給予不同車型的車輛在準入條件上的不同不盡合理。

3.積極性優惠措施。平等原則允許存在積極性優惠措施。積極性優惠措施的初衷是為了幫助弱勢群體，實現實質平等，但在戶籍、車牌、軸距、排量方面的限制并不構成對弱勢群體和弱勢行業的幫助。本地居民和本地車通常在本地更具優勢，軸距和排量大的車輛廠商也不構成弱勢企業。因此，新政上述限制不屬于積極性優惠措施。

綜上所述，網約車新政的上述限制違反了平等原則，屬于不合理和歧視性的準入條件，從源頭上限制了網約車市場的公平競爭。

(二)違反競爭優先原則

國務院印發的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(以下稱《意見》)提出應當保護市場公平競爭，明確了競爭政策的基礎性地位。競爭政策運用法律、經濟和行政手段來保護和促進市場競爭，是一種制度政策，包括行動措施、法規條例和監察實施機構。[7](P133-143)競爭政策的目標是促進市場公平競爭，各地政府為規制網約車市場而設定的上述市場準入條件已然限制了市場公平競爭，競爭政策與產業政策的沖突逐步顯現。

競爭政策與產業政策或其他基本經濟政策的協調是一個老生常談的問題。歐盟在處理產業政策和競爭政策的關系上，提出產業政策的實施不得不合理限制競爭，同時歐洲法院亦確認了競爭政策的優先適用地位。王曉曄認為歐盟的做法具有可鑒之處。[8]

公平競爭審查制度的建立體現了競爭優先原則，產業政策的實施原則上不得限制市場的公平競爭。筆者認為，戶籍和車牌的限制涉嫌行政壟斷，排除外籍人、外地車進入網約車市場，限制了市場的公平競爭，違反了競爭優先原則。軸距和排量的限制主要是針對車型的要求，該限制提高了車輛軸距和排量較大商家的市場競爭力，為其提供了有利的競爭條件，同時在無形中打壓了車輛軸距和排量較小的商家。該限制以不充分的理由，不但提高了網約車市場車輛準入門檻，對網約車市場的競爭進行了限制，同時也妨礙了對汽車銷售市場的公平競爭，違反了競爭優先原則。

(三)不符合比例原則

《意見》與《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》均對公平競爭審查豁免制度(例外規定)進行了規定，該制度允許以適當限制公平競爭的手段來促進社會公益的實現。公平競爭審查豁免制度是比例原則的適用，考察目的與手段之間的關聯性及公共利益與市場公平競爭秩序之間的利益衡量，即對限制公平競爭的合理性進行考量。比例原則能有效控制行政權的行使，實現多元利益，主要包括三項子原則：

首先，適當性原則要求所采取的措施能夠增進或者實現所追求的目標。管制目的正當性是管制手段實施的前提，因此適當性原則審查的內容應當包括目的正當性審查，而目的正當與否應當根據其是否具有公共利益需求來進行考量。[9](P212-218)前文已對上述市場準入限制的目的進行了論述，控制城市人口、緩解交通壓力及環境治理屬于公共利益的范疇，其目的具備正當性。據采訪，北京具備京籍的司機僅占3.6%，上海具備滬籍的司機約5.3%。[10]可見，一旦對戶籍進行限制，網約車司機的數量將銳減，可以有效控制人口規模，實現上述目標。至于在車輛軸距和排量方面的限制，主要是為了保證運營安全，提供品質服務。運營安全涉及公共安全，具備正當性。但軸距和排量是對車型的限制，管制手段和管制目標之間并無關聯性，不符合適當性原則。如前文所述，軸距和排量的限制可以提高服務質量，但服務質量與多種因素有關，近來網約車司機騷擾乘客的現象屢見不鮮，在這種情況下不論車輛軸距和排量如何，也不能給乘客提供高品質的服務。因此，軸距和排量的限制與該目的的關聯性不強。

其次，必要性原則要求所采取的手段應對相對人的權益損害最小。網約車新政所涉交通防治和環境問題，可通過控制網約車總量來防治。通過限制戶籍和牌照的方式緩解交通和環境問題，不但是對外籍人的歧視性待遇，并且侵害了其自由選擇職業的權利。至于軸距和排量的限制，基于上文可知，其與運營安全并不存在因果關系，其與服務質量的高低存在弱關聯性。該限制不但會制約網約車市場的公平競爭，同時對車輛銷售市場的公平競爭也造成了影響。實現差異化經營，提供品質服務，一方面可以通過乘客線上評價的方式或者直接向網約車平臺進行投訴的方式實現；另一方面可以通過網約車平臺對司機進行培訓，提高司機的綜合素質來端正服務態度，避免騷擾乘客的事件再次發生。因此網約車新政的上述限制并非對相對人損害最小的手段，不符合必要性原則。

最后，均衡原則要求行政行為所增進的公共利益與所造成的損害應當符合狹義比例，即手段和目的之間具有均衡關系。[11]根據前文所述，網約車新政中限制公平競爭的上述準入條件不完全符合比例原則的前兩個子原則，同時也違背了均衡原則。據統計，上海41萬名司機中具有滬籍的不到1萬人，加上牌照等限制，僅約2%的網約車符合要求。[12]新政上述不合理準入條件不但降低了消費者的出行效率，損害了外籍人自由選擇職業的權利與網約車運營平臺的利益，同時也對被限制車輛(小軸距和排量車輛)廠商的銷售造成不利影響，限制了網約車市場以及車輛銷售市場的公平競爭，而新政體現的上述公益亦可以通過其他有效的途徑實現。因此，網約車新政的上述準入條件有違均衡原則。

綜上所述，網約車新政的上述準入條件有違比例原則，不符合公平競爭審查豁免制度，其對市場公平競爭的限制不具備合理性。

三、網約車新政限制條件的優化進路

共享發展理念包括全民共享、全面共享、共建共享及漸進共享四個方面的內涵。[13]而網約車行業是共享經濟時代催生的產物，正是共享發展理念在經濟領域的踐行。前已述及，網約車新政的限制條件已然妨礙了網約車市場的公平競爭秩序，應當及時予以修訂。

(一)強化競爭政策的基礎性地位

競爭政策以維護市場公平競爭為宗旨，強化競爭政策的基礎性地位可以有效從源頭上防止類似網約車新政中限制公平競爭條款的制定與實施。首先在經濟政策體系上，應明確競爭政策的基礎性地位，其他經濟政策原則上不得與競爭政策相左，即網約車新政原則上不應當妨礙市場公平競爭；其次在執法上，應當加強反壟斷執法，對違法主體依法進行懲處，尤其應當將重心放在行政壟斷行為上，防止類似網約車新政中上述不合理準入條件的制定；再次在司法上，學習歐洲法院的做法，確認競爭政策的優先適用地位，正確解釋并適用市場競爭相關法律；最后在競爭文化上，應當對行政機關工作人員進行培訓，深化對公平競爭重要性的認識，同時應當加強對市場主體的宣傳教育，提高其公平競爭意識。

(二)完善公平競爭審查制度

根據《意見》，公平競爭審查的對象包括增量政策與存量政策。網約車新政屬于由各地政府制定的存量政策，同樣適用公平競爭審查制度進行事后審查，及時取消或修改限制市場競爭的歧視性條款。

公平競爭審查模式的完善是對網約車新政進行有效審查，促進市場公平競爭的基礎。我國采用自我審查模式進行審查，眾學者根據“任何人不能做自己案件的法官”對公平競爭審查模式重構做了諸多有益的探討。張葉妹、耿啟幸提出了三層級審查模式，第一層級由政策制定機關自行審查，第二層級由競爭執法機構對政策制定機關認為沒有影響競爭的政策及政策制定機關認為有影響并且經過修改的政策進行審查，同時應當對已經實施的對競爭產生影響的政策(包括自行發現的或其他主體申請審查的政策)進行審查，最后一層級由反壟斷委員會對第二層級中無法公正評估的政策進行審查。[14]鄭和園認為應當通過新建內設機構對政策制定機關的權力進行制約。[15]筆者認為，三層級審查可以有效保證審查結果的準確性，但程序未免過于繁瑣，降低了審查效率，增大公平競爭審查推行的阻力。新設機構的構想可以明確主體和職權分配，但仍需解決成本、機構運營以及效率等問題。而諸如歐盟所采取的外部審查模式，由獨立于政策制定機關的主體進行審查，可以使審查結果更為客觀，但忽略了政策制定機關對該領域行政事務的熟悉度，降低了審查的效率。綜上考慮，自我審查模式較符合我國國情，目前也取得了階段性成效，但審查流于形式或不審查的缺陷亟待完善。一方面，審查主體應當多元化。政策制定機關對相關領域事務較為熟悉，應當保留其審查權，同時應當吸收專家或者相關學者參與審查，提高審查結果的專業性。反壟斷執法機構具有豐富的執法經驗，為確保審查結果的專業性，其應派2至3人參加審查，派員數量的復數可有效防止參審流于形式。另一方面，應當完善監督機制。除了前述參審三方主體相互監督之外，上級機關及反壟斷執法機構應進行事后不定時抽查，督促相關主體及時履行職責。同時應構建公眾監督有效路徑，如將審查報告公開及細化公眾申請審查的程序以便其進行有效監督。

(三)適當放寬網約車市場準入標準

全國人大代表蔡繼明認為新政應當進行公平競爭審查，取消軸距、排量等不合理限制，部分代表委員亦欲向兩會提交相關建議與提案。[16]此前杭州已對戶籍限制做了相應修改，要求司機僅需滿足在本市辦理身份信息登記即可。網約車新政的上述條件涉嫌行政壟斷，限制了市場公平競爭，損害多方主體利益，應當進行修改，適當放寬網約車市場的準入標準。戶籍限制構成對外籍人的歧視，應放寬為“具備本市居住證”以緩解交通壓力，提高出行效率；牌照限制應修改為“在本市登記”，引入外地車促進網約車市場的充分競爭，同時牌照登記亦可達到便于管理的目的。而軸距和排量的限制與運營安全無關，該限制實屬不合理的歧視性條款，應及時取消。政策制定機關應當及時履行主動審查權，對新政上述準入條件按照公平競爭審查制度的要求進行審查并修改。上級機關、反壟斷委員會及有關競爭執法機構認為新政制定機關不履行審查職責時，應當建議該機關進行審查并修改。