淺析賦予設區的市以地方立法權的價值、困境及出路

南麗軍，頓兆園

(東北林業大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040)

回顧改革開放以來我國地方立法權的范圍，雖然中間稍有收縮，但總體來說還是一個不斷擴大的過程。1982年《憲法》首次以國家根本大法的形式確定了地方擁有立法權。《立法法》雖然擴大了擁有立法權的主體，卻對其制定法律的范圍進行了明確的限制。這不僅是為了防止地方立法權被濫用，同時也說明國家要通過法律的方式促進地方政府職能的轉變，提高治理能力。因而，賦予地方立法權不僅是我國法治社會建設的要求，更是社會發展的需要。

一、賦予設區的市地方立法權的價值

改革開放后，在政策的引導下，原來相對簡單的社會結構發生了巨大的變化，人作為生產要素之一開始頻繁流動，社會開始分化出不同的利益群體。一改計劃經濟時代的統一無差別，通過利益的差異刺激人們追求經濟利益，“個人利益與他對社會所作的貢獻結合起來”，[1]所以，我國經濟發展出現了不均衡的發展。

社會力量的發展和社會需求的變化要求法律做出相應的變革。改革之初，我國社會力量薄弱，國家法治建設不可能像西方民主國家一樣依靠社會力量進行推動。“這時的立法不再是等待民間社會生活自發形成規則，然后對其有選擇的加以總結并固定到法律；而是在社會的轉型、發展還不確定時，先設計好法律框架、自上而下的誘導社會向立法預設的方向演進。”[2]但是隨著經濟的發展，能夠推動社會發展的力量進一步成熟，社會本身對自身發展的需求更加明確和多元化。以國家為主導制定的法律難以充分考慮地方的實際情況，缺乏實施基礎的法律在規范人們行為、調節社會關系時難以達到應然的效果，所以賦予設區的市以地方立法權是十分必要的。

賦予設區的市以立法權可以在不同的地區之間形成競爭，以促進地方提供更好的公共服務。隨著市場經濟的發展和人口的流動，為了吸引人才和資源，設區的市在擁有地方立法權后就會根據自己的實際狀況制定相應的法律，不斷完善相關服務，從而推動治理能力和水平的不斷提高，有助于為日漸成熟的社會力量提供一個參與社會發展的平臺，使得各方利益能夠更好的協調，化解社會矛盾，有利于加快推進法治社會的建設和政府職能的轉化。

二、賦予設區的市以地方立法權存在的問題

近年來，已經有近三百部地方法規出臺，三分之二設區的市擁有自己的地方性法規。然而，立法權下放，地方法規快速增長的背后也反映出一些問題需要改進。

1.以地方人大為主導的地方立法無法充分發揮作用

首先，地方人大的召開形式限制了其作用的發揮。我國《地方組織法》規定，縣級以上人大一年至少召開一次會議，而且會期短、議程緊。隨著社會發展，地方法規的數量可能會進一步增加，使得地方人大對地方性法規的審查流于形式。其次，缺乏專業的法律人才。人大代表都是從各行各業中選出來的，都是兼職，審議地方法規是一項技術性很強的工作，人大代表雖了解選民意愿，但對實施該項地方性法規可能會造成的影響不甚了解，不利于提高地方性法規的質量。最后，只由人大代表和政府機關來提請相關的立法議案不足以反映社會的意見。地方人大代表所代表的意愿是相應地區內選民的意見。隨著我國社會經濟的發展，各種生產要素流動的加快，社會分工更加細化，社會意愿更加多樣化，所以只由目前的兩個主體提出相關議案并不能充分反映社會意愿，不利于社會問題的解決。

2.地方立法不能完全獨立，難以保證民主公正

首先，地方立法容易受到來自行政機關的干涉。賦予地方立法權的初衷是為了促進當地經濟社會的全面發展，但有時地方政府利用地方立法排斥外來企業和居民，以及其他生產要素的流入，繼而產生壁壘，阻礙了市場經濟發展。其次，地方立法權容易受到地方利益集團的干涉。地方利益集團為了實現自己的目的，利用各種手段使得相關法規難以保證其公平性。地方立法本身需要各方面參與，但我國目前缺乏社會力量合理合法的參與地方立法的機制，所以地方集團可能會為了一己私利干涉地方立法，對地方法規的制定產生惡劣影響。由此反映出，在進行地方立法時有力的監督、有效的制約和合法合理的參與是必不可少的。

3.缺乏立法經驗和能力以及相關人才

在現有的擁有地方立法權的主體中，超過90%沒有制定地方性法規的經驗。首先要“根據立法法和有關地方性法規的規定和有關精神，設區的市人民代表大會應當設立法制委員會，作為依法統一審議法規法案的專門委員會；設區的市人大常委會應當設立法規工作委員會，作為常委會承辦立法具體事務的工作機構。”[3]專業優秀立法人才對于制定地方法規具有重要的影響，同時與之相配套的物力與財力的支持也應逐步完善。

4.缺乏完善的違憲審查機制

地方法規的制定既要針對當地的問題，又不能與上位法和憲法相違背，這需要成熟的立法技術。但是目前大部分設區的市都缺乏相關的立法經驗，無形中就增加了與中央立法不一致的幾率。

三、完善設區的市地方立法權的出路

地方立法主體擴容的目的是為地方經濟發展提供法律依據和良好的發展環境，但地方立法權在實際行使過程中出現的異化有可能背離初衷。所以，為了使其盡可能達到應然效果，就必須進行制度上的改革。

1.人大充分行使職能，主導立法

我國地方立法基礎薄弱的一個主要原因就是，地方人大無法充分行使其職能，發揮其作用。黨的十八屆四中全會決議指出：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”地方人大的作用十分關鍵，在了解民意的同時，還決定了地方法規的水平。

首先，要排除行政權力對地方立法的干預。地方政府為了維護自己的利益，干預人大選舉，影響了人大職權的行使。“其實改革并不需要別出心裁的創新，而只要求政府讓憲法規定的人大制度運行起來，讓各級人大真正發揮職能。”[4]地方人大主導，就是從立法提案，到調研再到制定相關的法律法規都由人大來主導，盡可能的排除行政權力對立法過程的影響。其次，要加強地方人大中專業法律人才的儲備和培養。目前相關專業人才不足成為制約地方立法的關鍵因素。我國人大代表都是在各行各業中選舉產生的，兼職身份使他們很難有大量的精力投入到地方立法工作中來，同時也制約了地方人大職能的行使。所以，可以適當改變人大代表的構成，增加專職人大代表占比，使他們既具備相應的專業知識，同時又有大量的時間和精力投入到地方立法工作中來。

2.擴大民主參與渠道，提高地方立法專業性

民眾參與立法不能只停留在形式上，要真正的實施。民眾的需求也是我們要解決的問題，解決這些問題是賦予設區的市以地方立法權的初衷。要完善相關制度，為社會力量有序合法的參與地方立法提供暢通的渠道，在這一過程中，不僅需要民眾的主動參與，更需要地方立法機關能夠鼓勵公民參與其中，使得民眾意愿真正融入到地方法規的制定和修改之中。

了解民意和社會需求對于確定地方性法規所要解決的社會問題和調整范圍尤為關鍵。制定地方性法規需要大量的專業人才作為支撐，專家學者參與會對地方性法規的水平產生重要影響。由于目前我國大部分設區的市立法經驗不足，所以，專家學者的參與有利于我國地方性法規的制定。

3.加強對立法的事后監督

在制定地方性法規之前要充分了解民意，避免行政和地方利益團體的干涉影響法律的公平公正；在法律法規出臺之后也要進行相應的監督。

首先，應擴大行政訴訟的審查范圍。《行政訴訟法》修改后將地方政府規章納入行政訴訟的范圍，但是隨著地方法規數量的增加，也有可能侵害公民的合法權益。所以，應配合《立法法》的修改將地方法律法規納入審查的范圍，更有效的保護公民權利。其次，地方性法規雖然規范了其所調節的社會關系，但如果不跟隨其社會關系改變的話，就會限制社會的發展。所以應該根據所調節和規范的問題制定相應的修改和廢止時間，這樣既有利于維護法律的權威性，又有利于促進社會經濟的發展，適應社會發展的需求。最后，應該發揮人大對地方性法規的監督作用。省人大及其常委會應該成立專門的委員會監督地方立法，防止法律法規和地方性規章沖突，防止其與上位法沖突以及對公民和其他組織權利的侵害。市級地方人大也應加強對地方性法規的監督，及時了解地方性法規的實施情況，做出定期的修改，確保地方性法規能夠適應社會的發展變化。

四、結語

擁有立法權的主體擴容符合社會發展的需求，目前最缺乏的就是立法經驗和立法的社會基礎。立法的經驗可以隨著地方性法規出臺數量的增加而不斷成熟，最關鍵的還是地方性法規制定的社會基礎。所以隨著社會力量不斷成熟，需要合理合法的參與地方性法規制定。除此之外，新的地方法規出臺后還要對其進行有效的監督，不斷進行修改。由此看來，賦予設區的市以地方立法權只是一個開始，還需要相關的人力、物力、財力以及配套的措施和理念才能讓地方性法規達到其應然目的。