跨行政區劃公益訴訟檢察機制研究

孫全喜

（河南省人民檢察院，河南 鄭州 450004）

公益訴訟檢察是項新制度、新業務，在法理、制度上仍有很多需要進一步厘清的問題和有待規范的制度空間。跨行政區劃公益訴訟檢察作為一種非典型性訴訟檢察形式，在公益訴訟中需要不斷對其加深認識了解，并推進其發展。

一、跨行政區劃公益訴訟檢察的本體性問題

跨行政區劃就是打破原有行政區劃的邊界，按照新的區劃原則辦理某一類具體事務。跨行政區劃公益訴訟檢察則是指檢察機關不受原來行政區劃的限制，基于案件性質特點，跨行政區劃辦理公益訴訟案件的行為。跨界不是越界，而是效率和能量的重新組合，有利于實現“三個統一性”：第一，訴訟定位與治理功能的統一性。跨行政區劃公益訴訟檢察在公益損害事實查證和行政行為違法性認定上具有超然性，客觀性更強，社會治理更有效。第二，訴訟結果與治理實效的統一性。跨行政區劃公益訴訟檢察在督促行政機關執行判決結果方面更有力，執行效果更好，公正性更顯著。第三，辦案與“三個效果”的統一性。從一般意義來看，案件本身的重大性、復雜性、在區域內的關注度越高，影響就越大，其辦案的效果就越凸顯。公益訴訟案件跨行政區劃辦理，其重大性、復雜性增強，法律效果、社會效果、政治效果更加明顯。

根據司法原理，跨行政區劃公益訴訟檢察的實質是案件管轄問題。案件管轄一般適用三種管轄形式，即級別管轄、地域管轄和指定管轄。簡單地說，級別管轄是指根據案件性質分配上下級單位辦理，解決縱向層級問題；地域管轄是指同級不同地的案件分工，解決橫向同級問題；指定管轄是指對于管轄不明、情況特殊以及上級認為需要改變管轄的案件，由上級以指定的方式確定案件管轄，解決的是有爭議或需回避的管轄問題。其中地域管轄和指定管轄涉及跨行政區劃公益訴訟檢察。

一般來講，公益訴訟案件的管轄并不是問題。《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》均規定了管轄的一般性規定、指定管轄、管轄權轉移、管轄權協商和刑事附帶民事公益訴訟管轄等，權屬清晰，規定明確，形成了案件行政區劃常態化辦理、跨行政區劃例外辦理的基本管轄原則。矛盾的特殊性原理告訴我們，分析矛盾的特殊性是正確認識事物的基礎，也是正確解決問題的關鍵。公益訴訟具有區別于其他訴訟的特殊本質，其管轄也往往具有特殊性。如指定管轄作為法定管轄規則之外的一種管轄確定方式，在適用情況、適用頻率、適用的可選擇性和不確定性等方面都具特殊性①。又如各地不斷進行提級管轄、異地交叉管轄、集中管轄等模式的實踐探索，有的借助鐵路檢察院跨行政區劃的先天優勢，將部分公益訴訟案件實行集中管轄等②。

應當明確的是，跨界并不意味著越權。跨行政區劃公益訴訟檢察的邏輯起點是檢察機關的法律監督職能，其具體法律淵源表現為我國《憲法》規定的檢察機關的法律監督性質。跨行政區劃公益訴訟檢察的價值追求是“公正高效的司法目標和正當程序的司法價值”③。需要注意的是，我們應堅持矛盾的普遍性和特殊性“兩點論”，即行政區劃公益訴訟檢察常態化與跨行政區劃公益訴訟檢察補充性相結合，在普遍性指導下探索跨行政區劃公益訴訟檢察的特殊性，充分認識到跨行政區劃公益訴訟檢察是對行政區劃公益訴訟檢察的補充和完善，二者有不同的責任擔當和使命。

二、跨行政區劃公益訴訟檢察的現實原因分析

（一）從權力屬性上講，源于司法權與行政權的相互博弈

我國檢察權的特點是監督性、程序性，表現在三個方面：（1）權力的法定性、有限性，即授權才得監督；（2）效果的借助性、依賴性，即需要借助其他權力才能實現實質性效果；（3）手段的謙抑性、協同性，即以行政權等其他權力的行使為第一位，以檢察權的行使作為最后措施。檢察權的特點決定了檢察權運行中可能會遇到地方行政權的掣肘等阻力，這種阻力源于司法權的中央事權屬性和部分行政權的地方事權屬性的相互博弈，二者在相互對抗中獲得平衡和發展。

從根本上說，我國是單一制的多民族國家，中央對全國行使司法權，司法權屬于中央事權。比如各地法院不是地方法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院。同樣，地方各級檢察院是國家設在地方的檢察院，代表國家行使檢察權④。“各級人民檢察院都是國家的檢察院，而非地方的檢察院，檢察機關行使權力代表了國家意志，而非任何地方、團體或者個人的意志。……法律監督權更不能理解為地方固有的權力，它是國家權力統一體系的組成部分，履行著維護國家法制統一的基本職責。”⑤而同時，我國擁有世界上層次最多的五級政府體系，這決定了政府事權及其配置的復雜性⑥。有些行政權的中央事權、地方事權、共同事權、委托事權屬性不清、權屬不明，使得部分行政權的地方屬性與司法權的中央事權性質的矛盾沖突加劇，有時這種沖突具有不可調和性。然而，正是這種沖突和對峙，使得跨行政區劃公益訴訟檢察的法理基礎表現得更為充分。檢察權可以其中央事權和法律監督的屬性為后盾，利用跨行政區劃公益訴訟檢察的高階位權力，有效促進地方行政權的依法行使，克服地方越權執法、多頭執法、選擇性執法或者不作為等實踐中存在的突出問題，實現檢察公益之訴、督促之訴、協同之訴的目的。同時，可以有效彌補其他監督制約制度的不足，實現事中、事后監督并重，監督剛性、協同性并軌，對事監督、對人監督相結合，促進建立和完善監督制約和追責機制，有力破除體制性、機制性、保障性障礙，促進依法行政，在更高水平、更深程度、更廣范圍上推進法治政府建設。

（二）從案件本身看，源于公益訴訟案件本身的特征

管轄的緣由來自案件，沒有跨行政區劃案件，就沒有跨行政區劃公益訴訟檢察。跨行政區劃公益訴訟案件的屬性，使得跨行政區劃公益訴訟檢察具有廣泛的辦案基礎。

我國公益訴訟制度可以概括為法律規定的由國家機關或者有關組織對損害國家利益和社會公共利益的行為提起訴訟的制度⑦。根據被訴對象的不同，公益訴訟可以分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過關于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，規定了檢察機關辦理案件的范圍⑧：一是民事公益訴訟案件，即生態環境和資源保護案件，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益案件，其他損害社會公共利益案件。二是行政公益訴訟案件，即生態環境和資源保護案件，食品藥品安全案件，國有財產保護案件，國有土地使用權出讓案件，其他領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為案件。

這些公益訴訟案件相比傳統私益案件具有很多特征，有一個重要特征就是案件的跨行政區劃性。公益訴訟案件的跨行政區劃性表現在兩方面：一是案件本身的自然屬性，二是超越地方司法承載力的行政屬性。

案件本身的自然屬性主要體現在兩類案件中：第一，自然形成的跨行政區劃案件。環境要素的流動性和整體性特征決定了污水是流動的、有毒氣體是飄散的，它們依照自然的習慣形成污染和破壞，不受制于人為行政區劃限制⑨。這些特性也決定了生態環境和資源保護類案件的系統性、整體性以及跨行政區劃性。人為地割裂生態系統的整體性，分段辦理，在辦案效果上將事倍功半、得不償失。第二，人為形成的跨行政區劃案件。如主觀上故意越界開采自然資源，通過打游擊躲避管理、逃避打擊，主要表現在生態環境和資源保護案件上；客觀上造成跨界作案，此類主要是食品藥品安全案件，還有互聯網案件等。

超越地方司法承載力的行政屬性，指案件本身并不跨行政區劃，但是案件本身表現出來的行政屬性已經超越屬地司法管轄承載能力。具體表現在：第一，地方保護傾向十分明顯，當地檢察機關易受干擾；第二，政出多門，九龍治水，當地檢察機關有心無力。此時，跨行政區劃公益訴訟檢察具有較為獨立超脫的優勢，可以超越屬地司法管轄，確保客觀公正。

上述情況說明，“跨行政區劃辦案制度與公益訴訟案件具有天然契合性”⑩。原來的按行政區劃辦理原則不適合部分公益訴訟案件，跨行政區劃公益訴訟檢察勢在必行。

（三）從司法實踐看，跨行政區劃公益訴訟檢察有利于實現“三個需要”

第一，推動檢察機關轉型發展的需要。跨行政區劃公益訴訟檢察并不能解決公益訴訟檢察存在的所有問題，但是可以優化司法資源，整合司法職能，提高專業化建設水平，提高辦案質量和水平，集中具備相對完備的偵查技術力量和業務素質良好的專業訴訟隊伍，為生態環境保護提供更優的司法產品、檢察產品，從而有助于實現機制體制上的進步，有利于促進“四大檢察”全面協調充分發展。

第二，符合司法體制改革的需要。黨的十八屆三中全會指出，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。黨的十八屆四中全會指出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。2014 年12 月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》，確定北京、上海依托鐵檢分院設立跨行政區劃檢察院，探索構建“普通類型案件由行政區劃檢察院辦理，特殊類型案件由跨行政區劃檢察院辦理的訴訟格局”。實行跨行政區劃公益訴訟檢察，是對設立跨行政區劃檢察院的先行探索，辦案先于制度，辦案先于機構，從而為今后機構設立提供大量的辦案實踐經驗。

第三，推進國家治理體系和治理能力現代化的需要。國家治理和社會治理體系建設決定著跨區劃公益訴訟檢察的政治基礎和時代要求。黨的十九屆四中全會提出完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。公益訴訟檢察體現了全面深化改革、全面依法治國背景下以法治方式推進國家治理的制度價值。跨行政區劃公益訴訟檢察不僅是一項司法制度，更代表了社會治理理念的更新、社會治理模式的轉型，有效彌補了政府權力的單向性、有限性以及社會事務的復雜性所帶來的履職不力，有利于提升多元主體共治的系統性、協同性、整體性，有利于提高國家治理效能。

三、跨行政區劃公益訴訟檢察的現實可行性

（一）全國因地制宜設置跨行政區劃法院，可資借鑒

2013年最高人民法院下發《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，明確提出開展行政案件相對集中管轄試點工作。截至目前，最高人民法院在全國設立了6 個巡回法庭，主要審理跨行政區劃重大行政和民商事案件。2014 年，北京、廣州、上海設立了知識產權法院，較好地解決了跨區劃知識產權案件的辦理問題。2018 年上海設立了金融法院，服務保障了上海國際金融中心建設。2018 年北京、廣州、杭州在鐵路法院的基礎上設立了互聯網法院，破解了互聯網跨地域性難題。全國4個直轄市高級人民法院以地理方位、顯著地貌、歷史文化沿革為依據，并綜合參考轄區的人口、經濟、案件數量等指標，注重審判資源的優化與均衡配置，成立了14個中級法院，管轄94個縣區法院的行政訴訟案件。2015年河南省高級人民法院出臺《關于行政訴訟案件異地管轄補充規定》，規定除省直行政機關和省轄市市直機關作為被告的案件外，基層法院管轄的所有行政案件實行異地管轄。這里的異地管轄，就是跨行政區劃辦理。此外還規定，鄭州鐵路運輸兩級法院管轄下列行政案件：一是以金水區、中原區、二七區、管城回族區、惠濟區、上街區政府為被告的一審行政案件；二是省高級人民法院指令再審的行政案件和指定管轄的其他行政案件；三是以省直廳局機關為被告的一審行政案件。上述這些法院打破行政主導和部門分割，實行類案管轄，實踐中運行良好，也為探索跨行政區劃公益訴訟提供了先例。同時，設置與法院相對應的跨行政區劃檢察院也是對等履行法律監督的需要。

（二）全國檢察機關跨行政區劃公益訴訟檢察的機制探索已然形成良好的氛圍

2019 年4 月24 日，最高人民檢察院發布《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》，第一條即規定妥善處理跨省案件管轄和線索移送，鼓勵有條件的省級檢察院探索建立長江經濟帶部分生態環境資源案件集中辦理機制。隨后最高人民檢察院召開長江經濟帶檢察工作座談會，舉辦服務長江經濟帶檢察論壇，探索沿江11省市建立跨省級行政區劃公益訴訟工作機制，推動破解監督難題。

內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江建立了遼河流域水資源保護、森林資源及東北虎豹保護檢察監督協作機制。河北、山西、內蒙古、遼寧檢察機關聯合開展“祖國北部護航綠水青山藍天公益訴訟聯合行動”。江蘇、上海、浙江、安徽四省市檢察機關形成了《關于建立長三角區域生態環境保護司法協作機制的意見》。遼寧、廣東、海南、廣西、吉林、黑龍江、內蒙古簽訂合作框架協議，建立省際民行檢察工作合作共享機制。同時，有的地方將鐵路沿線的危及鐵路安全的行為，比如非法抽沙、環境污染等，也納入鐵路檢察院跨區劃管轄范圍。

此外，湖北省十堰市、河南省南陽市、陜西省商洛市、陜西省安康市三省毗鄰地區四市檢察機關進一步健全跨區域生態保護檢察協作機制，共同加強南水北調中線工程水源區的生態環境保護。2018年6 月，河南省開啟了以省檢察院為主導的淮河流域生態環境保護戰略協作機制，整合淮河流域（河南段）所涉及的鄭州、開封、洛陽、信陽等11 個省轄市的檢察力量，致力淮河流域生態文明建設。這些機制探索已為全國范圍的跨行政區劃公益訴訟檢察打下了堅實的實踐基礎。

（三）域外經驗可資參考

早在20 世紀80 年代末，蘇聯已經建立起跨地區自然保護檢察制度。蘇聯解體后，俄羅斯聯邦設立了隸屬俄羅斯聯邦總檢察院、相當于第二層級各聯邦主體檢察院的63 個跨行政區劃自然保護檢察院，保護聯邦主體的生態環境重點地區和生態環境遭到嚴重破壞的地區，比如里海流域、貝加爾湖地區、哈巴羅夫斯克邊疆區等。這些跨區劃檢察院并不取代區劃檢察機關的職責，然而在專業知識和專業能力方面更具針對性、有效性。其中最具代表性的是在伏爾加河流經的15 個聯邦主體建立全流域性的跨地區自然保護檢察院，成為俄羅斯聯邦第一個、也是唯一一個全流域的自然保護檢察院。實踐表明，俄羅斯伏爾加河流域自然保護檢察院能在分析全流域統計信息和資料的基礎上，全面、準確、及時地掌控整個伏爾加河流域自然保護領域的法治狀況，保證了預防和制止生態違法行為工作的系統性和連貫性，在自然資源利用和保護方面能夠有效抵制狹隘的地方利益和部門利益。

此外，相關國家和地區針對美國田納西河、歐洲萊茵河等也采取了全流域立法、全流域治理、建立流域共治機制的做法，收效良好。

（四）鄭州鐵路檢察系統的公益訴訟檢察為跨行政區劃公益訴訟檢察提供了典范

鄭州鐵路運輸檢察系統以跨行政區劃的組織優勢統籌解決黃河全流域跨區域公益保護瓶頸問題，加強協調配合，促進行政機關積極、全面履職，辦理多起跨行政區劃公益訴訟檢察典型案件，效果較好。2019 年5 月，最高人民檢察院將鄭州鐵路運輸檢察院辦理的4件跨行政區劃管轄公益訴訟案件作為典型案例向全國發布。其主要做法是：

第一，強調以辦案為主，以案件管轄為突破口。基于訴訟便利、經濟實效的原則，通過會簽文件、形成紀要、指定管轄等形式確立跨行政區劃公益訴訟案件，不糾纏于機構設立、人員變動等因素。2018 年12 月29 日，河南省人民檢察院會同省高級人民法院制定《關于黃河干流河南段環境資源公益訴訟案件管轄若干問題的規定》，指定鄭州鐵路運輸檢察分院負責辦理黃河干流河南段區域內地方檢察機關移送起訴的環境資源民事公益訴訟案件、全省縣級以上人民政府作為被告的環境資源行政公益訴訟案件以及自行發現并立案的重大、疑難、復雜環境資源公益訴訟案件。同時還規定，其他區域發生的影響黃河干流河南段環境資源保護的公益訴訟案件，經河南省人民檢察院指定管轄，也可交由鄭州鐵路運輸檢察分院辦理。

第二，加強職能融通，實現地方政府行政權與檢察權的雙贏。構建溝通協商機制，堅持效果導向，以推動問題解決為目標，達到地方政府期待的用法治力量保護生態環境的訴求與檢察機關開展公益訴訟的理念的高度契合，當好政府的“法治助手”。檢察長親自辦理重大典型案件，示范帶動作用明顯。充分發揮檢察建議書的積極作用，創新并靈活使用檢察工作函，便于溝通協調，推動依法正確履行職責，協調推進問題解決。

第三，探索跨區劃辦案與地方檢察機關協調聯動機制，實現生態環境保護檢察力量聯通。鄭州鐵路運輸檢察分院著手探索跨區劃辦案，并與案件發生地檢察機關建立協調聯動機制，第一時間將案件情況及工作方案通報地方檢察機關。地方檢察院積極主動融入生態環境保護檢察“一盤棋”格局，緊密配合鄭州鐵路運輸檢察分院聯系行政職能部門、進行現場勘察、公開送達檢察建議書，根據鄭州鐵路運輸檢察分院意見督促指導整改、生態修復回訪檢察等工作。

第四，發揮與科研機構協作機制作用，借腦借力解決專業技術難題。生態環境修復治理是專業技術要求非常高的系統工程，鄭州鐵路運輸檢察分院充分發揮與河南檢察公益訴訟研究院、黃河水利科學研究院等科研機構建立起來的協作機制的作用，主動組織、邀請專家提供專業支持等，多渠道查明案件情況，通過立體、縱橫的環境資源保護檢察工作，助力法治政府建設，深入推進黃河流域治理。

注釋：

①張步紅：《跨行政區劃檢察院案件管轄》，《國家檢察官學院學報》2015年第5期。

②張英：《跨區劃法院行政案件管轄范圍探析——以訴訟案件類型化為視角》，《法制與社會》2018 年第24期。

③參見2017 年9 月最高人民檢察院副檢察長張雪樵在全國鐵路檢察長座談會上的講話。

④童建明、萬春：《〈人民檢察院組織法〉學習讀本》，中國檢察出版社2019年版，第54頁。

⑤韓大元：《地方人大監督檢察機關的合理界限》，《國家檢察官學院學報》2011年第1期。

⑥胡靜林：《打開國家的賬簿》，《中國財經報》2008年3月15日。

⑦高檢院民事行政檢察廳：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017 年版，第8—9頁。

⑧參見2017 年6 月27 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條。

⑨張忠民：《建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度》，《環境保護》2014年第16期。

⑩邵玉紅：《清“四亂”，唱響新時代的“保衛黃河”》，《公民與法》2019年第6期。