論自愿環境協議中行政優益權的規制
——以比例原則為視角

吳 真

（吉林大學 法學院，吉林 長春 130012）

一、引言

自愿環境協議作為政府與企業間的一種協議，是一種特殊的激勵性環境管理手段。與剛性的環境法律規定相比，自愿環境協議中政府對企業提出更高的環境目標和更嚴格的環境責任，企業也對環保義務的承擔成本與自身可獲得利益進行權衡，雙方通過明確各自的權利和義務，促進企業的自愿行為，以達到令人滿意的環境治理效果。從其法律性質來看，自愿環境協議屬于環境行政合同，是環境行政管理主體與作為行政相對人的企業之間簽訂的行政合同①。

行政合同締結的目的是保障行政管理目標的實現，以滿足公共利益的需要。因此行政合同的雙方并非完全平等，行政機關的權力具有優先行使和實現的效力，即行政優益權。這項權力是國家為保障行政機關有效行使職權與履行職責而賦予其享有一定權力或物質上的優益條件的資格，使其在行政合同的簽訂、履行過程中能起到主導作用，實現行政合同對公共利益的保障。但是如果過分強調行政優益權的行使，則不可避免地會導致行政專橫與權力濫用，從而降低合同的契約性，既阻礙行政目的的實現，也會損害行政相對人的利益，從而大大降低行政合同的效力。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都易濫用權力，這是萬古不變的經驗。有權力的人們會使用權力一直到有界限的地方才會休止。”②因此，將行政合同中行政機關的行政優益權控制在適當的范圍和程度內是非常有必要的。

濫觴于德國而被稱為行政法中“帝王條款”的比例原則，其主要功能就在于規范行政主體的行政優益權，使行政主體能在各種具體情形中盡量做出客觀妥當的決定，使相對人受到的損失盡可能溫和，并保證其與行政目的的實現之間的比例具有適度性。

比例原則包含適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則，這些子原則能分別從不同的角度層層遞進并協調融合在一起，來指導行政主體行政優益權的適用。所以將比例原則引入自愿環境協議當中，能有效指導和規制政府對行政優益權的具體行使，在保證政府環境管理職能良好運作的基礎上，維護企業的合法權益，促使其完成更高的環保目標，從而更好地改善環境質量。

二、自愿環境協議中約束行政優益權行使的必要性分析

自愿環境協議是政府為達成更高的環境目標而與企業達成的合意，是環境管理從傳統單一的禁止模式向多種管理手段綜合運用的發展過程中出現的新型的激勵性管理方式。為了吸引企業參與到自愿環境協議中來，應當強化自愿環境協議的“契約性”。如果對政府的行政優益權不加以約束和規范，則這一管理手段就無法實現其既定的目標。行政法上通常運用比例原則衡量政府對行政優益權行使的適當性，因此有必要將其運用到自愿環境協議的監督中。

比例原則是指行政行為與其要達到的目的之間應當形成適當的比例，兼顧行政主體預期目標的達成和對行政相對人正當權益的維護。這就意味著行政主體在行使行政權力時除符合合法性原則外，還應符合行政合理性原則，即選擇對相對人侵害程度最低的方式來進行，避免為達到目的而不擇手段的情況發生。將比例原則引入自愿環境協議中，對政府行政優益權行使進行衡量和監督，其正當性在于以下幾個方面：

（一）環境權利義務存在不對等性

與民事權利和民事義務的對等性不同，在環境法律部門中，環境權利與環境義務不具有對等性和均衡性。環境法不是純粹的公法或私法，而是兼具二者特征的社會法。在這一法律體系中幾乎沒有爭議的是，政府擁有環境管理的權力和職責，公民享有環境權，典型地表現為公民享有良好環境的權利。而企業僅應承擔環境義務，而不享有相應的環境權利。比如周訓芳教授即主張，出于經濟目的尤其是商業目的而對環境資源進行開發利用的權利屬于民事和經濟權利，不應將其納入到“環境權”的范疇，而且為了保護環境和實現社會可持續發展的需要，應對這類常態的民事和經濟權利實施嚴格控制③。這是由于作為社會法的環境法抑強扶弱的性質使然。而在自愿環境協議中，由于政府與企業達成一致的環保目標高于環境立法標準，因而企業的環境義務相應地被加重。如果政府再不控制自身享有的行政優益權，則會使雙方的權利義務配置過度失衡，甚至與正義的價值取向相背離。

企業要想達到協議規定的目標，從協議前期的準備工作到協議履行完畢需要較長的時間，并且需要投入相當多的人力、物力和財力。如2011年發布的“中國城市環境管理自愿協議試點”項目中的《節能自愿協議技術通則（GB/T 26757-2011）》規定：參與的企業在享受政府給予待遇的同時，必須完成諸多任務。這些任務包括：企業為如期達到協議中規定的節能目標，需要制定出詳細具體的節能項目與節能計劃，并要認真組織有關部門進行實施；在協議履行期間，企業每年度都要向政府提交一份書面形式的詳細年度報告（包括工序能耗調查表和每年的能效指數等）；企業還要建立自己的節能自愿協議組織并構建節能環保考核評價指標體系、節能環保目標體系以及節能自愿協議政策支持體系④。由此可見，相較于其他行政合同，這種自愿環境協議對行政相對人設置了更多遠遠高于法定義務的契約義務。在此前提下，如果不對行政主體的行政優益權進行規制，則權利義務配置的過度失衡將導致協議激勵性和誘導性的環境管理模式喪失應有的功能。

（二）行政優益權的性質使然

行政法上的行政優益權可以分為促進式行政優益權與懲罰式行政優益權。前者如行政主體為了有效地促進合同的履行而行使的指導和監督的權力。后者如單方變更權、單方解除權和制裁權等。單方變更權和單方解除權是指由于公共利益的變化，原有合同繼續履行將不符合公共利益，在行政相對人不愿意協商變更合同時，行政主體享有單方變更合同和解除合同的特權。制裁權是指為確保行政合同的實際履行而賦予行政主體的制裁權，表現為金錢制裁和強制履行。此兩類行政優益權的功能與效果不盡相同。政府在行使行政優益權時，應當針對其促進和懲罰的不同性質分別加以采用。

從自愿環境協議制度建立的初衷看，其是政府為達成激勵性的管理目標，以一定程度的優惠和獎勵為誘導，在自愿基礎上與企業簽訂提高能源效率、減少溫室氣體排放等保護環境的協議。自愿環境協議強調企業參與的自愿性和契約的合意性，以達到環境資源利用效率的最大化與保護效果的最優。

美國法學家理查德·波斯納認為，正義最普遍的含義是效率⑤。所有的法律活動（包括立法、執法、司法、訴訟等）和全部法律制度（私法制度、公法制度、審判制度等）的最終目的就是為了最有效地利用自然資源和最大限度地增加社會財富。從這一視角看，促進式的監督指揮權能夠使行政主體在自愿環境協議中幫助企業更好地達到環保目標，實現管理效益的最大化，是行政主體激勵式管理行為行之有效的方式。但是對于懲罰式的單方變更權、單方解除權和制裁權，則要衡量企業自身的客觀情況，充分分析具體問題，不能過度損害企業的權益，務必謹慎行使。

（三）自愿環境協議內容與目標的需要

自愿環境協議中作為合同相對方的企業，是在已經遵守國家制定的環保標準的前提下，自愿地和政府約定更為嚴格的個別適用的環保指標，并由政府在協議履行過程中或達到履約目標后給予其一定的財政補貼、稅收優惠等經濟激勵。就協議條款本身看，只有企業適當履約或未適當履約兩種情形中，不可能發生企業借助協議條款損害公共利益的情形⑥。由于政府只能對企業違法事項行使行政管理權，而針對企業未能完成協議要求的較高環保目標的部分，應通過相應的合同責任予以追究。政府如確有必要行使行政優益權的，也需謹慎裁量后再行使。

2003 年4 月，我國出現首例自愿環境協議⑦：山東省的兩家鋼鐵公司鄭重承諾3年內將節能100萬噸標準煤，提高資源利用率，減少污染物的排放。其中設定了主要包括工序能耗、噸鋼綜合能耗、噸鋼可比能耗、余熱利用、SO2和CO2的減排量、節能量、節能率、節能效益、節能管理情況等13 項指標。政府在這些試點項目中設定的指標嚴格程度較高，但企業只能完成部分指標。在這些自愿環境協議中，企業雖然沒有完成協議要求的全部節能減排目標，對環境利益造成一定損害，但這種損害的結果是由于違約導致的，不是因違法行為造成的。依據契約的性質，責任人應當承擔的是違約后果，而不應任由行政主體依行政優益權對行政相對人行使對其損害較大的單方變更解除權和制裁權。因此，行政主體對懲罰式行政優益權更需謹慎裁量后行使。

三、自愿環境協議中比例原則對行政優益權的約束

比例原則起源于19世紀德國創立的警察法學，后來經過依法治國理念和公民基本權利的融入，逐漸擴充到行政法的所有領域。比例原則是指行政機關實施的行政行為應兼顧具體行政目標的實現和保護行政相對方的權益。當為了實現行政目標而不得不對行政相對方造成一定程度的損害時，應當盡可能把這種損害控制在最小限度內，使兩者達到適當的比例⑧。

學界通說認為，比例原則由適當性原則、必要性原則和均衡性原則這三項子原則構成。這三項子原則分別從不同角度規范和控制行政優益權。在自愿環境協議中，政府行使行政優益權，應當充分體現比例原則中三項子原則的內涵，衡量自身行使行政優益權的具體情形與合理性，使協議雙方主體之間追求的利益達到合法比例，促成環境治理目標的實現。

（一）適當性原則對行政優益權的約束

適當性原則是指國家行政機關所采取的行政手段的目的必須是維護公共利益，而且這種手段要有助于達到預期目的。簡而言之，這一原則要求行政主體采用的手段必須明確指向已經設定的正當目的。如果行政機關采取的手段不能對行政目的的達成起到幫助作用，或者行政目的不是維護公共利益，則是對適當性原則的違反，也就必然違反比例原則。從某種程度上來講，適當性原則以目的為導向，監督和規范行政主體行使權力目的的正當性以及目的和手段之間的密切相關性。所以，適當性原則所要求的目的和手段的密切關系，是指行政主體自行選定的手段應能切實完成立法者預期的目的，即采取一項行政措施之前要先對這種行政裁量行為是否有助于目的的達成予以認定。

德國聯邦憲法法院對于適當性原則采用“最低標準”：第一，如果行政主體采取的行政手段只有部分有利于目的實現，即不能達到完全適當，依然被視為符合適當性原則。第二，這項“最低標準”不能僅憑行政手段實施的結果進行判斷，而應該依據事務的本質作出合理判斷；如果經判斷后認為該行政手段有助于行政目的的實現，那么不論結果如何，都不應以違反適當性原則論處⑨。

在自愿環境協議中，用適當性原則衡量作為行政主體一方的政府的行政優益權的行使，可以確立以下三個標準：

第一，目的應當具有確定性。即政府行使行政優益權的目的應為保護環境利益，這種目的必須清晰且明確。行政機關應當保證其能夠通過行使職權來實現環境保護的目的。而判斷政府行使行政優益權是否出于保護環境等公共利益的目的，應以一個理智的正常人的認知標準，依據行政機關行使權力時的客觀具體情形去判定。

第二，目的應當具有合法性。即政府行使行政優益權必須是為了保護合法的環境利益，依據適當性原則，手段的采用是為了實現明確而特定的目的。如果目的是不合法的，則任何實現該目的的手段都與適當性原則相違背。比如政府與企業以污染物非法掩埋為目的達成協議，則無論雙方采取何種措施暫時處置了污染物，該協議都是違法的，不符合適當性原則。

第三，手段應當具有有效性。手段能夠有助于達到協議的目的，這是適當性原則中的最根本的特征。如果手段有效，就符合適當性原則；如果手段對達成目的無效，則不符合適當性原則⑩。政府在自愿環境協議中行使的監督權，就屬于為保證協議的環境保護目標的實現而適用行政優益權。比如政府對協議情況進行經常性檢查，以有助于掌握協議履行的情況；政府有權對企業不恰當履行協議的行為予以禁止，并命令其采取恰當的措施保證協議目的的實現；政府將監督結果和企業改善環境的成績向國家機關和公眾公開等。這種監督手段能使政府評估企業行為是否真正能夠促進協議目標的實現，以及能否產生環境治理的良好效果。

（二）必要性原則對行政優益權的約束

必要性原則是指，在滿足適當性原則的基礎上，如果行政主體有多種方式能在基本相同的程度上達到其追求的公益目的，則行政主體應當盡可能選擇對行政相對方的權益損害最小的行政手段。

德國聯邦憲法法院在案件判斷中明確把“必要性”界定為：“當存在其他同樣有效而且對于公民基本權利侵害更溫和的手段可供選擇時，則行政措施就有違必要性原則，會被認為因造成對基本權利的不必要侵害而構成選憲。”換言之，對于嚴厲的手段只有在其已成為“最后手段”時才能采取。日本行政法學者田村悅一將必要性原則理解為，當行政主體在追求公益時，如有多種等價意義上的手段可供選擇時，除非有緊急情況，一般都應將選擇權利賦予行政相對人，以表示對當事人自由選擇權的尊重，從而將侵害程度降到最低；如果經過相對人自由意思表示之后，能達成與行政主體處分相同的效果時，那么在這個范圍之內行政主體就應該避免作出具有強制性的行政行為。這些對必要性原則的描述，對于我國的相關學理與立法都具有重要的借鑒意義。

如果說適當性原則關注的是從手段到目的的直線邏輯關系，則必要性原則考察的是，當存在多個手段與同一目的具備直線邏輯關系時應當如何進行選擇。即必要性原則實際上包含了兩層意思：其一，存在多種能夠實現行政目的的行政手段，否則必要性原則就沒有適用的前提；其二，行政主體在實現行政目的的諸多手段中，應當選擇對行政相對方權利侵害最小的一種。

行政主體對于最小侵害的考量沒有固定的標準，根據一般公認的價值觀來看，如果是相同性質的權利，則依據侵害程度的大小排序，行政主體當然應盡量選擇對相對人侵害程度較小的行政手段。對于性質不同的權利，如果相對人作出的自由選擇也能達到行政主體所設置的目標，則行政主體應當尊重行政相對人的意志。如果兩者都不相符，則大致可以作出如下排序：限制財產權要比限制人身權的侵害小；限制物質權益要比限制精神權益的侵害小；負擔性措施要比禁止性措施的侵害小。

在自愿環境協議中，政府行使行政優益權是為了和企業合力達到協議規定的較高環保目標。在協議的履行過程中，如果可以選擇，企業必定更偏向于希望行政主體以促進式行政優益權的行使方式來實現協議設置的目標，因為在這種情形下，企業能夠保留協議中規定的從政府獲取的優惠政策，而這樣的結果也更符合自愿環境協議制度設立的初衷。所以在面對困境或國家環保政策的改變等突發情況時，政府應優先考慮行使促進式行政優益權，即盡可能尊重企業的主觀能動性，通過監督和指揮的方式幫助企業達到目的，或者以協商的方式與企業就協議條款的變更達成合意。只有情況確實緊急，或者變更協議也不能達到合同目的時，政府才能考慮行使懲罰式行政優益權。此時政府就不得不面臨行政目的的實現與對企業的權利造成一定損害之間的權衡與取舍。

由于自愿環境協議的相對方通常是從事生產經營的企業，人身權與精神權益的限制情形并不常見，對于行政主體來說，在自愿環境協議中，負擔性措施與禁止性措施的權衡與選擇尤為重要。

懲罰式行政優益權主要包括政府對企業的制裁權及其單方面對協議的變更和解除權。一般來說，如果政府對某一自愿環境協議實施了禁止性措施，即強行解除該協議，則表明其不再需要實現該協議的目的，而且這種解除權的行使還往往附加一定的經濟制裁。常見的是，在一些自愿環境協議中，政府以減免稅收或給予補貼等優惠政策為激勵方式，政府單方面解除協議，則會同時終止優惠政策，或令企業返還其已經從協議中獲取的利益。如丹麥的自愿環境協議中一般都約定經濟制裁后果，即追繳所減免的稅款。由于這一類禁止性的懲罰式行政優益權的行使，導致的結果是從根本上放棄當初簽訂自愿環境協議時的目標，容易挫傷企業自主參與環境保護的積極性，故不宜過多運用。

并非只有禁止性行政優益權使用制裁權，懲罰式行政優益權中也可利用負擔性措施，通過行使制裁權，達到自愿環境協議目標的最終實現。這里適用的制裁權并非經濟制裁，而是制裁權中的強制履行，即通過強制行政相對人承擔特定責任而最終實現協議的目標。具體而言，是在相對人不愿直接履行時，采用代履行的方式，由行政機關或第三人代替行政相對人履行合同義務，履約費用由相對人負擔。負擔性措施雖然在一定程度上違背了相對人的意志，但是其能使協議的目標最終得以實現，且企業在承擔履約費用的同時仍然能夠保留協議中約定的優惠政策，企業利益減損程度相對較低，能夠保留其環境保護的積極性。

（三）均衡性原則對行政優益權的約束

均衡性原則指的是行政主體對公民權益可能造成的侵害不應該超過其為實現行政目的而維護的公共利益，即手段必須與目的保持適當、合理、均衡的比例關系。確切地說，均衡性原則強調兩個方面的比例關系必須適當：一是行政權力在保護公共利益與保護行政相對人利益之間要形成適當的比例關系；二是行政權力的實施可能產生的負作用與欲達成的目的的正當性之間要形成適當比例。《德國基本法》對禁止過度侵害公民權益作出了明確規定：“如法律或行政措施對公民個人所加的負擔和義務是不能合理忍受和不能期待的，即這種負擔在考慮到當事人尊嚴、人格和尊重個人關系與經濟關系的情況下，明顯構成過度的負擔和要求時，那這項行政措施就是不合比例。”均衡性原則可看作在不同價值或利益之間所進行的判斷、比較和權衡，而非對其中的任何一個價值的簡單肯定或否定。中國儒家的中庸之道強調切忌破壞雙方利益間的適當比例關系，與均衡性原則有異曲同工之處。

均衡性原則是比例原則的核心原則，而“比例”應該如何確定則又屬于均衡性原則的核心。但是均衡性原則本質上是一個抽象的概念性的原則，而非在操作上具有指導意義的精準法則。雖然學界和實務界沒有形成確定的標準，但均衡性原則的內涵也能為行政主體的權力行使提供一定的指導。依此有學者認為，行政主體在采取行政措施時，至少要考慮三種要素：其一是公民的人格尊嚴不受侵犯的基本準則。其二是公益的重要程度。這是在比例衡量時必須考慮的要素，即對于私人利益造成的侵害一定是由于欲維護的公共利益更為重要。其三是手段對目的的契合性程度。

還有學者運用經濟學上的“帕累托最優”理論，以資源配置最優化的成本衡量來詮釋均衡性原則。帕累托最優理論指出，如果在經濟活動中任何一個人可在不使任何他人境況變壞的同時而使自己的情況變得更好，那么這種狀態就視為達到了最優化的資源配置。它是效率和公平的一種均衡狀態，或者說，一個目標的達成對任何一方的利益損害降至最低的程度，是最經濟的。自愿環境協議內容的實質，就是行政機關的國家環境管理權力與相對一方企業的環境資源權利在個案之中相互博弈，以爭取達到帕累托最優的目標。

自愿環境協議是環境保護立法中引入的一種新型環境合同，其與一般的行政合同相比，在利益的權衡上具有特殊性。企業與代表公眾利益的政府在自愿環境協議中達成的目的是共同的，然而在自愿環境協議中，企業與社會公眾的利益不能用相同的價值和標準衡量。在自愿環境協議中，政府給予企業的優惠條件表現為經濟利益的形態；而自愿環境協議所保護的社會公眾的環境利益，在很多情況下是無法用金錢衡量的。原因在于：其一，環境法律關系的客體——自然要素——非常稀缺，而且其中許多是不可再生資源，被破壞或毀滅后，即使付出再多經濟代價也無法恢復。因此，環境資源的珍貴超越金錢的價值。其二，環境侵權的一個重要特征是恢復和補償具有巨額性，而非等額的。與一般民事侵權賠償的等額性不同，環境侵權的救濟支付的經濟代價往往遠遠大于被侵害的環境要素本身的經濟價值。其三，與其他權利不同，公眾所享有的環境權利并不一定給權利主體帶來經濟上的收益，很多時候環境權以心情的愉悅和情感的滿足等精神層面的受益體現出來，無法以金錢的數量來衡量。因而此類環境權利侵害的救濟也不能完全以經濟補償的方式實現。這使得在自愿環境協議領域，在運用均衡原則考量行政優益權的適用時，在需要權衡的諸因素中，既要考慮“量”的比例，還要考慮不同的“質”所占比重的適當性。這樣的權衡具有更多的維度和更大的難度。

均衡性原則旨在實現行政目的的同時，把給行政相對人造成的損失降到最小，并且達到社會公共利益與企業的私利保障的均衡。在自愿環境協議的履行過程中，政府在其認為必要時行使行政優益權。當政府行政優益權的行使是為了保障社會公眾的環境權益時，對于企業因此而遭受到的損失，政府也應當在適當的程度上通過各種經濟途徑予以補償。在自愿環境協議的履行過程中，企業為達成環保目標，需要耗費大量的人力、物力和財力。如果企業由于客觀狀況而非主觀原因最終沒有達到協議目的，政府可選擇提供一定的補貼或稅收、貸款等方面的優惠政策，保護企業的經濟利益。也就是說，由于行政優益權的行使，天平一邊的公眾環境權益獲得了增加，而另一邊行政相對人由此而受到的經濟利益的減損，應當也有適當比例的補償。當然，“比例”適當性的確定，需要考慮若干要素，不能武斷地運用統一標準“一刀切”，要具體問題具體分析，從個案入手，從具體視角出發。

四、自愿環境協議三項子原則對行政優益權規制的差異與融合

比例原則的三項子原則相互聯系、相互配合，構成了比例原則完整的內涵和完備的功能。它們所共同調整的其實主要是兩組關系：國家實施的行政活動中采用的手段與實施目的之間的關系，以及公共利益與私人主體權利之間的關系。在衡量政府行政優益權適用的正當性時，應充分考慮比例原則的三項子原則之間的個性與共性，體會其各自的相對獨立性和互補性，將此三項子原則分別對比同一自愿環境協議的目標，以及協議雙方利益訴求進行衡量，從而得出符合現代法治價值觀的結論。

（一）三項子原則的差異

1.衡量內容不同

比例原則的三項子原則由于內涵不同，對于對象進行衡量的內容有明顯的差異。適當性原則考量的是行政行為的目的以及采用的手段是否正當；必要性原則關注行政行為是否采取最合適的手段達成目的，防止對相對方造成過分損害；均衡性原則則是對手段的負面作用和實現的目的的正面效果進行比例衡量。

具體從自愿環境協議看，對政府行政優益權的行使進行衡量時，應首先運用適當性原則來明確其維護的是否社會公眾正當的環境利益，而且應當明確其采取的手段是否切實為實現環境公益而施行。當環境公益的保障有數個而非唯一手段時，則需要運用必要性原則來比較采取的行政手段哪種更為合適，即選擇對企業損害最小的行政手段來達到目的。這一“最小”的判斷當然是相對的，是與其他手段造成的后果相比較形成的結論，并非指對行政相對人的影響是可以忽略不計的。這就需要運用均衡性原則來衡量行政優益權所保障的公共環境利益與企業所受損害的程度這兩者的比例關系，要求政府即使已經選擇了行政優益權中最溫和的一種行使方式，也應當考慮對企業給予適當的補償，最大限度地保護企業的經濟利益。

2.衡量角度不同

在比例原則包含的三個子原則中，適當性原則是從目的的正當性和手段有助于目的之實現的角度進行衡量；必要性原則是從實現目的的手段造成損害最小的角度來進行考慮；均衡性原則通過對行政手段造成負面影響的考慮，要求目的正面效應與結果的負面影響之間的比例應當適當均衡。即比例原則三項子原則分別從“目的導向”“法律后果”“價值取向”三個不同角度來規范行政活動中的兩大關系，即行政目的與手段之間的關系、公民私權利與公共利益需求之間的關系。

在自愿環境協議中，對政府行政優益權的行使，無疑也應當從這三個子原則各自不同的角度，對協議的目的和手段以及公眾環境權益與企業經濟利益之間的關系進行衡量與檢視。

3.側重方向不同

適當性原則、必要性原則與均衡性原則側重方向各有不同。適當性原則側重于將手段放在是否維護公共利益之下進行考慮，為防止手段對目的的“不及”；必要性原則側重于將手段放在相對人個體權利之下考慮，為防止手段對目的“過當”；均衡性原則主要從全局進行通盤考慮，以價值的追求為導向，以實現公共利益與私主體權利均衡保障的目標。

政府在自愿環境協議中行使行政優益權時，也應當考慮公眾環境利益的保護方式是否有“不及”，對企業經濟利益的損害是否有“過當”，以及協議目標實現時諸主體權益的增益和減損是否均衡，從而達到環境保護和企業經濟發展的共贏。

（二）三項子原則的協調融合

1.適用層次的遞進關系

比例原則的三項子原則之間是相互聯系、相互融合的有機整體關系，一個重要體現即為，這三項子原則并非齊頭并進，它們在適用層次方面存在先后差異，且呈現出依次遞進的關系，從而組成比例原則的三級“臺階”。從一般情況來看，適當性原則是前提，國家的行政手段只有建立在適當性原則之上，才能夠有條件對必要性原則進行考量，然后才能決定公共利益與私權保護之間的均衡問題。

政府在自愿環境協議中對行政優益權的行使是否正當進行考量時，要注意比例原則三項子原則間邏輯上的相關性和內容間的連貫性，層層推進進行分析。第一步是先偏向于“公眾環境權益的立場”來確定行政目的的正當性和采取手段與公眾環境權益保護這一目標之間的相關性，并以此作為后兩個原則適用的前提。第二步是偏向于“企業的立場”比較采取手段的必要性，看這些能達到行政目的的措施哪一種對企業的侵害最小。最后一步則偏向于從“主觀的立場”來衡量采用行政優益權的手段之目的與企業所受損害的程度，從全局角度考慮，使環境公益保護與企業經濟發展達到均衡。

2.實質正義與形式正義的貫穿融合

在人類追求的眾多價值中，法的正義價值為基本價值，而法的其他價值都不得違背正義價值的目標。正義的確切內涵很難有簡單而統一的描述。正如美國學者博登海默所言：“正義有著一張普羅透斯似的臉，變幻無常，隨時可呈不同形狀并具有極不相同的面貌。”然而，不可否認的是，正義經常意味著社會各組成部分可以接受的地位和比例關系。柏拉圖在《理想國》一書中提出，正義存在于社會有機體各個部分間的和諧關系之中。亞里士多德認為：“公正就是比例。分配的正義，是按照所說的比例關系而對共有物進行的分配。”比例原則中的適當性原則體現目的的正義，必要性原則體現手段的正義，均衡性原則體現的是手段與目的之間關系的正義。從本質上講，比例原則中三項子原則的運用就是使公民基本人權不至于被過多侵害，同時又能保證公共利益受到適當保護，追求一種合理、合法的狀態，這也是與正義理念相吻合的。

社會正義，有形式正義與實質正義之分。形式正義關注程序和手段的正義，易于被明確而清晰地認知和把握。實質正義強調目的的正義，特別是在具體案件中，目的的實現不應建立在各方當事人利益失衡和偏廢的基礎之上。因此相比之下，實質正義在一定程度上需要主觀的裁量和權衡。

在自愿環境協議的履行中，運用適當性原則對其目的的評判，更多意義上是實質正義的評判。因為環境要素復雜多樣，且環境保護與經濟發展都是社會良性運行必不可少的條件，二者不是非此即彼的關系，因此以保護公眾環境權益為目的的行政優益權是否應當適用、何時適用，無疑具有個案評判的性質。當該目的的實現有數個途徑時，則形式正義要求行政優益權的行使主體必須從必要性原則出發，通過特定的程序做出選擇，并闡明被選方案對行政相對人損害最小的原因及理由。均衡性原則要求依據個案的情形，依法對目的和手段進行權衡，要求環保目的與行政手段對行政相對人的利益造成的損害控制在適當程度內，實現形式正義與實質正義的統一。

3.公共利益與個體利益的協調均衡

英國行政法學家韋德曾指出：“行政法在決定國家權力與公民權利的平衡方面作出了很多貢獻。”這句話說的其實就是公益與私益需要平衡的問題。在這里有必要提到羅豪才教授提出的“平衡論”，它的基本含義是：在行政機關與相對方權利義務的關系當中，權利義務總體上應是平衡的。“平衡論”特別強調公共利益與個人利益的一致性。不論是哪一方侵犯了另外一方的合法權益，都應該予以糾正。這個理論將行政主體和相對方視作互動對峙的矛盾雙方，既考慮矛盾雙方的對立性，又注重矛盾雙方的合作性，目的主要是為尋求行政機關和行政相對人兩者之間關系的平衡。

比例原則從某種程度而言正是“平衡論”的體現，它通過適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個環環相扣、層層遞進的子原則來規制行政主體權力的行使，既能夠承認國家權力對公民權利干預的合法性，又能限制國家權力的不正當行使，最大限度地保證私人權利不至于受到過度侵害，最終使公共利益與個體利益之間盡可能地保持平衡。自愿環境協議屬于一種環境行政合同，政府在其中享有行政優益權。運用比例原則能對行政優益權的行使方式進行有效規制，平衡公共利益和個人利益。

首先，適當性原則承認環境公共利益的優先性。環境公共利益和其他公共利益相比具有特殊性，它關系到自然有限的承載力和人類的健康生存。環境的破壞會產生非常嚴重的后果，短期內很難恢復到良好的狀態，并且恢復需要付出巨額的成本。

其次，必要性原則承認私人利益的重要性。現代憲法明確關注個體權利的保障，所以對公共利益的優先性的承認并非毫無限度。自愿環境協議本來就規定了嚴于國家環境標準的環保目標，作為市場中重要的經濟主體，企業履行合同需要耗費相應的人力、物力和財力。政府在行使行政優益權時，要根據企業的實際情況進行個案裁量，以最經濟的方式完成行政事項，最大限度地保護企業的經濟利益。即在能夠實現環境保護目的的同時，使該行為對企業造成的損失最小，這樣才能發揮行政裁量的優勢，實現行政主體行使行政優益權的真正價值，避免為了公共利益而過分犧牲個體利益，從而使兩者達到平衡的狀態。

這三個子原則在自愿環境協議中相互融合，既能實現公益保障的行政目的，又能實現對企業的權益保護，使企業增強對政府的信任感，從而促進社會環保事業的發展。

五、結論

自愿環境協議是國家為了保護環境而積極采取的新型環境管理措施，在實踐中也被證明產生了良好的效果。雖然這種環境協議具有很強的合意性，但依然屬于環境行政合同的一種。作為行政主體的政府在其中必然享有企業不具有的行政優益權。要想實現協議確定的較高的環保目標，就必須對政府的行政優益權加以規范和控制，不能損害企業參與自愿環境協議的積極性。

由于自身豐富的內涵和較強的適用性，行政法上的比例原則能對政府行政優益權的行使起到良好的作用。其中的適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則各有特色、相輔相成。在自愿環境協議中，政府對行政優益權的行使要符合三個子原則的要求，以人權和法治為邏輯起點，既能體現出對人權的保障，又能制約行政主體的行政權力。在自愿環境協議的實際履行中，既對政府維護環境公共利益的權力予以尊重，又能最大限度地保護企業的經濟利益，使政府的公權力與企業的私權利之間達到均衡。由此保證比例原則對行政優益權進行全面的規制，使自愿環境協議成為環境領域中的一項真正有效而安全的激勵性管理方式。

注釋：

①生延超：《環境規制的制度創新：自愿性環境協議》，《華東經濟管理》2008年第10期。

②[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。

③周訓芳：《環境權論》，法律出版社2003年版，第13頁。

④參見《節能自愿協議技術通則（GB/T 26757-2011）》，中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會2011年7月發布。

⑤[美]理查德·波斯納：《法律的經濟分析（下）》，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1996年版，第517頁。

⑥陳秀萍、吳樹浩：《論環境行政合同中的行政優益權規制》，《行政與法》2014年第7期。

⑦江河：《我國環境規制的歷史、制度演進及改進方向》，《改革與戰略》2010年第6期。

⑧姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第41頁。

⑩蔣紅珍：《論適當性原則——引入立法事實的類型化審查強度理論》，《中國法學》2010年第3期。