黨內法規實施保障體系之構建

伊士國

（河北大學 黨內法規研究中心，河北 保定 071002）

加大黨內法規執行力度、實現黨內法規良好實施，既是黨內法規體系完善的重要內容，也是黨內法治建設的題中應有之義。因為“黨內法規的生命在于實施，黨內法規的價值只能在實施中得到實現，黨內法規的規范效力也只能在實施中得到體現”①。特別是在黨內法規體系日趨完善的情況下，實施黨內法規就成為黨內法治建設的中心工作。但歷史和經驗都告訴我們，黨內法規實施不是自動實現的，必然會遇到各種困難，如果沒有有力的保障體系，黨內法規實施便會受阻，黨內法治便難以實現。因此，從某種意義上說，黨內法規實施保障體系的有力與否，是考量黨內法制建設程度的重要參考依據。這就要求我們，必須構建有力的黨內法規實施保障體系，以確保黨內法規的良好實施。一般來說，黨內法規實施保障體系是個復雜的有機體，涉及各個層面，但主要是要建立依規治黨制度體系、黨內法規解釋制度、黨內法規備案審查制度、黨內法規實施后評估制度。

一、建立堅實的依規治黨制度體系

構建有力的黨內法規實施保障體系，首先必須建立堅實的依規治黨制度體系。之所以如此，是由依規治黨在依法治國中的地位和作用決定的。眾所周知，堅持黨的領導是中國特色社會主義法治的本質特征和根本優勢所在，這就決定了中國的法治建設是以中國共產黨為核心的，而不是像西方國家那樣以司法為法治建設的中心。因而，中國共產黨作為我國法治建設的領導者和組織者，必然要求“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法”②。且只有中國共產黨首先堅持依規治黨，培育全體黨員的規則意識和法治觀念，率先實現黨內法治，再以黨內法治帶動國家法治，才能保證我國法治建設目標的實現。同時，依規治黨對于依法治國也有重要的保障作用，廣大黨員只有嚴格遵守各項黨內法規，才會自覺遵守國家憲法和法律，保證憲法和法律的良好實施③。正如鄧小平同志指出的：“國要有國法，黨要有黨規黨法，黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”④此外，中國共產黨只有堅持依規治黨，黨內法規的制定與實施才既有必要也有可能。可以說，依規治黨的落實程度，直接決定了黨內法規體系的形成與實施程度。因此，中國共產黨堅持依規治黨，是黨內法規實施的最根本保障所在。這就要求我們建立堅實的依規治黨制度體系，實現依規治黨的制度化、體系化，以保障依規治黨的落實。一般來說，依規治黨主要包括依規授權、依規用權、依規監督三個環節和部分，相應地，我們建立堅實的依規治黨制度體系，就要建立健全依規授權制度、依規用權制度、依規監督制度。

（一）建立健全依規授權制度

依規治黨是依法治國條件下黨要管黨、從嚴治黨的基本方式，但依規治黨的前提和基礎卻在于依規授權。這是因為，只有依規授權，各級黨組織與黨的領導干部才能獲得自身執政的合法性地位，才能真正解決自身執政權來源的正當性與合法性問題。一般來說，依規授權主要包括兩種途徑和方式：一是由廣大黨員或黨員代表根據黨章和黨的組織類黨內法規選舉產生黨的各級代表大會和其所產生的各級委員會，通過依規授權使黨的各級組織獲得合法的執政權；二是由黨的各級委員會全體會議根據黨章和黨的組織類黨內法規選舉產生常務委員會和書記、副書記等，通過依規授權使黨的各級領導干部獲得合法的職權。所以，各級黨組織與黨的領導干部在執政時，就必須堅持依規治黨，必須依照黨內法規從事執政活動，否則，就會違背廣大黨員依規授權的目的。

這就要求我們通過完善黨的組織類黨內法規的途徑，建立健全依規授權制度。一是要改革黨內選舉推薦制度，發揮組織推薦和黨員推薦各自優勢。在黨的基層組織選舉中，可以借鑒人大代表選舉的一些做法，實行由組織推薦和黨員推薦候選人相結合的辦法，發揮兩者各自優勢，通過多種途徑和方式保障基層黨組織候選人推薦過程的民主化。二是要改革黨內選舉程序機制，保證黨內選舉民主化。黨內選舉的實質在于使優秀黨員進入各級黨組織，占據黨的領導職務，實現依規授權的目的。要保證這個目標實現，就必須建立民主化的黨內選舉程序機制，使各級黨組織依規通過嚴格的民主選舉程序推薦和任免黨的領導干部，真正做到“選賢任能”。三是要改革黨內選舉保障機制，保證黨員民主選舉權利的落實。要加大對破壞黨內選舉行為依規制裁的力度，用不同方式來保障黨內選舉真正體現選舉人的意志和利益，保證各級黨組織和黨的領導干部經由黨內民主選舉產生，實現依規授權。

（二）建立健全依規用權制度

依規治黨的核心在于依規用權，即黨的各級組織和黨的領導干部應依規掌握并運用執政權，包括依照黨章和黨的領導類黨內法規、黨的組織類黨內法規等規定的方式、途徑、范圍運用執政權，否則，黨的各級組織和黨的領導干部就喪失了執政的合法性基礎，也難以有效運用執政權。這就要求我們通過完善黨的領導類黨內法規、黨的組織類黨內法規的途徑，不斷建立健全依規用權制度。一是要推行執政權清單制度，依規明確各級黨組織和黨的領導干部執政權范圍，使各級黨組織和黨的領導干部在黨內法規規定的范圍內運用執政權。根據依規治黨基本原理，各級黨組織和黨的領導干部的執政權都是由廣大黨員依規授予的，都應有明確的法定范圍。因而，各級黨組織和黨的領導干部都必須在黨內法規規定的范圍內運用執政權，而不能超出這一范圍，否則，越權無效。這就要求我們借鑒政府權力清單制度，推行執政黨權力清單制度，依規明確各級黨組織和黨的領導干部的執政權范圍，做到職權法定。二是要構建執政程序機制，依規明確規定各級黨組織和黨的領導干部執政程序，使各級黨組織和黨的領導干部通過黨內法規規定的程序機制運用執政權，既為依規用權提供程序保障，也為依規用權提供程序規制。因為“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”⑤。

（三）建立健全依規監督制度

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”⑥各級黨組織和黨的領導干部在運用執政權的過程中，如果不受監督和制約，也容易濫用權力和出現腐敗現象，這是對中外執政經驗教訓的深刻總結。因而，要避免各級黨組織和黨的領導干部濫用執政權，就必須對運用執政權的活動依規進行監督和制約。在此需要說明的是，之所以強調依規監督，這是由黨內法規既“授權”又“限權”的特性所決定的。也就是說，既然各級黨組織和黨的領導干部的執政地位來自廣大黨員的依規授權，各級黨組織和黨的領導干部又要依規用權，就應該依規對各級黨組織和黨的領導干部運用執政權的活動進行監督和制約。這就需要我們通過完善黨的監督保障類黨內法規的途徑，不斷建立健全依規監督制度。一是要建立“以權力制約權力”的監督機制，具體就是要建立黨的決策權、執行權、監督權相互監督、相互制約的權力制約機制，以“防止把某些權力逐漸集中于同一部門”⑦，改變過去重決策、執行，輕監督的局面，使不同黨組織依規行使決策權、執行權、監督權，避免黨的決策權、執行權、監督權的濫用；二是要健全“以權利監督權力”的監督機制，依規保障黨員的知情權、參與權、表達權、監督權。“擴大黨內基層民主，推進黨務公開，暢通黨員參與黨內事務、監督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道”⑧，使廣大黨員能夠通過多種途徑和方式對各級黨組織和黨的領導干部進行有效監督，確保有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究，以保證黨的執政權始終服務于廣大黨員的意志和利益。

二、建立常態化的黨內法規解釋制度

為了保障黨內法規良好實施，實現黨內法治，還要建立常態化的黨內法規解釋制度。因為歷史和經驗證明，運用黨內法規解釋手段，可以在最大限度保持黨內法規穩定的情況下，將黨的建設的最新實踐要求逐漸充實到黨內法規的具體內容之中，從而使黨內法規“與時俱進”、不斷適應黨的建設要求。特別是在形成完善黨內法規體系時期，黨內法規理論與黨內法規實施實踐的良性互動更應該通過黨內法規解釋活動來實現。因而，通過黨內法規解釋的運用，對黨內法規的內容、條款的含義及其界限、適用等問題作出說明，有利于黨內法規更好地適應黨的建設實踐需求，避免黨內法規的頻繁修改，使黨內法規在穩定性與適應性之間保持動態的平衡，保證黨內法規的良好實施。現在國家法律之所以修改的頻率越來越低，正是得益于法律解釋制度的日益發達和常態化。基于此，中國共產黨已經通過《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）、《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》（以下簡稱《解釋工作規定》）等初步建立了黨內法規解釋制度，明確了黨內法規解釋的主體、權限、程序、效力等，使黨內法規解釋工作有了明確的制度依據。但是，目前黨內法規解釋制度還不健全，黨內法規解釋工作未能經常性開展，沒有發揮這一制度應有的功效。因而，為了保證黨內法規良好實施，我們應該通過修改《解釋工作規定》等途徑，建立常態化的黨內法規解釋制度，保障黨內法規解釋工作的經常性開展。

（一）進一步明確黨內法規解釋主體

《制定條例》《解釋工作規定》按照“誰制定誰解釋”的原則，明確了黨內法規的解釋主體，即黨中央、中紀委以及黨中央工作機關和省級黨委分別對其制定的黨內法規進行解釋⑨，這樣可以更好地理解黨內法規的原意和精神，可以保證黨內法規解釋的權威性。同時，《制定條例》《解釋工作規定》還對黨內法規解釋主體作了“例外規定”，即黨中央對其制定的中央黨內法規既可以自行解釋，還可以授權黨中央有關部委進行解釋⑩。這個規定具有一定的特殊性，不同于國家法律解釋主體的規定，但也具有合理性，有利于保證黨內法規解釋工作的經常性。但是，黨內法規解釋主體依然存在一定的模糊之處，妨礙了黨內法規解釋工作的開展，需要進一步予以明確。

具體言之：一是沒有明確規定黨章的解釋主體，導致黨章的解釋工作難以有效開展。黨章作為黨內的“根本大法”，具有類似憲法的地位和作用，如果不能對其進行有權解釋，其他黨內法規的解釋工作便無從開展，黨內法規實施也會受到嚴重影響。因此，我們應修改黨章，明確黨章的解釋主體。考慮到黨章的地位以及黨章解釋工作的可操作性，只能由黨中央作為黨章的解釋主體，行使黨章解釋權，并不得授權黨中央有關部委進行解釋。二是沒有明確黨中央多個部委“會同”解釋中央黨內法規時的權限劃分及爭議解決機制，導致“會同”解釋工作難以正常開展。根據《解釋工作規定》第三條規定，黨中央可以授權多個黨中央部委對其制定的中央黨內法規進行解釋，這時就涉及黨中央多個部委“會同”解釋問題。雖然《解釋工作規定》第三條規定，“授權多個部委進行解釋的，牽頭單位應當會同有關部委統一作出解釋，不得各自解釋”。但是沒有明確規定黨中央多個部委在“會同”解釋時的權限劃分問題，特別是當發生如何裁決的爭議問題時，這就影響了黨中央多個部委“會同”解釋工作的開展。對此，我們應修改《解釋工作規定》，對上述問題進行明確細化，建議按照權責相統一原則，明確牽頭黨中央部委的主導地位和作用，特別是當發生爭議時，應以牽頭黨中央部委的意見為準，這樣可以避免黨中央多個部委“會同”解釋時出現相互推諉、相互扯皮問題，保證黨中央多個部委“會同”解釋工作的有效開展。

（二）健全黨內法規解釋程序機制

《解釋工作規定》第六條至第十一條對黨內法規解釋工作的程序機制進行了明確規定，包括啟動、起草、審核、審批、公布等環節，為黨內法規解釋工作的開展提供了明確的程序遵循。但是，黨內法規解釋的程序機制仍不健全，還需要進一步健全，以為黨內法規解釋工作的開展提供健全的程序機制保障。

第一，黨內法規被動解釋工作啟動難、門檻高，應降低相應難度和門檻。根據《解釋工作規定》第六條的規定，黨內法規解釋工作的啟動有主動啟動和被動啟動兩種方式，即黨內法規解釋主體既可以依職權主動對黨內法規進行解釋，也可以依相關黨組織的書面請示、請求被動對黨內法規進行解釋。但《解釋工作規定》對黨內法規被動解釋工作的啟動規定了較高的門檻，這就大大增加了黨內法規被動解釋工作啟動的難度。具體言之：一是黨內法規被動解釋的申請只能逐級向黨內法規解釋機關提出，不能越級提出申請。考慮到黨內法規解釋機關最低級別是省級黨委，而提出黨內法規解釋申請的主體則可能是包括基層黨組織在內的各級黨組織，如果相關黨組織只能逐級提出而不能直接向黨內法規解釋機關提出申請的話，勢必增加難度，甚至有可能會出現因上級黨組織拒絕繼續提出申請而導致黨內法規解釋申請“半途中止”的現象。對此，我們建議修改《解釋工作規定》的相關規定，允許相關黨組織可以直接向黨內法規解釋機關提出申請，而不必逐級提出申請，以減少相關程序環節，也降低申請門檻，便于黨內法規被動解釋工作的啟動。二是黨內法規被動解釋是否需要作出由黨內法規解釋機關負責人審批。根據《解釋工作規定》第六條的規定，黨內法規被動解釋最終是否需要作出，要由黨內法規解釋機關負責人審批，這樣一方面增加了啟動難度，另一方面由負責人審批黨內法規被動解釋是否需要作出，似乎也不利于保證黨內法規解釋工作的民主性、科學性。對此，我們建議修改《解釋工作規定》的相關規定，廢止由黨內法規解釋機關負責人審批的規定，改由黨內法規解釋機關的法規工作機構審核決定。這樣既有利于降低黨內法規被動解釋工作啟動的門檻，也有助于發揮黨內法規解釋機關法規工作機構的專業優勢，畢竟黨內法規解釋的具體工作是由其承擔的，其對于提出申請的黨內法規是否需要作出解釋更具有發言權，更具有判斷力。

第二，黨內法規解釋草案的審批規定存在模糊之處，應予以明確。根據《解釋工作規定》第九條第一款的規定，黨內法規解釋草案的審批分兩種方式進行，即采取會議審議批準的方式或按程序報解釋機關主要負責同志審批的方式。這里面存在的問題，一是沒有明確這兩種審批方式各自的適用范圍，即什么情況下選擇會議審議批準方式、什么情況下選擇按程序報解釋機關主要負責同志審批方式，這兩種審批方式各自適用范圍不明確，在實踐中就容易導致人們為圖省事而愿意選擇按程序報解釋機關主要負責同志審批的方式，這樣就不利于發揮會議審議批準方式的優勢。二是由黨內法規解釋機關主要負責同志審批黨內法規解釋草案，也不利于保證黨內法規解釋工作的民主性和科學性，所以這種審批方式應廢除或限制在最小范圍內。對此，我們建議對《解釋工作規定》第九條第一款規定做進一步細化，要么直接廢止由解釋機關主要負責同志審批這一方式，要么按照“會議審議批準為主、解釋機關主要負責同志審批為輔”的原則，明確這兩種審批方式的具體適用范圍。

第三，黨內法規解釋的發布方式不規范，應予以進一步規范。根據《解釋工作規定》第十條的規定，黨內法規解釋以普發性文件形式發布，但是都不是以黨內法規解釋機關自身文件形式發布，而是以黨內法規解釋機關辦公機構文件形式發布的。例外的規定是，中紀委、黨中央各部委經授權對中央黨內法規作出的解釋，以中紀委、黨中央各部委文件形式發布。由于黨內法規解釋具有和黨內法規一樣的效力，理應以黨內法規解釋機關自身文件形式發布，這樣既符合《制定條例》的精神和要求，也與黨內法規解釋的效力等級相匹配。而以黨內法規解釋機關辦公機構文件形式發布的話，與黨內法規解釋的效力等級明顯不相匹配，無形之中就會降低黨內法規解釋的效力，不利于黨內法規解釋的實施。對此，我們建議對《解釋工作規定》第十條的規定進行修改，廢止以黨內法規解釋機關辦公機構文件形式發布黨內法規解釋的規定，明確黨內法規解釋以黨內法規解釋機關自身文件形式發布，與其效力等級相匹配。而對于中紀委、黨中央各部委經授權對中央黨內法規作出的解釋，應以黨中央文件形式發布，而不能以中紀委、黨中央各部委文件形式發布，畢竟中央黨內法規解釋的效力具有與中央黨內法規一樣的效力。

三、建立有效的黨內法規備案審查制度

建立有效的黨內法規備案審查制度，維護黨內法規體系的統一，既是形成完善黨內法規體系的重要經驗，也是保障黨內法規良好實施的內在要求。正如有學者指出的：“無備案則無統一，無審查則無救濟。如果沒有備案審查，難以避免黨內法規和規范性文件之間相互沖突、前后矛盾的情況，黨內法規、規范性文件與國家法律不一致的地方也沒有解決途徑。”這也是由統一而又分層次的黨內法規制定體制所決定的，特別是在當前中央賦予副省級城市、省會城市黨委黨內法規制定權的情況下，強調維護黨內法規體系統一、保障黨內法規良好實施，意義就更為重大和突出。這就要求我們建立健全黨內法規備案審查制度，加強對黨內法規的備案審查，以保證黨內法規符合政治性、合法合規性、合理性、規范性等標準，以保證黨內法規不同上位黨內法規相抵觸、不與同位黨內法規相沖突、不與憲法和法律相抵觸，實現黨內法規體系內部的和諧一致，從而保障完善黨內法規體系的形成和良好實施。為此，《制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱《備案審查規定》）等確立了黨內法規備案審查制度，為黨內法規備案審查工作的開展提供了制度保障。但從黨內法規備案審查工作的實踐來看，這一制度還存在一些問題，未能實現有效化運作，需要進一步完善，以建立有效的黨內法規備案審查制度，保障黨內法規良好實施。

（一）健全《備案審查規定》配套實施細則

《備案審查規定》的制定與修訂，使得黨內法規備案審查工作已基本實現了有規可依，但其實施情況卻不盡如人意，沒有發揮應有功效。其中，一個重要原因就在于《備案審查規定》比較抽象，缺少與之相配套的實施細則，已有的一些地方和部門制定的配套實施細則也缺乏體系化，結果導致其可操作性不強，影響了黨內法規備案審查工作的有效開展。盡管2019 年修訂的《備案審查規定》對黨內法規備案審查規定作了進一步細化，“一是強化報備主體的意識和責任；二是完善備案審查的標準和程序；三是優化審查處理的方式和手段”。但是在備案審查標準、范圍、程序、處理等方面依然比較抽象，仍需要進一步細化。因此，現階段黨中央必須更加重視《備案審查規定》配套實施細則制定工作，盡快制定或修改與《備案審查規定》相配套的實施細則，把黨內法規備案審查的規定進一步細化。如《備案審查規定》第八條規定“未按照規定時限報備的，審查機關應當責令其限期補報，必要時可以通報”。那么，“限期”的具體期限為多少？什么情況屬于“必要時”？《備案審查規定》對此并無明確規定，這樣就容易導致審查機關在實踐中無所遵循，影響黨內法規備案審查工作的開展。對此，黨中央就應及時制定《備案審查規定》配套實施細則予以細化，將“限期”予以明確，對“必要時”予以列舉說明。此外，中紀委、黨中央部委、省級黨委也應根據2019 年修訂的《備案審查規定》，從中紀委、黨中央部委、省級黨委等實際出發，因地、因時制宜，制定或修改與《備案審查規定》相配套的實施細則。如在2012年《備案審查規定》制定后，省級黨委大都制定了與《備案審查規定》相配套的實施細則，但在2019年修訂《備案審查規定》后，這些省級黨委卻并未及時對其制定的與《備案審查規定》相配套的實施細則進行修訂，導致2019 年修訂的《備案審查規定》缺乏相應的配套實施細則。這就要求省級黨委及時修訂與《備案審查規定》相配套的實施細則，以增強《備案審查規定》的針對性和可操作性，發揮黨內法規備案審查制度的應有功效，保障黨內法規良好實施。

（二）完善黨內法規備案審查程序機制

隨著2019年《備案審查規定》的修訂，黨內法規備案審查程序機制有了很大完善，但是仍然不健全，導致黨內法規備案審查工作實踐缺乏明確的程序機制保障，無法實現有效化運作。對此，我們建議應適時再次修訂《備案審查規定》，不斷完善黨內法規備案審查程序機制，主要包括：一是要建立黨組織和黨員提出審查建議的反饋與公開機制。《備案審查規定》只是規定了人大常委會、政府、軍隊備案審查工作機構提出審查建議的反饋與公開機制，而沒有建立黨組織和黨員提出審查建議的反饋與公開機制，這就不利于發揮黨組織和黨員在黨內法規備案審查工作中的積極性、主動性，且黨組織和黨員更容易發現黨內法規存在的問題。基于此，應借鑒《立法法》的相關規定，建立黨組織和黨員提出審查建議的反饋與公開機制，規定各級黨組織和黨員個人有權向審查機關提出黨內法規審查建議，審查機關可以將審查、處理情況向提出審查建議的黨組織和黨員反饋，并可以在黨內公開。二是要健全黨內法規備案審查保障與監督機制。為了保證黨內法規備案審查工作的有效開展，《備案審查規定》建立了黨內法規備案審查保障與監督機制，但這一機制還不完善，突出表現在沒有建立嚴格的責任追究制。如《備案審查規定》第二十五條規定，只有在造成嚴重后果時，才應當依規依紀追究有關黨組織、黨員領導干部以及工作人員的責任，這樣就容易導致對備案審查工作重視程度不夠甚至流于形式。對此，建議修改《備案審查規定》相關規定，建立嚴格的責任追究制，只要違反《備案審查規定》，就應依規依紀追究有關黨組織、黨員領導干部以及工作人員的相應責任，以貫徹落實權責相統一原則，保障黨內法規備案審查工作的有效開展。

（三）加強黨內法規備案審查能力建設

隨著黨內法規建設日益提速，黨內法規備案審查工作量越來越大，對黨內法規備案審查能力要求越來越高。但從黨內法規備案審查工作實踐來看，還存在專門備案審查機構缺失、編制緊張、專業人員不足等備案審查能力不足問題，這就影響了黨內法規備案審查工作的開展。對此，我們應加大黨內法規備案審查能力建設力度，以適應黨內法規備案審查工作實踐需求。一是要加強黨內法規備案審查機構建設，設置專門的備案審查工作機構。目前黨內法規備案審查工作一般由審查機關所屬法規工作機構或承擔相關職能的工作機構辦理，缺乏專門的備案審查工作機構。考慮到這些機構都有自己的本職工作，再加上黨內法規備案審查工作量日益增多，難以有足夠的能力承擔起如此繁重的黨內法規備案審查工作，易于使黨內法規備案審查工作流于形式。對此，可以考慮借鑒全國人大常委會法規備案審查室的設置，在審查機關下設置專門的黨內法規備案審查工作機構，使其專門承擔黨內法規備案審查任務，為黨內法規備案審查工作開展提供堅實的組織保障。二是要加強黨內法規備案審查隊伍建設，保證黨內法規備案審查工作的專業化、科學化。黨內法規備案審查工作是一項專業性、技術性很強的工作，需要專門的人員才能勝任。但目前從事黨內法規備案審查工作的人員較少，編制嚴重不足，專業人才更是缺乏，難以勝任數量繁多的黨內法規備案審查工作。這就需要加強黨內法規備案審查隊伍建設，除了要增加編制、擴充工作人員外，還要加強隊伍的專業化建設，通過培訓原有人員和招錄新人員等途徑提高其專業化水平，使其有能力承擔黨內法規備案審查工作，保證黨內法規備案審查工作的有效開展。

四、建立科學的黨內法規實施后評估制度

為了提高黨內法規執行力，保障黨內法規良好實施，就需要我們對黨內法規的實施效果進行全面評估，以及時總結、改正黨內法規實施中存在的問題。由此，建立科學的黨內法規實施后評估制度，實現黨內法規評估工作的制度化、常態化便成為必然要求。基于此，《制定條例》和《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《執行責任制規定》）等對黨內法規實施后評估工作作了規定，明確了黨內法規實施后評估的主體、客體、范圍、結果等，為黨內法規實施后評估工作的開展提供了規范依據，但是因為缺乏評估程序、評估指標等關鍵要素，黨內法規實施后評估工作尚未完全實現制度化。因此，為了保障黨內法規良好實施，我們就應借鑒立法實施后評估制度，制定專門的黨內法規實施后評估辦法，建立科學的黨內法規實施后評估制度，以為黨內法規實施后評估工作的開展提供制度保障。

（一）進一步擴展黨內法規實施后評估的主體與客體

黨內法規實施后評估的主體和客體是黨內法規實施后評估制度的重要組成部分，分別解決的是由誰評估和評估什么的問題。盡管《執行責任制規定》第十五條對黨內法規實施后評估主體和客體作了規定，但還不夠詳盡全面，需要進一步予以擴展。一是要進一步擴展黨內法規實施后評估的主體。根據《執行責任制規定》第十五條的規定，黨內法規實施后評估的主體是黨內法規制定機關。但從立法實施后評估實踐來看，立法實施后評估的主體不僅包括立法的制定主體，還包括立法的實施主體，這主要是考慮盡管立法的制定主體更有利于把握立法的原意，但立法的實施主體更了解立法實施現狀并更容易發現立法實施中存在的問題，因而，將立法的制定主體與實施主體共同作為立法實施后評估主體，就有利于發揮兩者各自優勢，共同做好立法實施后評估工作。所以，我們應借鑒立法實施后評估的相關做法，將黨內法規制定機關和實施機關都作為黨內法規實施后評估主體，以發揮兩者各自優勢，也便于根據黨內法規實施后評估的不同要求和目的而選擇不同的評估主體。二是要進一步擴展黨內法規實施后評估的客體。盡管《執行責任制規定》第十五條第二款明確規定了黨內法規實施后評估的客體，但是相較立法實施后評估客體而言，其范圍仍不全面，尚需進一步完善，應予以進一步擴展，可以考慮將下列黨內法規也作為黨內法規實施后評估客體，“一是擬列入黨內法規制定部門立法計劃，需要修改、廢止的黨內法規；二是經過黨內法規制定部門清理后，需要修改的黨內法規”，以評估該黨內法規是否具有修改、廢止的必要性、可行性。

（二）設置黨內法規實施后評估指標體系

黨內法規實施后評估指標體系是黨內法規實施后評估制度的重要組成部分，其解決的是黨內法規實施后評估的標準問題。但是，《執行責任制規定》對黨內法規實施后評估指標體系這一重要問題卻并無規定，這就導致黨內法規實施后評估工作難以展開。這就需要我們借鑒立法實施后評估指標體系，結合黨內法規自身特色，設置黨內法規實施后評估指標體系。考慮到《備案審查規定》已經明確了黨內法規備案審查的標準，即政治性、合法合規性、合理性、規范性，這也應作為黨內法規實施后評估的標準，應納入黨內法規實施后評估指標體系。此外，借鑒立法實施后評估指標體系，還應將協調性、可操作性、實效性、必要性作為黨內法規實施后評估的指標，以判斷被評估黨內法規是否與其他黨內法規協調一致、是否具有可操作性、是否能解決實際問題、是否有制定必要等。這里需要說明的是，合法合規性指標是指被評估黨內法規既不能與國家憲法和法律相抵觸，也不能與上位黨內法規相抵觸。而“這里的憲法、法律是從最狹窄意義上說的”，不是泛指一般的國家立法。因為“在中國特色社會主義政治體制下，黨內法規、規范性文件和行政法規、部門規章以及地方政府規章的關系還有待進一步探討”。

（三）構建黨內法規實施后評估程序機制

黨內法規實施后評估程序也是黨內法規實施后評估制度的重要組成部分，其解決的是黨內法規實施后評估的步驟、次序問題。但是，《執行責任制規定》對于這一重要問題也沒有作出規定，導致黨內法規實施后評估工作因缺乏程序機制而無從開展。因而，我們應借鑒立法實施后評估程序機制，結合黨內法規實施后評估自身特色，構建黨內法規實施后評估程序機制，以為黨內法規實施后評估工作的開展提供具體的步驟和環節。具體言之，黨內法規實施后評估程序機制一般應包括：首先，要根據黨內法規實施后評估的不同目的，明確評估對象，確定要被評估的黨內法規；其次，要根據被評估黨內法規的不同特點，成立黨內法規實施后評估小組，確定合適的黨內法規實施后評估主體和參與主體；再次，根據黨內法規實施后評估不同目的和被評估黨內法規不同特點，制定具體的黨內法規實施后評估方案，明確黨內法規實施后評估方法、評估指標、時間安排等；最后，根據評估方案開展具體的評估工作，形成系統的、有可操作性的評估報告，并將之運用于黨內法規建設實踐，為黨內法規制定、修改或實施工作提供堅實依據。

注釋：

①王振民、施新州等：《中國共產黨黨內法規研究》，人民出版社2016年版，第184頁。

②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。

③伊士國：《論形成完善的黨內法規體系》，《學習與實踐》2017年第7期。

④《鄧小平文選》（第2 卷），人民出版社1994 年版，第147頁。

⑤季衛東：《法治秩序的建構》，商務印書館2014 年版，第3頁。

⑥[法]孟德斯鳩：《論法的精神》上卷，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。

⑦[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1980年版，第264頁。

⑧習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。

⑨《中國共產黨黨內法規制定條例》第三十四條：“黨內法規需要進一步明確條款具體含義或者適用問題的，應當進行解釋。中央黨內法規由黨中央或者授權有關部委解釋，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規由制定機關解釋。黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力。”

⑩《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》第三條規定：“黨的中央組織可以對其制定的黨內法規進行解釋，也可以在其制定的黨內法規中授權有關部委進行解釋。授權多個部委進行解釋的，牽頭單位應當會同有關部委統一作出解釋，不得各自解釋。中央紀律檢查委員會、中央各部門對其制定的黨內法規進行解釋，不得授權內設機構進行解釋，但是具體解釋工作可以由內設機構承擔。省、自治區、直轄市黨委對其制定的黨內法規進行解釋，不得授權部、委、廳、局等進行解釋，但是具體解釋工作可以由部、委、廳、局等承擔。”