開發區規劃環評與區域“三線一單”銜接的研究

王永紅 李德鵬 董越男

（山西省環境規劃院，山西太原 030002）

1 引言

生態環境部為進一步落實生態文明建設要求，深化環評制度改革，根據生態保護紅線提出的背景與發展過程，兼顧生態、環境、資源三大領域重大問題與保護需求，提出了構建以“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”為核心的“三線一單”體系［1］，于2017 年12 月編制印發《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》［2］。2018 年8 月，生態環境部印發了《區域空間生態環境評價工作實施方案》，除要求長江經濟帶11 省及青海省在2019 年完成“三線一單”編制工作及成果數據入庫外，還要求北京、天津、河北等19 省市以及新疆生產建設兵團，全面啟動“三線一單”編制工作［3］。規劃環評是當前我國落實環境管理要求的重要抓手，原環境保護部要求強化規劃環評的約束和指導作用，不斷強化“三線一單”在優布局、控規模、調結構、促轉型中的作用，以及對項目環境準入的強制約束作用［4］。2019 年12 月13 日，生態環境部修訂發布了《規劃環境影響評價技術導則 總綱》，與原導則相比，增加了與“三線一單”工作的銜接要求，環境影響減緩措施方面增加了環境管控要求等內容，也補充了針對產業園區等規劃環評的生態環境準入清單內容的要求［5］。開發區屬于“三線一單”和規劃環評需發揮約束指導作用的重點領域，自我國1984 年開始設立開發區以來，得到迅速發展，已成為我國經濟快速發展的重要載體，但由于區域集中開發、資源環境高強度利用也導致發展過程中環境制約、矛盾等問題頻發，往往成為公眾關注環境問題的焦點區域［6］。當前，我國大部分地區的“三線一單”正在編制，尚未發布實施，規劃環評與之銜接等要求也新提出不久，相關實踐研究較少。本文以臨汾經濟開發區規劃環評工作實踐為例，基于當地資源環境特征、基礎資料、地方政策，對開發區規劃環評銜接區域“三線一單”進行基礎分析，研究如何在當前政策背景下更好地落實或為將來銜接打好基礎，做好規劃環評成果應用延續和政策過渡。本次研究對于促進規劃環評環境管理政策落實，推動開發區經濟和環境協調可持續發展具有重要實踐意義。

2 總體分析

當前我國“三線一單”在大多數地區尚未發布實施，開發區規劃環評與之銜接，需要也只能考慮與“三線一單”劃定的技術規定及相關管理要求相銜接。我國以市為單元大尺度劃定生態保護紅線、環境質量底線、自然資源利用上線，然后以劃分的環境管控單元為單位，相應制定生態環境準入清單。“三線一單”通過“線”管住空間布局，逐步解決產業結構、產業布局不合理問題，用“單”規范發展行為。“三線一單”面對的空間尺度相對開發區規劃環評要大，環境準入有關要求一般較為宏觀。對于具體開發區來講，一般會被單獨劃為一個環境管控單元，由于開發區規劃環評一般的相對“三線一單”范圍尺度小、針對性更強、工作深入，如果已經自身列出了生態環境準入清單，一般會作為區域“三線一單”管控要求的重要依據。開發區規劃環評環境管控要求首先與市級“三線一單”應當是協調統一的，如果開發區所在地區“三線一單”已經制定，規劃環評應在區域劃定粗線條“三線一單”的基礎上進行銜接落實和細化優化；其次應當在產業園區規劃定位、產業類型、產業規模、資源利用、環境特征、環境保護要求及環保基礎設施等更為清晰明確的資料研究基礎上，充分考慮“一區多園”、與城區毗鄰發展等園區實際發展情況，細化優化落實“三線一單”內容要求，從生態保護空間、環境質量目標指標、資源利用要求及產業環境準入清單等方面進一步深入研究，劃定生產、生活和生態管控空間及有關資源環境利用、環境準入管理要求。

3 具體銜接分析

3.1 生態保護紅線銜接

規劃環評需要收集區域生態保護紅線規劃進行比對分析，如未發布，可以對照《生態保護紅線劃定技術指南》中規定的國家公園、自然保護區等10 類保護目標及其他敏感區進行梳理分析，落實有關保護要求。如果開發區涉及生態保護紅線敏感目標，對于有重疊面積部門均需要按照禁止開發區的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途；對于生態保護紅線敏感區附近范圍有規劃開發的，應當依據環境影響分析評價的結論相應提出管控要求。規劃環評需要在敏感目標現狀調查、規劃協調性分析、環境影響分析、規劃方案綜合論證、環境影響減緩措施及環境準入要求等章節與區域生態保護紅線進行銜接。

在當前直接銜接對象及保護要求不明朗的情況下，規劃環評需要充分利用區域資料進行分析，借助資料收集及管理部門和公眾的座談了解、核實有關敏感目標的信息，避免遺漏或者偏差。開發區生態保護空間管控與生態保護紅線銜接，應當全面覆蓋生態紅線保護規劃或依據《生態保護紅線劃定技術指南》的敏感保護對象及保護要求，結合開發區具體保護需求，適當擴大保護空間范圍，細化管控措施。

3.2 資源利用上線銜接

3.2.1 水資源利用上線銜接

作為開發區規劃環評，需要落實的主要是開發區的水資源需求、可利用水資源總量、利用效率以及其他一些水資源管控要求。例如，水資源量方面，規劃環評銜接水資源全域化配置方案、水資源公報及其他類似作用的水利部門既有管理或研究成果，從中查找當地區域供水量的控制要求，包括所在縣級行政區內水資源總量、可利用水量、水資源可利用率現狀，不同規劃年的用水控制指標，分析可增加用水量，以及可能利用的新增供水工程。水資源利用效率方面，評價可以對比區域水資源管控要求中現狀、規劃萬元GDP 用水量、萬元工業增加值用水量指標值與所在省、市平均值指標，結合開發區定位、產業結構和用水產業類型特點，分析指標優劣和協調性。規劃環評重點在水資源利用現狀調查、評價目標指標體系設定、水資源承載力分析、規劃方案綜合論證、環境準入清單等章節進行銜接。

3.2.2 土地資源利用上線銜接

重點對開發區規劃用地與工業項目建設用地控制指標、土地利用總體規劃、城市總體規劃以及正在推進編制的空間體系規劃等的有關要求進行銜接。結合土地利用現狀和規劃，評估規劃實施土地資源利用供需形勢及合理性，銜接國土資源、規劃、建設等部門對土地資源開發利用總量及強度的管控要求。對于涉及基本農田的，根據國家管理政策，應建議將基本農田涉及范圍調整出實際規劃建設用地范圍；涉及濕地公園、風景名勝區等各類生態敏感區的，應根據相應敏感目標環境保護管理規定，提出對土地利用的管控要求。建議可以按照規劃確定的建設用地總量扣除基本農田、敏感保護目標保護范圍等的面積來設定開發區土地利用的總量上線，開發利用強度可以依據開發區規劃經濟目標與占地指標進行設定，以單位面積GDP 來表征。規劃環評可以重點在規劃協調性分析、規劃方案綜合論證、環境準入清單等章節進行銜接。

3.2.3 能源利用上線銜接

結合區域能源稟賦和能源供給能力，銜接國家、省、市能源利用相關政策與法規、開發區能源利用規劃等，梳理能源利用總量、結構和利用效率要求，作為能源利用上線管控要求。例如，規劃環評可以梳理分析國家、地方打贏藍天保衛戰行動計劃、環境質量達標規劃及其他環境管理文件中的能源利用管控要求，以及當地城市集中供熱規劃、高污染燃料禁燃區規劃等相關要求。具體可以從開發區燃料類型和總量管控、區域集中供熱替代、高污染燃料禁燃區劃分、單位國民生產總值能耗指標等方面進行銜接。規劃環評可以在規劃協調性分析、評價目標指標體系設定、規劃方案綜合論證、環境準入清單等章節進行銜接。

3.3 環境質量底線銜接

3.3.1 地表水環境質量底線銜接

在當前“三線一單”未發布的情況下，需基于開發區排水受納水體的水環境功能要求、水質現狀及當地地表水環境質量管理目標要求進行銜接。通過地表水環境功能區劃查閱開發區排水受納水體的水環境功能和水質標準要求，分析開發區集中廢水排口與當地例行地表水監測斷面的上下游影響關系。表征開發區所在區域地表水環境質量現狀與變化趨勢的現狀資料應盡量引用當地常年國控、省控例行監測數據。環境管理要求方面需要搜集分析當地生態環境保護規劃、地表水環境綜合整治實施方案、水污染防治年度行動計劃等類似管理文件的相關要求。此外，規劃環評需對開發區規劃污水處理廠處理規模、排放標準、排口設置等進行分析，預測開發區污水排放對例行監測斷面水體濃度貢獻影響，并與地表水水環境質量改善目標要求相銜接，分析地表水環境質量底線對開發區排水的制約性，判斷水環境可行性。規劃環評可以在評價目標指標設定、規劃環境影響預測、規劃方案綜合論證、環境影響減緩措施等章節進行銜接。

3.3.2 大氣環境質量底線銜接

首先分析明確開發區大氣環境影響評價范圍執行的環境空氣功能級別，一般執行《環境空氣質量標準》（GB 3095—2012）二級標準，如有自然保護區、風景名勝區等一類環境空氣功能區，則相應區域需要執行一級標準。其次通過區域城市例行監測資料對開發區所在區域環境空氣質量達標與否進行判斷，當前我國大多數城市環境空氣質量目前屬于不達標區域。在此背景下，需要考慮與當地環境空氣質量達標規劃、大氣污染防治規劃、藍天保衛戰行動計劃等的環境空氣質量改善目標和污染防治要求進行銜接。鑒于當前我國主要大氣超標因子為細顆粒物，而常規二氧化硫、顆粒物、氮氧化物等主要大氣污染物均是細顆粒物成因貢獻來源，對于超標地區建議均需要落實區域倍量削減污染物來源。銜接應充分考慮現狀企業淘汰搬遷、污染防治措施升級改造、村鎮散煤燃燒治理、區域削減等背景，一般應做到開發區規劃實施后，大氣污染物排放量不增加，結合區域削減預測對區域城市例行監測點的濃度貢獻，與區域城市空氣質量改善目標相銜接。規劃環評可以重點在環境現狀調查、評價目標指標設定、規劃環境影響預測、規劃方案綜合論證、環境影響減緩措施等章節進行銜接。

3.3.3 土壤環境風險管控底線銜接

銜接土壤環境質量標準及土壤污染防治相關規劃、行動計劃要求，以受污染耕地及污染地塊安全利用為重點，確定土壤環境風險管控目標。目前我國大多數地區土壤環境缺乏例行監測資料，規劃環評可以通過現狀補充監測，表征開發區土壤環境質量是否相應達到《土壤環境質量 農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 15618—2018）和《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 36600—2018）中的風險篩選值，一般均應以土壤環境質量達標為環境質量底線。規劃環評同時結合我國正在組織開展的重點行業企業用地土壤風險篩查工作進行了分析，對用地風險篩查的重點企業銜接落實有關要求，明確需關注的現有重點企業，對于規劃行業屬于土壤風險篩查范圍的，也應提出相應的土壤污染防治和風險防控要求。規劃環評在環境現狀調查、環境影響減緩措施、環境準入清單等章節進行銜接。

3.4 與區域環境準入要求的銜接

當前我國環境質量改善總體形勢依然嚴峻，工業清潔生產水平日益提高，基于當前行政區、排污行業口徑的環境管控要求應是開發區環境準入設定的基本要求。前述與生態保護紅線、資源利用上線、環境質量底線的銜接分析，實質上已系統梳理了開發區所在區域相關的資源環境準入管理要求。與區域環境準入要求銜接時，規劃環評應充分考慮落實前述“三線”銜接分析的要求。

4 銜接問題的探討

4.1 引用資料的地域、時間尺度不匹配的問題

開發區資源利用上線、環境質量底線銜接與區域相關規劃、政策管控要求銜接存在地域、時間尺度不一致的問題。地域方面，一般相關文件要求多是針對以市、縣行政區口徑提要求、劃管控線，一般都難以直接對應到開發區范疇；時間方面，由于當前屬于“十三五”末，新的5 年環境規劃尚未開始編制實施。區域管控多是對眼前2020 年的管控或目標，少數是至2025 年的計劃，而目前開發區規劃環評近期為2025 年，遠期至2035 年，管控或資料時限上難以匹配。因此，更多的只能考慮眼前的管控要求，但環境質量、資源利用有明確要求，可以從開發區發展預測層次，從自身角度分析對達標或資源利用目標的貢獻與影響，說清楚開發區個體與區域總體的關系。規劃環評需要一方面以當前管控要求為利用最低約束分析開發區資源環境利用的合理性；另一方面要進一步多以開發區行業標準、規范等長序列管控要求為分析評價的依據，提升銜接評價結果長時期的前瞻性、合理性。

4.2 開發區與區域環境污染影響關系的問題

開發區一般是區域污染的重要貢獻者，但又不能完全歸咎于開發區，例如開發區上游來水超標，超標原因復雜，開發區排水對區域地表水有排污貢獻，但存在較多情況，地表水超標的主要原因又并不在開發區。規劃環評角度，應首先要求開發區管理控制好自己的污染排放，自身提標改造升級，新增污染物應嚴格落實超標地區倍量削減要求，達到控制規劃實施不增加區域環境質量改善壓力的目的。同時也應明確，保障區域環境質量改善，還需要更大尺度的區域削減支持，最終共同保障區域環境質量改善的銜接。規劃環評分析與區域總體污染防治和環境質量改善工作銜接，但又不應無限擴大賦予超出其影響范疇的污染控制責任，否則容易導致誤判開發區從環境角度不可行的結論。

5 結語

“三線一單”是綱，開發區是維度、重要環節，當前開發區在國家經濟發展中的地位日益重要，但其集聚發展引發的環境問題同樣引人關注，作為“三線一單”的重點管控單元，落實環境保護政策的重點區，都至關重要。當前全國各省區“三線一單”均尚未發布，且大部分省區需在2020 年或更久才能落地實施，但大量開發區環評工作在此空當期間還要編制、審核、實施。本文在此背景下，結合工作實踐，對開發區規劃環評與“三線一單”的銜接落實做了探討，供開展規劃環評相關技術和管理工作參考。