構建我國綠色制造政策法規體系的路徑探討

高浚淇 李穎

（1. 工業和信息化部國際經濟技術合作中心，北京 100846；2. 北京中知智慧科技有限公司，北京 100081）

1 引言

制造業是我國的主導產業和發展基礎，目前總體上仍具有高能耗、高污染、高排放的特點，對生態環境的破壞影響依舊嚴重，傳統制造模式亟須轉型升級，低消耗、少污染的綠色制造模式成為需求。隨著我國后工業時代的到來，消費者對產品的環境生態要求不斷提高，推動綠色制造，實現工業綠色發展意義重大。

構建綠色制造體系最早由國務院《中國制造2025》提出，并由我國工業和信息化部于2016 年出臺相應規劃，目前剛到4 年，地方政府和社會大眾的認識度和接受度還處在初步發展階段，消費者對綠色制造的最終產品，即綠色產品還不夠了解和信任，暫且沒有得到更實質性的經濟實惠。綠色制造理念的認識和普及應用還需要時間的沉淀，更需要市場的積累。同時，我國對綠色制造的學術研究還不多［1-7］，不管是理論，還是實踐，多集中在評價指標體系上，對推動綠色制造發展的政策法規研究有待加強。

2 綠色制造的闡釋

2.1 綠色制造

綠色制造是一種以提升資源利用效率，降低能耗，減少污染物排放為目的的現代化制造模式。目前，綠色制造體系有兩種構成維度，從制造業流程環節層面看，其是指使產品從設計、采購、生產、物流、銷售到回收利用的整個產品全生命周期中，綜合考慮制造、資源、環境等多方面因素，最終實現各環節資源利用率高、能源消耗低、環境污染小。從制造業系統對象層面看，根據工業和信息化部的綠色制造體系概念，可分為綠色產品、綠色工廠、綠色園區、綠色供應鏈4 個層面［8］。綠色制造最終到消費者手上的產品是綠色產品，綠色制造實施的基礎維度是綠色工廠，綠色制造發展的集成單元是綠色園區，綠色制造貫穿整個產業鏈上下游形成綠色供應鏈，4 個系統相互聯系且依次遞進。

2.2 外部性理論

生態系統是人類共同所有，具有鮮明的公共產品屬性，必然存在外部效應影響。構建綠色制造體系需要考慮制造系統和生態系統中外部性問題。制造領域企業生產產品并排放污染物，通過生產行為從制造系統中獲得經濟效益，卻對生態系統造成損害，且環境治理費用需公共社會承擔，這就形成了綠色制造體系中的負外部效應。這種情況下，需要政府通過出臺法規政策等公共管理手段來解決，實現外部成本內化。

3 現有法規政策發展現狀

3.1 法律法規

我國法律由全國人民代表大會及其常務委員會制定，行政法規由國務院出臺。目前，我國尚未出臺專門指導開展綠色制造工作的法律法規，但存在大量與綠色設計、綠色采購、綠色生產、綠色物流、綠色回收等相關的法律法規（表1），為工業行業企業開展綠色制造工作提供法律依據。

表1 我國與綠色制造相關法律法規

3.2 政策標準

為貫徹落實制造強國戰略相關要求，近些年我國國務院及相關部委頒布了一系列有助于推動綠色制造工作的相關政策標準文件，見表2。

表2 2015 年以來我國推動開展綠色制造相關文件

4 我國綠色制造政策法規存在的問題分析

4.1 法律法規較分散

目前涉及綠色制造工作的相關法律法規散見于環保類、采購類、物流類、回收利用類等法律規定中，不成體系且過于分散，構建綠色制造體系的法律效力很難集中體現，我國廣大企業也無法有效地依據法律來認識和開展綠色制造工作。特別是目前綠色制造對于我國大多數企業來講還比較陌生，一些企業甚至存在理解上的偏差，認為只要簡單做到環保合規和一定程度的能源節約就是實現了綠色制造，同時過于分散的法律法規很難引導企業參與此項工作，導致綠色制造實踐難以達到預期效果。

4.2 關鍵領域有缺失

在綠色制造體系中，資源綜合利用是提高資源利用效率的重要手段和途徑，然而我國目前缺乏專門的資源綜合利用法。我國《循環經濟促進法》有涉及資源回收利用的相關內容，具備一定程度的促進作用，但我國各大制造行業相應的綜合回收利用產業仍處于初步發展階段，缺少行業法律及配套性標準。只有通過制定更多的與資源綜合利用相關或者專門的法律規范，進一步明確綠色制造體系中生產、回收利用以及處理處置等環節的具體要求，科學劃分政府部門和社會各方的責任，才能為資源綜合利用提供法制保障。在推動綠色制造的過程中，標準起著重要保障作用。現階段，我國綠色制造標準體系尚不完善，比如綠色工廠領域目前僅有一部綜合性國家標準，而制造業各子行業對應的綠色工廠標準還未形成體系，目前僅有鋼鐵、電子、紡織等行業標準剛剛建立［9］，無法對我國廣大制造業行業發揮引領作用。

4.3 成本過高，激勵不足

一方面，我國尚未形成綠色消費氛圍，大多消費者關注的是產品價格，而投入較大、價格較高的綠色產品市場空間有限，與傳統產品相比難以獲得競爭優勢。另一方面，企業開展設計、采購、生產、回收等綠色制造工作，大多會增加企業特別是中小企業的節能環保投入，但相應的經濟利益卻無法短期見效，企業長期綠色投入缺乏可持續性，而傳統的粗放式發展卻成本小且經濟效益明顯，導致企業實施綠色制造的主觀意愿不強。目前國家也出臺了一系列如綠色采購、稅收減免等支持政策，在一定程度上可補償企業額外的節能環保投入，但這些正向激勵還是杯水車薪，開展綠色制造的企業和綠色產品的競爭劣勢尚未扭轉。

5 綠色制造政策法規路徑選擇

我國綠色制造的發展路徑，應該是通過政府和企業兩類主體發揮法律政策的引導和規范作用，構建我國的綠色制造政策法規體系。政府作為引導綠色制造發展的主體，依據法律政策授權，通過財政、稅收、采購、監督、處罰等手段，調動企業參與綠色制造的積極性。企業作為實施綠色制造的主體，在法律政策激勵作用下，只要其實施綠色制造行為，推動實現節能減排，就可以獲得相應的財稅政策支持。反之，若出現與綠色制造規定相關的違法行為，企業將會受到相應的懲罰。

在相關法律政策的引導和規范下，不少企業已經自覺開展了綠色制造，但其范圍和程度還遠遠不夠，因此構建我國綠色制造政策法規體系，還需加強以下幾個方面。

5.1 制定專門的“綠色制造促進法”，補齊綠色制造法律關鍵領域

綠色制造是一個系統工程，涉及設計、生產、采購、銷售、物流、消費、回收利用等多個流程環節，以及設計商、供應商、生產商、分銷商、運輸商、消費者、回收商等多方企業主體，因此綠色制造的法律體系也需要從多層面各環節予以考慮。在現有的綠色制造法律體系下，可以由國務院各部委根據其職能陸續推出相應的綠色制造支持政策，同時由全國人民代表大會及其常務委員會從頂層設計著手，從國家、社會的整體利益和長遠利益出發，牽頭開展綠色制造立法工作，將這些部委制定的一些已經應用成熟和效果顯著的政策集中上升為法律，形成一部專門的綜合性的“綠色制造促進法”，對政府部門的綠色類職責、企業實施綠色制造的權利及義務等進行系統規定，其中可以特別增加資源綜合回收利用內容，補齊綠色制造體系中關鍵領域，以便調動更多的社會力量參與綠色制造工作。

5.2 完善綠色制造標準體系，提升相應評價水平

標準起到引領作用，可以為企業開展綠色制造提供實施范本。現階段，我國綠色制造體系還遠未建立起來，鑒于國家標準制定周期長的特點，立足社會現實，建議先由地方政府率先出臺地方性綠色制造標準，特別是各制造業子行業標準，優先為企業提供行業實踐參考，樹立行業標桿，擴大綠色制造影響力。同時，隨著社會中環境違法現象的減少和綠色制造實踐的成熟，應逐步提高相關評價水平，只有高于綠色制造體系中相關標準的企業，才可以被樹立成優秀典型案例，獲評為國家或地方級綠色制造領域示范企業。

5.3 統一形成“綠色采購法”，營造綠色消費氛圍

目前，我國明確提出綠色采購要求的政策文件是2014 年由商務部、環保部、工信部等三部委共同提出的《企業綠色采購指南（試行）》［10］。該文件是國家部委層面的指導性文件，只針對企業且影響范圍較小，無法為廣大的企業提供綠色采購法律依據。隨著我國傳統制造業面臨轉型升級，生態文明理念深入人心之際，建議出臺一部涉及政府和企業兩大主體的“綠色采購法”，推動財政部盡快將綠色制造的最終消費產品即綠色產品納入政府采購目錄，為綠色產品生產及銷售營造良好的社會環境，從而營造綠色消費氛圍，從消費端帶動廣大企業根據法律開展綠色采購，形成綠色制造良性循環，實現經濟效益、社會效益和環境效益的“三贏”。