數字內容產業在探索建設自由貿易港中的發展策略

黃慶平，李 猛，朱 捷

（1.江蘇開放大學商學院，江蘇南京 210036；2.中國科學院大學國家創新與發展戰略研究會，北京 100007；3.清華大學一帶一路戰略研究院，北京 100086）

在數字化和網絡化迅猛發展的背景下，源自科技與文化深度融合而生的數字內容產業已經滲透到人民文化生活的方方面面。2019 年8 月中國新聞出版研究院在中國數字內容服務大會發布的數據顯示：2018 年國內數字出版產業整體收入規模為8 330.78億元，比上年增長17.8%，連續多年保持兩位數以上的增長［1］。數字內容產業作為一種高附加值的綠色經濟，如今在我國國民經濟總量中所占比例還比較低，未來有著巨大的發展潛力和空間。這預示著數字內容產業有可能成為“十四五”期間推進我國文化產業加速發展的重要引擎。

數字內容產業是指將文本、圖片、視頻與音頻等內容，運用多媒體、數字與網絡技術等高科技手段整合成新的產品或者服務，其打破了原有傳統文化產業電影、電視與報業的固有邊界，橫跨通信、網絡、娛樂、媒體及傳統文化藝術的各個行業并對傳統文化產業實施了融合和重鑄［2］。當前網絡游戲、短視頻、動漫、網絡視頻、直播、自媒體、新聞資訊App、在線音樂、在線教育、知識付費、互聯網期刊和網絡文學是數字內容產業12 個較大的主流細分領域［3］。

1 中國數字內容產業發展的進程及動因

1.1 中國數字內容產業發展的進程

中國數字內容產業從上世紀90 年代發端，起步遠晚于美歐等發達經濟體，目前已成為涵蓋廣播影視、新聞出版、動畫、游戲與互動多媒體等領域的完整產業鏈。在需求拉動、國家助推、資本驅動等因素的主導下，加上近些年數字技術及網絡平臺的興盛迭代，我國數字內容產業也漸漸邁入發展的快車道［4］。包括傳統文化在內的各類企業借助先進技術工具，優化生產流程，提升用戶體驗，創新商業模式，不斷促進著科技與文化的深度融合。目前騰訊、網易、阿里巴巴、百度、字節跳動、新浪、正保教育、新東方等企業早已成為我國數字內容產業崛起的中堅力量。未來中國數字內容產業仍將有望保持較高的增長速度。

1.2 中國數字內容產業發展的動因

近幾年我國依靠巨大的市場潛力與鼓勵創新的政策環境，數字經濟發展勢頭持續強勁，在數字內容產業各主流細分領域都在經歷快速發展，處于全球的第一方陣。這歸因于我國在頂層規劃、市場基礎、科技條件等體制機制方面的政策配合。首先，自十八大以來中共中央與國務院相繼出臺《國家信息化發展戰略綱要》《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》和《關于加快發展對外文化貿易的意見》等一系列文件，從多個角度對中國數字內容產業的發展進行了戰略規劃；其次，中國擁有超過14 億的人口基數，國內市場規模和潛力巨大，這也正是中國數字內容產業得以高速發展的天然優勢；最后，近些年中國在大數據、人工智能、移動互聯網、云計算等科學技術方面也漸漸躍居世界前列且在信息傳播領域的應用持續深入，為數字內容產業的發展提供了強有力的技術支撐。

2 當前中國數字內容產業發展的特點

2.1 總體呈現大而不強

在我國數字內容產業蓬勃發展的同時也要看到在國際范圍內，美國是數字內容產業的領先者。盡管中國擁有歷史悠久且豐富多彩的文化資源，但與美國文化產品和服務全球擴張的軟實力比較，我國文化對全球的影響力還存有較大的差距［5］。中國音像與數字出版協會和中國新聞出版研究院于2020 年6 月聯合發布的《中國數字內容產業市場格局與投資觀察（2019—2020）》認為我國數字內容產業一直處于一種較低水平的供求平衡狀態，資源配置機制不夠完善，整體上缺乏國際競爭力［6］。美歐等發達經濟體憑借其在信息技術和創意內容方面的領先，依然引領著全球數字內容產業的發展。雖然我國近些年在數字內容產業取得了快速增長，但這主要是由于國內人口基數大所形成的市場規模，在信息技術、創意內容和產業發展環境等方面與美歐等發達經濟體存有不小的差距。此外相比美國在數字內容產業各主流細分領域的平衡發展，我國數字內容產業的發展也不均衡，將來有必要通過加強通訊與信息技術的研發、夯實數字內容產業基礎、提升數字產品及服務質量、完善相關的法律監管體系等措施來不斷強化數字內容產業的基礎。

2.2 開放水平高的東南沿海區域顯露較強的產業實力

在傳統內容產業向數字內容產業轉型的過程中，我國數字內容產業的發展水平呈現東部強而西部弱，南方強而北方弱的態勢。數字內容產業發展程度比較高的城市主要集中諸如上海、深圳、杭州與南京等東南沿海均設有自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區）的中心城市。這與世界各國的數字內容產業日益集中在各國中心城市的發展路徑，也即具有較為明顯中心城市化的特征是一致的［7］。究其原因在于數字內容產業的發展比較依賴于城市科技水平、自主創新能力以及全球范圍內人才的支撐，而這些資源要素比較容易在中心城市集聚。此外國家政策的試點也往往容易向這些基礎良好省份的中心城市傾斜，這無疑也為我國東南沿海地區數字內容產業的發展提供了很好的政策土壤。

2.3 產業發展面臨日趨增強的威脅和挑戰

當下我國數字內容產業正在蓬勃興起并日益成為我國先進文化在未來的發展方向，但在美歐等發達經濟體試圖掌控意識形態與文化領域和主導全球數字內容產業規則的國際背景下，中國數字內容產業面臨日趨增強的威脅和挑戰。伴隨網絡強國戰略的深入推進，媒體融合發展邁向縱深，數字出版作為新時代意識形態傳播主流陣地的作用突顯，由此也對我國數字內容產業的發展提出了更高的要求和更大的使命。未來中國必須從戰略高度重視數字內容產業的轉型升級，而這注定是一項長期且復雜的工程，既需要國家特殊政策的支持也需要具體的探索工具。由于自由貿易港是目前全球公認開放水平最高的特殊經濟功能區，在自由貿易港內可以對接國際高標準經貿規則，享有“一線放開，二線管住”和“先行先試”等特有政策優勢，成為既能保證數字內容產業創新發展又可將產業監管風險控制在一定范圍內的最佳改革試驗平臺［8］，因此對于中國數字內容產業跨越式發展這一工程而言，最好的探索工具就是自由貿易港。

3 中國自由貿易港數字內容產業發展策略

“十四五”期間探索建設的自由貿易港，既需要統領全局的基礎性制度也需要具體的探索領域。2020 年6 月由中共中央和國務院聯合印發的《海南自由貿易港建設總體方案》明確要求把海南自由貿易港建設成為國家對外文化貿易基地，這表明中央已經從戰略高度謀定了未來我國文化產業發展的進取方向。數字內容產業是文化產業的分支組成，當前數字內容產業在人民文化活動中所占的比重也在穩步提升，其有可能成為未來我國推進文化產業加速發展的重要引擎［9］。

當前我國幾個擁有自貿區的中心城市在數字內容產業的多個主流業態已經積累較大的競爭優勢。下一步這些區域推動更多數字內容產業新政落地并以此作為呼應中央加快探索建設自由貿易港的要求，可以說是順理成章的事情。為了將我國的自由貿易港打造成為數字內容產業的國際樞紐港，下一步其應積極利用開放水平高的優勢，不斷探求參與數字內容產業全球競爭的路徑突破，為我國數字內容產業的高質量發展提供可復制可推廣的經驗，其可行的發展策略應包括如下內容。

3.1 穩步降低數字內容產業的壁壘，不斷完善產業發展營商環境

相較于制造業，我國服務業對外開放程度處于偏低的水平，“十四五”期間進一步擴大服務業對外開放既是我國積極推動經濟全球化和有效應對“經濟脫鉤論”的必然要求，也是促進國內服務業高質量發展的客觀需要［10］。然而僅從歷年各版自貿區外商投資準入特別管理措施（負面清單管理制度）看，我國在信息傳輸、軟件和信息技術服務業等增值服務領域的市場準入方面保持了長時期較為謹慎的態度。同時基于數據安全角度的考慮，我國對互聯網的網絡審查也相對嚴格，尤其近些年對跨境流量的審查也呈逐步收緊的趨勢。逐步收緊的措施制約了全球數字內容產業領域的大型跨國企業在我國拓展相應的業務。為此美歐等發達經濟體先后發布專門報告認定中國為數字產業高壁壘國家并通過報告喊話要求通過降低數字產業壁壘來促進雙邊數字產業的往來。

過去為吸引傳統制造業遷移到我國主要依靠的是優惠政策，現在要吸引包括數字內容產業等在內的高端服務業在我國集聚必須要轉向于依靠擴大產業開放度和建立良好的營商環境［11］。未來探索建設自由貿易港的進程中，通過試點推出服務業負面清單管理制度的方式來擴大服務業的外資市場準入、降低數字（內容）產業的進入壁壘可以說是水到渠成的事情［12］。此外在數字內容產業的硬件基礎方面，可以考慮為產業基礎較好的東南沿海設有自貿區的中心城市鋪設專屬的國際互聯網數據專用通道和海底光纜登陸點，探索部署互聯網交換中心等國際通信服務設施；在數字內容的產業政策方面，可以考慮選擇設定1-2 個政策試點區，在政策試點區的特定區域劃為數字內容產業跨境服務集聚區，集聚區內試點放開電信增值服務的外資市場準入限制，允許外商獨資設立科技數字服務平臺，放寬網絡審查促進互聯互通。以此吸引大型數字內容跨國企業和騰訊、網易、阿里巴巴、百度與字節跳動等已經初具國際競爭力的國內企業在集聚區的集聚，加快集聚區形成具有整合全球數字生產、加工、定價、交易、儲存、轉移等關鍵環節的全價值鏈運營服務體系，把政策試點區構建成為有利于本國企業參與全球競爭國際規則的重要載體。從而有利于在政策試點區形成若干綜合性全球化的平臺型企業，以構建平臺型企業帶動細分行業，龍頭效益明顯的數字內容產業多層級發展格局［13］。

3.2 選擇若干產業細分領域，探求符合國家利益且與國際接軌的數字內容產業規則

現在包括俄羅斯、巴西、中國等在內的發展中經濟體主張加強跨境數據流動的管理并對數據本土化設有詳細規定，但美國與歐盟等發達經濟體卻倡導跨境數據的自由流動。在發達經濟體掌控數字產業規則話語權的當下，發達經濟體與發展中經濟體之間無法彌合的“產業鴻溝”呈現了擴大化的趨勢，這導致發展中經濟體長期處于全球數字內容產業鏈的低端。同時基于經濟利益和國情差異，美國與歐盟、加拿大在產業規則上也有著重大分歧，比如歐盟和加拿大堅決主張要保護經濟體（國家）的文化多樣性，為此要把文化產品與服務排除在貿易自由化安排之外（國際談判中被稱為“文化例外原則”）。歐盟和加拿大認為文化產品與服務和一般的產品或服務不同，其帶有明顯的雙重屬性，既具有經濟屬性，更具有文化屬性。根據“文化例外原則”給予文化產業適當的保護是必要也是合理的［14］。

數字內容產業領域特別是在視聽等產業細分領域中，很多產品與服務都與文化相關。盡管我國擁有歷史悠久且豐富多彩的文化資源，但與美國文化產品和服務全球擴張的軟實力相比，我國文化對全球的影響力還存有較大的差距。因此在打造數字內容產業國際樞紐港的過程中，可以選擇若干與文化相關的產業細分領域進行試點，借鑒歐盟的“文化例外原則”，探求一套既符合國家利益又能與國際接軌的市場準入和準入后的貿易規則，做到既能維護我國文化的多樣性促進數字內容產品與服務的發展，又能積極參與國際規則制定，不斷提升話語權。

3.3 構建有利于引育并舉形成一批具有創新驅動力和資源配置力產業領軍企業的財稅政策

縱觀全球數字內容產業龍頭企業的分布，可以發現不少互聯網巨頭同時也是多個數字內容產業細分領域的龍頭，呈現出“贏家通吃”的競爭力。最典型的如國際企業谷歌（Google），旗下的谷歌音樂、谷歌地圖、谷歌學術、YouTube（視頻應用）等都是所在細分領域的龍頭；國內企業騰訊，旗下騰訊游戲、騰訊視頻、騰訊新聞、騰訊音樂等都是所在細分領域的龍頭?；ヂ摼W巨頭在入局數字內容產業攻城略地和搶占市場同時，也催生出多種多樣的商業模式，這也讓數字內容產業的邊界越來越模糊，內容發展呈現出互相聯動與跨界融合的趨勢［4］。正是基于數字經濟對傳統服務業的重塑能力，數字跨國企業日漸成為國際中心城市爭相招募的目標客體。那么對于我國設有自貿區的上海、深圳、杭州與南京等中心城市而言，有必要在對標世界著名自由貿易港的基礎上實施特殊的財稅制度，吸引國際資本和跨國數字企業在此集聚，以大型企業高度集聚的發展方式造就了一批具有較強國際競爭力的數字內容產業集群，為形成以我為主的數字內容產業鏈和供應鏈提供實體基礎。

此外，我國在數字內容產業國際規則中缺乏話語權的一個主要原因是在諸多產業細分領域缺乏具有全球競爭力的龍頭企業。例如美國數字內容產業除了谷歌、臉書（Facebook）和推特（Twitter）等世界頂級企業之外，還有Epic Games（網絡游戲）、Palantir Tchnologies（大數據挖掘）、Steam（軟件電商平臺）等為數眾多的“獨角獸”級的企業［15］。這些產業細分領域的龍頭企業是美國建構數字內容產業國際競爭力，形成有利于本國企業掌控全球數字內容產業話語權的重要抓手。因此未來中央政府除了繼續對騰訊、網易、阿里巴巴、百度與字節跳動等已經具有相當國際競爭力的企業給予稅收優惠支持外，還可以嘗試在自由貿易港內通過降低貿易環節稅負率的形式來加持數字內容產業領域的國際競爭力。以高度自由和低成本的營商環境吸引國際資本和數字企業的集聚［16］，輔之以設立諸如自由貿易港數字內容產業創新發展基金等形式的財稅政策手段，鼓勵形成一批在數字內容產業行業細分領域具有資源配置力和創新驅動力的“瞪羚”和“獨角獸”級的行業龍頭企業，沿“先扶持做大再推動做強”的發展思路持續提升我國數字內容產業的綜合競爭力。

3.4 要在保護知識產權和個人隱私這兩個方面加快數字內容產業風險管控的探索

在所有出臺了數字經濟發展規劃的國家，無一例外的在規劃中都提到了在數字時代下同時保護企業知識產權和消費者隱私的重要性，強調要通過完善相關的法律法規保護交易雙方的權利。這是因為全球互聯網在可接觸性和便捷性持續改善的同時，知識產權濫用和個人隱私泄漏等問題也屢見不鮮并亟待解決［17］。一方面，長久以來我國知識產權保護機制的不健全和知識產權保護的不及時，導致了數字內容（如電影和音樂等）領域的盜版和侵權問題頻發，這時常被少數西方發達經濟體所詬病，客觀上降低了其他國家與中國開展數字內容貿易的積極性；另一方面，近些年隨著數字內容產業的發展，消費者線上消費行為也為需求端的大數據提供了廣泛來源，但這些帶有個人隱私色彩的大數據面臨著被無底線泄露和濫用的風險也在日趨嚴重。

數字內容產業涉及數字產品和服務，而數字產品和服務在生產、交付、存儲、使用的每一個環節均有可能涉及知識產權保護與隱私保護方面的問題。而今我國數字內容產業仍處于發展起步期，數字領域的法律法規嚴重缺位，難以保障相關交易主體的權益。僅以隱私保護問題為例，中國目前還沒有一套規范外國數字企業收集、使用、加工、傳輸國內居民數據的政策，只是限制企業將居民數據向境外傳輸，要求企業將服務器和數據中心設在中國境內。受限于開放權限不足和法律法規授權的不充分，自貿區在知識產權保護與隱私保護方面的探索步履蹣跚。

為了將我國自由貿易港建設成為數字內容產業的國際樞紐港，在法律法規充分授權擴大開放層級，放寬網絡審查與促進互聯互通的同時，也亟待在保護知識產權和保護個人隱私這兩個方面加快數字內容產業風險管控的探索。比如在保護知識產權方面，可以借鑒美國在私營領域數據保護方面實施的行業自律機制。美國與中國同為知識產權大國，具有很多相似之處，探索建立以行業自律為主與法律規制為輔的機制顯然較為迫切；在個人隱私保護方面，可以借鑒歐盟《個人數據保護通用條例》相關經驗，在數據保護程度上建立分級制度，在保證經濟安全的條件下以不濫用個人數據為基本原則。

3.5 穩步探求兼顧安全和效率的數字內容產業監管模式

自2013 年6 月“斯諾登事件”曝光之后，出于對外國監控和國家安全的焦慮，使得各國數據本地化立法數量呈現爆發式的增長。數據本地化的立法強化無疑加大了對跨境數據傳輸的監管力度，這導致跨境傳輸的便捷性受到不同程度的影響，而跨境傳輸的便捷程度恰是數字內容產業可貿易性的主要體現［18］。此外，數據流動高度自由也是自由貿易港的標配特征，中國香港、新加坡、迪拜等世界著名自由貿易港的發展歷程表明，數據跨境自由流動是自由貿易港建設成功與否的重要條件，沒有數據的跨境自由流動就難以實現以數字內容產業為代表的遠程數字服務等新興業態在自由貿易港的大發展。為了踐行“中國開放的大門只會越開越大”的承諾，有必要在我國部分開放層級最高的自由貿易港內先行先試制定與我國數據管理要求相適應的跨境數據傳輸規則，例如可以考慮在區分數據類型的基礎上，以分類（如政府數據、技術數據、商業數據與個人數據等）、分級（如一般數據、重要數據與敏感數據等）、分流向（如個人與企業、未成年人與成年人等）、分階段方式推動數據跨境流動自由化與便利化。

探索建設自由貿易港是中國主動開放和擴大開放的重大舉措，在主動擴大開放的同時也必需意識到要積極地管控與開放相伴而來的各類風險。在建構數字內容產業國際樞紐港的進程中，面對數字內容產業已經存在或潛在的風險，要不斷增強風險防范意識，合理設置規則管控風險點，規避數字內容產業發展中的潛在風險，構筑安全和效率兼顧的數字內容產業監管模式。為此港內主管部門在條件成熟時可以考慮參考負面清單管理模式，探索形成具有中國特色的，以事中事后技術性監管為主的監管體系，從而在兼顧安全和效率的基礎上推進跨境互聯網數據的自由流動。目前建議只將以下數據列入負面清單管理：與意識形態有關的數據；公民及企業的身份與交易行為等敏感數據；政府數據；國防和情報等機密數據。其他領域數據的風險管控措施，可以根據我國自由貿易港開放進程的要求進行動態調整。

3.6 嘗試創設數字內容產業多元合作治理的國際規范，規避數字內容產業國別政策的沖突

通訊與信息技術支撐下的數字內容產業通過互聯網延伸至全球，它的影響涉及互聯網連接起來的所有國家與民眾，由此形成一種全球性的依存關系。這種依存關系的維護和發展需要改變傳統產業國際分工下各行其是的狀態，而要進行全球性的合作。然而數字內容產業發展的現實狀況卻是，一方面美國的數字內容產業發展速度最快也最為均衡，想要通過“無國界”的數字內容產業產品與服務的出口來推動國內就業的期望也較為強烈和直接，因而美國政府在WTO、多雙邊自由貿易協定以及多個國際平臺上積極鼓吹數字內容產業的自由化特征，指望世界各國向美國開放市場，其基本立場表現為不承認數字內容產業領域“國家范圍”的存在；而另一方面，在數字內容產業所帶來網絡安全問題上有一致認同感的國家也已經結盟，如中國與俄羅斯都認為本國政府有在主權的范圍內主導與本國相關數字內容產業的權利。正是源自基本理念上的沖突導致全球性數字內容產業多元合作治理機制長期缺失。

當前“美國優先”的逆流有逐漸加強的趨勢，為了有效應對這種逆流趨勢以及呼應我國政府提出的全球治理方案，我國應積極加入全球性數字內容產業多元合作治理機制的建設中。那首先中國政府應直面國際機制之間的協調性不足和國際機制與國內制度的協調性不足這兩個方面的問題。為了加快培育我國數字內容產業的競爭新優勢和高質量發展，我國政府可以考慮選擇開放層次最高的自由貿易港，以法律或法規授權這一特殊地域開展與數字內容產業相關的首創性與差別化改革探索。以法律或法規授權方式推動這一平臺與各國數字內容產業管理機構及數字內容產業全球中心城市就數字內容產業規則、監管、便利化等方面形成諒解與合作，為建立數字內容產業的全球治理機制的建立提供中國方案。

3.7 創設適合數字內容產業發展需要的高端人才管理制度

從歐美數字內容產業發展的歷程來看，產業競爭實力取決于高端人力資源的質量與數量。數字內容產業是文化創意產業與信息技術產業深度融合而成的新興產業，產業發展的質量依賴于文化創意和信息技術人才的協同與合作。長期以來我國數字內容產業優質內容比較匱乏的重要原因是高端文化創意與信息技術人才在質與量上的短缺。2020 年6 月《海南自由貿易港建設總體方案》規定：對在海南自由貿易港工作的高端人才和緊缺人才，其個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免征，對享受上述優惠政策的高端人才和緊缺人才實行清單管理，由海南省商財政部、稅務總局制定具體管理辦法。該方案對聚焦發展現代服務業和高新技術產業的海南而言，無疑可以增強各類人才，尤其是國際高端人才加盟自由貿易港的吸引力。

細數國際著名自由貿易港無一不是全球科技和創新人才中心，吸納了大量來自全球各國的高科技和創造性工作者。為此自由貿易港的人才管理制度要適應我國服務業開放的總體要求，下大力氣開展人才管理體制機制創新，未來可在借鑒國際慣例的基礎上，創設包括（外國）高端緊缺人才需求清單與工作指導目錄制度、國際移民事務管理制度、計點積分制度、便捷的外國人出入境管理與停居留制度［19］，以在自由貿易港內形成數字內容產業國際高端人才“引得來、用得好、留得住”的友好制度環境。