新時期下信用評級機構的監管問題研究

摘要：《評級新規》的出臺是新時期市場監管改革體系下的必然結果，對之前評級行業多頭監管的混亂局面提出了協同共治原則的要求，形成勒統一、多層次監管，并且對評級機構及其人員的獨立性要求和信息披露等評級規則和程序進行了詳細的規定，并且首次規定了懲罰性處罰的行政責任。但是在付費模式方面并不具備可選擇性，準入制度缺乏差異性，不利于提高競爭，且民事責任中對利益相關人的訴權缺少保障，在行業自律規范和監管方式現代化可進一步完善。

關鍵詞：信用評級機構；評級新規；協同共治監管；市場準入；信息披露；利益沖突

一、《評級新規》出臺的多重背景

國內信用債市場蓬勃發展反應了我國證券市場的繁榮，同時由于信用評級機構扮演著重要的“看門狗”角色，我國評級市場也發展迅速，此前多頭監管亂象，不統一、混亂的監管格局促使了《評級新規》的出臺。《評級新規》是我國金融基礎設施的法律制度中的重要一部分，符合我國指導思想的大方向和監管改革的新要求。

（一）完善信用評級機構監管的必要性

信用評級機構的前身起源于19世紀，美國劉易斯創立的“商業征信所”，彼時是稱作“信用報告機構”。其提供的評估報告（產品）和服務對象與現在定義的信用評級機構有所區別，直到20世紀才誕生第一所信用評級機構。“機構”（agency）的用詞在美國具有行政監管色彩，首批評級機構包括穆迪、惠譽等公司起初并不自稱“機構”。到了20世紀30年代開始，投資人對信用評級機構的依賴逐漸加深，《商業銀行法》規定的監管規則首次確定參考信用評級機構的評級結果，奠定了評級機構作為金融市場的“看門狗”角色，賦予了準監管。直到次貸危機過后，才敲響了對信用評級機構的警鐘，引發了評級機構監管改革風潮。

另外對信用評級機構監管形成的金融監管法律關系，它是行政法律關系，其主體雙方權利義務不對等，地位不平等，一方是監管者，另一方是被監管者。信用評級機構監管主體圍繞信用評級行業監管發布的規范文件為我國征信體系建設起到推進作用，為金融市場的交易秩序提供基礎性保障，促進市場經濟發展，使整個金融生態欣欣向榮。因此，不斷完善信用評級機構監管的法律法規是要求也是結果。

（二）信用評級行業與其監管的發展現狀

2018年，我國債券市場托管余額已達八十多萬億元，2018年同2014年相比，信用債發行規模是當時的兩倍，達到10.65完億元，2019年截至9月末，發行規模仍然穩定增長，存量規模上看，信用債約27000只。評級市場的迅速發展也帶動了評級機構的發展，違約情況方面，盡管評級質量有提高，但是由于宏觀經濟因素的影響， 2019年截至9月末，統計的違約債券較2014年的6只相比，約增長了80倍，違約金額超過3350億元，可以說劣質債券司空見慣了。其次，我國評級市場已經向國外機構開放，世界三大評級機構（穆迪、標普、惠譽）相繼在北京開設了獨資法人評級機構，即將在2020年1月1日開始實施的《外商投資法》更是強調了對外資企業應該平等對待原則，這對國內的評級市場將產生巨大沖擊，增加國內評級市場的競爭。

首先我國在《評級新規》發布前，存在多頭監管問題，中國人民銀行、證監會、發展改革委等金融監管主體職責劃分不明確，不清晰，導致監管效率低下，另外之前評級監管法律規范層級較低，不夠全面和統一，并且評級監管規范對利益沖突和信息披露等方面內容規定不夠詳細，監管效果不佳。

二、《評級新規》的法律治理途徑

（一）監管的基礎理論

監管”一詞來源自歐語系的“reg”意思是直線運行、管理。拉丁語中的語義是直尺，引申意義為規范。這樣意味著無論金融監管還是評級監管都旨在使金融系統如直線一般運行，保持金融體系的穩定，具有規范性。

依據羅伯特.希勒的觀點，監管存在的最大缺陷是監管部門適用規范的僵化刻板和武斷專制。監管體制框架存在不足是風險監管職能分散。

美國前財長亨利.鮑爾森應該形成“以目標為本的監管”，即監管的目標在于實現我們期望實現的主要經濟目標。他建議以目標為本的監管機構將包括一個系統性監管機構、一個審慎金融監管機構以及一個業務行為的監管機構。

我國新時期下市場監管改革對金融監管改革具有重要指引作用，引導作用，國家市場監管總局雖然不包含金融監管的領域，但并不是對立關系，而是部分包含重疊關系，金融監管的目的也是為了穩定金融市場秩序，二者都源于基本的監管理論。

（1）風險監管原則

風險監管，又稱風險分類監管機制，監管部門在掌握分析監管風險的基礎上， 合理分類，配置監管資源，開展針對性監管。包括風險發現機制、風險分類機制和風險處置機制。風險的發現識別是開展市場監管的基礎，通過隨機抽查、投訴舉報、大數據監測、轉辦交辦，以及社會組織、輿情監測、媒體報道、社情民意等渠道發現監管風險。因地制宜，建立風險評估指標體系，開展監管風險動態評估，采取相應的監管措施，提高監管的精準性。針對不同風險類別的市場主體， 要采取差異化應對措施公正、審慎監管，綜合運用提醒、約談、告誡、處罰等手段，及時降低市場主體的監管風險。

（2）宏觀審慎監管原則

宏觀經濟的背景下，不確定性增加，促使各國采取的宏觀審慎政策也是在不停地變化中。宏觀審慎政策是指采取反周期行動，來制止預防金融危機，一般通過考慮整個系統的宏觀財務反饋回路，來補充監督審查。在看到金融機構過度冒險時收緊要求，在風險出現時又放寬要求以免信貸緊縮。后危機時代以來，長期低利率環境讓銀行盈利壓力增加，并且影響了金融穩定。例如歐元區銀行缺乏可釋放的緩沖限制了宏觀審慎政策發揮反周期作用。我們應該合理構建分析工具包，包括傳統的微觀審慎工具、新的政策工具。宏觀政策工具進一步分類為截面維度下工具、時間緯度下工具。另外依據作用對象不同，工具分類也不同。

（二）行業準入制度規定

（1）國內現行的信用評級行業準入制度

信用評級行業準入制度上有分為“輸入”與“輸出”兩部分。《評級新規》規定了中國人民銀行作為監管主體之一，是信用評級行業主管部門，負責制定信用評級機構的準入原則和基本規范。我國對信用評級行業的準入制度設置主要是集中在了“輸入端”這塊。一般“輸入端”的條件要求包括了評級機構的成立的法定要件、審批資料以及機構的內部控制管理機制，還有評級從業人員的從業時間等方面的資源要求。國內設立信用評級機構應當符合公司法的設立條件。國內對于信用評級機構的定位是證券經營服務機構，是專門從事有價證券評級業務的機構，主要是私人（非官方）的、獨立的機構，一般具有營利性。另外，除了符合公司法的設立條件外，還需要獲得證監會的證券評級業務許可。《證券市場資信評級業務管理暫行辦法》制定了詳細的輸入端部分的準入條件，包括：1.資本要求，凈資產和實收資本不能少于人民幣2000萬元；2.對評級從業人員的資格要求和從業時間，具有證券從業資格的不少于20人、中國注冊會計師資格的不少于3人；3.一些禁止性規定，如五年內未受到刑事處罰，三年內未在稅務等行政管理機構或自律組織有不良記錄，未被金融監管主體采取市場禁入措施等。

在輸出端條件的設置上，《評級新規》規定信用評級機構應當披露1年、3年和5年期的信用評級違約率以及信用等級變動情況。但是并未設立一個專門的歷史評級數據比對中心，能夠讓投資者方便比較，更好發揮聲譽約束機制。

（2）加強評級行業競爭性

信用評級行業由于其自然壟斷特征，各國一直在準入機制方面深入改革，目的在于加強評級行業的競爭性，來彌補聲譽約束機制的短板。例如SEC在2009年就要求建立了一個由SEC授權的網絡系統，NRSRO在對結構化金融產品評級的時候，通過此系統發布評級細節，使得其他評級機構能夠獲得一樣的信息，來增強行業競爭。另外學者克拉克提出了有效競爭的概念，在自然壟斷行業需要選擇一個平衡點，適度競爭可以有利于整個行業的發展，評級質量的提升。不對稱規則經常被發達國家運用在一些自然壟斷的行業，采取的手段包括給一些未獲得準入許可的機構設置觀察期。

（三）利益沖突監管

《評級新規》專門規定了獨立性要求一章，目的就是為了防止各方利益沖突引發評級結果的不公正，評級質量的下滑。現行評級行業的利益沖突主要來自兩個層面的沖突，分別是分析師方面與評級機構方面。

（1）建立各類防火墻制度

首先從評級機構層面可能產生的利益沖突分析，《評級新規》第34條規定評級機構與評級對象之間的防火墻。信用評級機構與評級對象、受評經濟主體或者發行方，不能存在關聯關系，或受同一實際控制人直接或間接控制。

其次，從分析師及評級從業人員角度出發，《評級新規》明確了信用評級機構應當設立回避制度。評級從業人員包括分析師不能與評級對象等利益相關方存在關聯聯系，還規定了一項兜底條款，來擴大中國人民銀行等監管主體對分析師利益沖突的審查范圍；《評級新規》第15條還規定了分析師或者高官人員在離職前兩年參與受聘機構的評級工作，信用評級機構要加強審查并及時披露審查結果，同時也規定了薪酬的獨立性，評級從業人員的薪酬不能與評級對象的信用級別等因素掛鉤。SEC還有歐盟還規定了評級從業人員不能從受評經濟主體處接受禮物。

《評級新規》第36條還通過健全完善的公司治理機制，內部控制管理機制，保障評級業務部門獨立于營銷等其他部門。但是《評級新規》并未全面建設防火墻，評級服務與附屬業務未作詳細的規定，實踐情況是某些評級機構的附屬業務購買為要求來威脅妨礙評級結果，影響了評級結果的公正。另外一個缺點是對于結構話金融產品未設置防火墻制度，歐美在次貸危機后，都禁止信用評級機構參與結構化金融產品的的設計，主要源于這些結構化信貸產品有別于傳統債券：1.新的金融工具，壓力測試時間短；2.證券難以模型化，發行量較少，導致評估難度和成本都提高。

（2）付費模式單一化

《評級新規》并未對信用評級機構的付費模式再作詳細的規定，也就意味著根據《中國人民銀行信用評級管理指導意見》有關規定，國內的信用評級機構還只能是發行方模式。評級對象支付評估費用，與信用評級機構簽訂評級合同。

關于付費模式的選擇上，國外學者爭議頗大，有主張回歸傳統的訂閱人付費模式，包括美國也批準了3家訂閱人模式的評級機構，也有學者反對此種做法，認為某些投資者由于“評級膨脹”的動機，從而存在利益沖突，不一定就會有更好的結果。

（四）信息披露的監管

證券市場容易存在信息不對稱的情形，這樣使得信息披露對于投資者保護變得格外重要。需要建立一個合理的信息披露機制，來提高投資者的獨立判斷能力，從而使評級機構的監管成本降低，證券市場的運行效率提高。信息披露應該嚴格做到真實性、全面性、準確性和及時性四個基本要求。

（1）信息披露的模式

信息披露分為自愿性披露與強制性披露。自愿性披露常見于一些自律協會、自律組織的規章要求。強制性披露是監管主體要求評級機構應當或必須披露的信息，是基于披露信息的重要性，有可能影響評級結果的公正或獨立性。監管部門或主體對不按照規定披露信息的評級機構規定了法律責任，包括行政、民事或者刑事責任。

（2）信息披露的內容

首先《評級新規》規定了評級機構必須披露的一些基本信息，包括注冊信息、經營范圍信息、資本構成信息以及內部控制制度的信息。另外，每個財務年度結束之日起四個月內，信用評級機構還需要披露有關獨立性的信息：分析師輪換信息、評級機構收入前列的客戶名單以及為受評經濟主體提供的咨詢等服務的情況。

評級機構還需要披露有關評級質量的要求，包括信用評級違約率和信用等級變化的情況。評級機構對于聘用第三方進行盡職調查的情況也需要披露。對于結構化信貸產品更加關注，需要披露其產品的評級過程方法、模型和關鍵假設。

三、評級行業監管的完善思路

（一）實現信用評級監管方式現代化

世界各國金融監管的改革趨勢便是實現科技監管，利用大數據監管、網絡監管等現代化方式來進行監管。例如澳大利亞證券和投資委員會發表過了第555號報告和第651號報告，來討論說明金融市場的公司的網路彈性的重要性和如何運作。監管部門可以要求受監管主體，例如一些金融機構、證券公司或信用評級機構，根據五個功能，分別是識別、保護、見車、響應和恢復的能力，來測試其公司的網絡彈性的成熟度，成熟度能夠反應受監管主體的風險識別與轉移能力。其中識別功能是為了讓評級機構等公司全面掌握系統存在的包括人員、數據的網路安全風險；保護功能是為了控制網路安全事件的影響范圍，并且提供一些關鍵保障服務；檢測功能是為了及時確定什么的行為構成網絡安全事件；響應功能是為了減少網絡安全事件影響的范圍；恢復功能修復受網絡安全影響的服務。

但是監測網絡彈性的成熟度，也是一個運用大數據進行監控的問題，需要監管部門與科技巨頭進行合作，從源頭上保障現代化監管的可能性，才能減少開發成本與時間，減少人力監管成本，保障監管網絡系統的穩定性。同時保證數據的安全性，不被商業運用。

（二）實現信用評級機構付費模式的多樣化選擇

我國應該打開一個豁口，允許信用評級機構能夠采取多種付費形式，用實踐來檢測哪種付費模式下更有利于金融市場的穩定性。

目前還存在如下幾種付費模式的改革：

（1）傳統的投資者付費模式

大部分學者認為可以回歸評級機構的傳統付費模式，由投資者支付評估費用，但是此種付費模式雖然完全杜絕了分析師與評估對象的關聯性，但是弊端也不少，首先是投資者基于“評級膨脹”的動機，勢必也會影響到評估結果的獨立性，另外投資者付費模式，將會導致訂閱的投資者與沒有訂閱的投資者之間信息獲取不平等，這違背了證券市場的信息披露原則，也會提高投資者的投資成本。

（2）“政府租用”的付費模式

政府部門依據評級質量來選擇采取哪個評級機構的評估結果，弊端是將導致權力尋租、利益輸送空間變大，另外更大一點，是不利于中小型評價機構的發展，導致行業巨頭的壟斷加重，因為中小型評級機構的資源不足必定影響到了評級結果，評級結果特別是對于以于結構化金融產品是需要極高的成本進行評估的。

（3）“公共評級機構”的模式

公共評級機構類似于中國證券登記結算有限公司，具有非營利性，像是個事業單位法人。它不是由發行方或投資者支付評估費用，這點保證了評估結果的獨立性，評級的信息也能夠做到公開披露，弊端是導致評級行業的衰退，由于公權力的進入，毫無競爭性也必然導致評級結果的下降，另外也會提高財政成本。

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作者簡介：黃萍（1994—），女，福建漳州人，研究生，研究方向：經濟法方向。