基于全面預算管理體制下的二級預算管理模式探索

王利利

摘要：近年來，高校規(guī)模逐步擴大，對二級預算管理模式的探索提出了更高的要求。其中，全面預算管理是二級財務管理的重要組成部分。目前，高校全面預算管理存在預算編制項目形式較為單一、預算管理存在時間滯后、預算執(zhí)行存在較大隨意性，因此，更需要根據預算管理目標，完善預算管理制度，科學編制預算計劃，通過科學的綜合預算管理嚴格監(jiān)督和評估預算執(zhí)行情況，實現學校的發(fā)展目標。本文以北京工業(yè)大學珠海學院（以下簡稱學校）為例，系統(tǒng)分析了綜合預算管理體制下高校管理模式具體實施的問題和對策。

關鍵詞：全面預算管理 二級預算 管理模式探索

一、引言

隨著國家和政府更加重視高等教育，高校收入和學生學費收入逐步增加。對學校提高辦學水平和優(yōu)化專業(yè)結構產生巨大促進作用的同時，它還對學校的預算管理水平提出了更高的要求。由于獨立學院性質較為特殊，賬目繁雜，既存在高等學校的一般性質，又具備一定企業(yè)的特征。在此條件下，學校提出了全面預算管理體制下的二級學院管理模式，由學校對全校的經費預算業(yè)務進行統(tǒng)籌、監(jiān)督、審批和調整工作。在此制度下，在預算的編制、劃分、實施和管理中，二級學院具有較大的自主權，學校與二級學院之間的財務管理權限被全面預算的各個方面劃分，這有利于加強獨立院校的經濟責任制，在一定程度上，使二級學院對自身的利潤和損失負責，必須充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和全部人力。

二、學校背景描述

學校成立于2004年，是教育部批準的本科院校。校園占地面積329萬平方米，教學配套設施50多萬平方米，擁有51個實驗室（中心）; 下設13個專業(yè)學院，設置53個本科專業(yè); 有教師1345人，全日制本科在校生26774人。建成實驗室（研發(fā)中心）51個，學生宿舍41棟，體育運動場地12萬平方米。以校園網絡為基礎，教育教學環(huán)境、資源、管理、辦公等基本實現信息化初步建立起精簡、高效的行政職能管理運行機制。

目前，學校設置12個專業(yè)學院和1個教學單位，包含53個本科專業(yè)，其中理工類專業(yè)占55%，現有全日制本科學生26774人，畢業(yè)生累計35150人。其中還有繼續(xù)教育學院作為外掛單位，不計入正常的本科招生范疇。

本文的所涉及的二級預算管理模式主要基于學校的機構設置，著重探討學校層面與二級學院之間的預算體系和完整的流程、制度中間存在的問題和實施建議。

三、二級預算管理模式存在的問題

學校自 2016年進行二級預算管理體系改革，實行“預算2.0機制”，在提高學院工作積極性和自主性方面取得巨大成效，但在實施方案過程中也遇到一些問題：

（一）預算編制項目形式較為單一

學校正處于高速發(fā)展周期，涉及多種類型的業(yè)務，目前學校的預算分為辦公費、招待費、差旅費和酬金等幾大類型，要幾乎涵蓋所有業(yè)務類型的預算申報和最終報銷工作卻有一定不便。

（二）預算管理存在時間滯后

由于高校工作的特殊性，高校的預算年度并不是自然年，而是更多以學年作為年度概念。七月至九月為暑假期，開學后對上一學年的預算使用進行決算，再對新預算進行審核，整個過程非常耗時，導致二級預算要在十一、十二月才下達到各二級學院，使得九月和十月期間學院中處于無預算狀態(tài)。

（三）預算執(zhí)行存在較大隨意性

實行二級預算管理制度，實際上就更大程度的將預算管理和執(zhí)行的權力下放，給與預算執(zhí)行單位更大的執(zhí)行自主權。更大的自主權也會增加預算執(zhí)行的風險。由于缺乏實踐經驗積累，難以把握預算執(zhí)行的具體程度，導致目前新規(guī)之下預算單位負責人對預算經費管理意識不強，執(zhí)行隨意性較大，容易出現完的事務性目標導向或者完全人事導向，而忽視預算管理的本身管理特點的顯示情況。

四、二級預算管理模式設計

（一）編制原則

獨立學院的預算編制是一項細致，復雜和繁瑣的工作。考慮學校的實際情況，目前執(zhí)行的2.0計劃原則為： ①切實保障承擔人才培養(yǎng)任務的教師利益;②統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點;③平穩(wěn)升級、增量預算;④標桿管理、量化考核;⑤公平公正、獎優(yōu)罰劣、合理引導。

（二）管理框架

目前，學校實行“統(tǒng)一領導，集中管理”的管理體制，具體實行三級預算層次的歸口管理模式（即“學校→部門→院系”三級預算層次），詳見圖3。

在全面預算管理的三層次預算層次中，學校是一級預算單位，負責管理和使用學校的統(tǒng)一支出，對所有的預算進行統(tǒng)籌，重大決定都由學校的院務委員會統(tǒng)一作出，是全面預算的統(tǒng)一決策層。預算處和財務處是預算編制、審核和下達撥付并進行管理的具體管理層，在對預算進行具體執(zhí)行管理的同時，還要適時為學校層面的決策提供詳實數據，以及相應分析，對預算總體發(fā)展建言獻策。

（三）撥付額度措施

撥付的具體措施按時間周期，分為學年初、學年中和學年末三個步驟，具體實施措施如圖：

1.學年初。以原有切分比例為基礎加上以下內容做為預算增量。

A、凈增教師數量因素

1）各學院當學年的凈增教師計劃

2）2017-2018學年折算的凈增專任任課教師數量

3）2017-2018學年凈增專任任課教師在本學年增加的教學工作量可以折算的專任任課教師人數。

B、凈增專任任課教師的成本因素

在2016-2017學年全校教師平均薪酬16.49萬元/年·人基礎上考慮當年工資增長幅度加上一定教學、辦公經費撥付當年人力成本增量預算。

2.學年中。按新增教師人數及當學年薪酬標準劃撥至各二級學院。具體程序：由專業(yè)學院（教學部）提出申請，經人力資源處審核，資產及預算管理處復核并撥付。其中：教學、辦公經費暫按1萬元/年·人，根據到崗月份劃撥。

3.學年末。按實際凈增專任任課教師數量及成本決算薪酬及教學辦公經費，多退少補。教學辦公經費按1萬元/年·人，根據到崗月份劃撥。當年凈增專任任課老師實際薪酬發(fā)放總額與實際凈增專任任課教師成本的差異，在新增當學年學校和學院各承擔一半。

（四）預算額度激勵措施

1.根據凈增專任任課教師數量撥付增量預算。凈增專任任課教師數量的確定：從內部管理需要，計算出各專業(yè)學院目標年份專任任課教師數量與基準年份專任任課教師數量的增量加上基準年份凈增教師折算專任任課教師數量。以基礎標桿為基點、以階梯標桿為目標進行增量預算撥付。

2.引進人才配套。設立專項基金，根據本科專業(yè)國家標準，結合學校的整體規(guī)劃和各學院測算的班型和生師比，將專業(yè)學院分為幾類，每類制定標準目標。在同一類中，以現狀中班型最小的專業(yè)學院的生師比為基礎標桿;以2020-2021學年每類學院達到的班型所需要專任任課教師作為階梯標桿。同類學院中，沒有達到基礎標桿的，必須先用專業(yè)學院自己的預算補足生師比缺口。達到基礎標桿后，凈增專任任課教師的成本符合學校要求的部分由學校撥付。

（五）預算績效考核措施

對二級學院采用定量考核方式，預算執(zhí)行按照序時進度分項目類別進行管理。

1.預算執(zhí)行績效分析責任單位。執(zhí)行過程中預算處負責全校的預算執(zhí)行績效分析工作，各專業(yè)學院、教學部、職能處室負責本預算單位（部門）的預算執(zhí)行績效分析工作，各專業(yè)學院院長、教學部主任、職能處室負責人為各預算單位（部門）預算執(zhí)行績效分析工作的第一責任人。

2.預算績效考核依據。學校的發(fā)展規(guī)劃和辦學方針政策，各預算單位（部門）的中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，學校的預算編制方案、預算管理制度及財務管理制度，申請預算時提出的績效目標、各預算單位（部門）年度預算。

3.績效分析。基本概況，包括各預算單位（部門）的基本情況介紹、工作職責、預決算情況等、預算績效目標及設立依據和調整情況、預算管理措施及組織實施情況、總結分析預算績效目標完成情況、說明未完成預算績效目標及其原因、預算制定、實施和管理的特色和經驗、開展預算工作中遇的問題。

（六）完善預算監(jiān)督機制

對獨立學院而言，對預算的監(jiān)督指導應該結合預算設計和審批的制度設計，采取“垂直式”監(jiān)督和“水平式”監(jiān)督相結合的方式進行統(tǒng)籌監(jiān)督，將紀檢、監(jiān)察和審計的工作進行統(tǒng)一調度，保障財務預算監(jiān)督機制的有效運行。

紀檢工作主要針對學校預算體系的決策層進行檢測，主要防止在預算審議過程中出現廉政風險。監(jiān)察工作則主要針對預算的主要工作管理部門進行，對預算處和財務處的通知、審核以及修改過程進行檢查、監(jiān)督，保證管理過程的合理性和合法性，防止管理過程出現管理問題。審計層則對于預算的具體執(zhí)行部門進行監(jiān)督，保證預算使用符合標準，不存在超支、虛報和浪費等情況，從基本層面保證預算制度達到有效性與合理性的動態(tài)平衡。

五、結語

本文以北京理工大學珠海學院為例，從二級預算管理模式的編制原則、管理框架、撥付額度措施、預算額度激勵措施、預算績效考核措施和從預算監(jiān)督機制的角度出發(fā)，系統(tǒng)全面地介紹了綜合預算管理系統(tǒng)下二級預算管理模式的探索。預計將為我國高校二級預算管理模式的發(fā)展帶來一些啟示。

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（作者單位：北京理工大學珠海學院）