韓國(guó)的社區(qū)福利治理與社會(huì)服務(wù)供給研究
——以社區(qū)福利磋商組織為例

金炳徹

一、引言

作為全球化時(shí)代的新管理模式，各方針對(duì)治理展開(kāi)了激烈的討論。在全球化時(shí)代，以政府為中心的管理體制面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。全球化、信息化、民主主義與新自由主義的擴(kuò)散以及國(guó)家的職能變化等造成了政府的活動(dòng)減少及職能弱化，①謝瓊：《全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的關(guān)系和實(shí)踐》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第1期。傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)及統(tǒng)治漸漸弱化。同時(shí)，被稱(chēng)為全球化時(shí)代意識(shí)形態(tài)的新自由主義不但昭示著市場(chǎng)的勝利，而且要求通過(guò)脫離管制、私有化、自由化等途徑退出國(guó)家的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因此，這就要求創(chuàng)建出可適應(yīng)日益多樣化且復(fù)雜的社會(huì)變化、能夠調(diào)節(jié)糾紛的新的管理模式。

現(xiàn)代社會(huì)的“棘手問(wèn)題（wicked problem）”已成為主導(dǎo)型社會(huì)問(wèn)題。“棘手問(wèn)題”涉及廣泛且很難界定其范圍，政府難以單獨(dú)解決此類(lèi)問(wèn)題。例如，由于現(xiàn)代社會(huì)中災(zāi)難的不確定性（uncertainty）、互動(dòng)性（interaction）、復(fù)雜性（complexity）等特征，中央政府或地方政府在單獨(dú)解決該問(wèn)題上存在局限②Louise K.Comfort，"Crisis Management in Hindsight: Cognition，Communication，Coordination，and Control，"Public Administration Review，2007，67(1)；??? ?, 『????? ??????? ?? ?? ??: ??? ??? ?????? ??? ????』, 『??????』, 2009 ??43 ?273-306 ?.。于是，最近在災(zāi)難管理領(lǐng)域，協(xié)同治理（collaborative governance）或網(wǎng)絡(luò)治理（network governance）開(kāi)始受到關(guān)注。因此，作為應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)問(wèn)題的對(duì)策，除了國(guó)家與市場(chǎng)的二分法思考，還要探索國(guó)家與市場(chǎng)之間的適當(dāng)管理模式。

在這種背景下，治理（governance）也在嘗試能夠推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)的新方式。在韓國(guó)，政府主導(dǎo)的社區(qū)社會(huì)福利在推進(jìn)中遇到困難，社會(huì)組織等民間主導(dǎo)的方法也有一定的局限，現(xiàn)有的中央集權(quán)、社會(huì)團(tuán)體和居民參與等社會(huì)福利的提供方式難以適應(yīng)快速的全球化和福利多元化帶來(lái)的變化。因此，韓國(guó)試圖擺脫以政府為中心的直接福利運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)建以社區(qū)社會(huì)福利各個(gè)主體的共同利益和信任為基礎(chǔ)的社會(huì)福利合作網(wǎng)絡(luò)。這意味著為了積極響應(yīng)社區(qū)居民的各種社會(huì)福利需求、高效地推進(jìn)各種社會(huì)福利工作，要以公私間的合作關(guān)系為基礎(chǔ)建設(shè)社會(huì)福利關(guān)系網(wǎng)，然后構(gòu)建在社會(huì)福利供應(yīng)領(lǐng)域積極利用私人福利資源的福利治理。因此，本文以韓國(guó)社區(qū)福利磋商組織為例，以公認(rèn)的可能會(huì)替代社會(huì)福利供應(yīng)體系的社區(qū)福利治理為論據(jù)來(lái)論證本研究的主題。

二、討論的脈絡(luò)：治理的擴(kuò)大

在現(xiàn)代社會(huì)，很多國(guó)家正在認(rèn)真思考公共部門(mén)效率低下的問(wèn)題。而造成這種現(xiàn)象的基本原因在于國(guó)家行政的運(yùn)營(yíng)方式和能力有限。在全球化的無(wú)限競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，政府行政不能適應(yīng)新的環(huán)境變化，不僅不能滿(mǎn)足社會(huì)需求，解決社會(huì)問(wèn)題，還成為提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重大阻礙。基于此，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是不發(fā)達(dá)國(guó)家，為了尋求國(guó)家創(chuàng)新的道路，都將治理的概念和邏輯作為政府行政改革過(guò)程中的重要議題之一。

（一）治理出現(xiàn)的背景

治理是動(dòng)態(tài)環(huán)境和政府職能變化所帶來(lái)的一種新的國(guó)家運(yùn)作體系和方式，也是20 世紀(jì)70年代西方的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變化以及隨之進(jìn)行的多種研究而提出的概念。而這種概念形成的背景包括20 世紀(jì)70年代之后出現(xiàn)的福利國(guó)家的財(cái)政危機(jī)、面對(duì)財(cái)政危機(jī)時(shí)的市場(chǎng)主義對(duì)應(yīng)、信息革命與經(jīng)濟(jì)政治的全球化現(xiàn)象、作為新公共管理的行政組織內(nèi)的管理革命以及環(huán)境問(wèn)題等新挑戰(zhàn)的出現(xiàn)①參見(jiàn)Jon Pierre，Guy B.Peters，Governance, Politics and the State，St.Martin's Press，2000.。即，全球化、信息化、新自由主義等的出現(xiàn)所導(dǎo)致的政府角色的變化可以說(shuō)是治理出現(xiàn)的最重要的原因。

從歷史上看，政府的角色功能正如鐘擺運(yùn)動(dòng)一般重復(fù)地呈現(xiàn)膨脹與收縮的過(guò)程。20 世紀(jì)60—70年代，與治理相關(guān)的政府政策和服務(wù)是根據(jù)政府官僚體制（bureaucracy）、政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員擁有的正式權(quán)限直接提供的。20 世紀(jì)70年代興起了以國(guó)家為中心的治理概念，即治理意味著政府重視國(guó)家層面上的管理能力，在依賴(lài)階層制、分工化、規(guī)則（SOP）、專(zhuān)業(yè)化、公私區(qū)分特征的政府官僚體制的系統(tǒng)中展現(xiàn)了治理理論②???, 『??? ???? ??? ??? ???? ?? ??: ??? ??? ???』, ???????? ????, 2016 ? 1-25 ?.。但政府官僚體制失靈后，以市場(chǎng)（market）為中心的治理在20 世紀(jì)80年代受到了關(guān)注。與重視階層制的價(jià)值相比，重視產(chǎn)出與成果并追求分權(quán)與自律的市場(chǎng)機(jī)制的治理成為了20 世紀(jì)80年代末實(shí)現(xiàn)“小而高效的政府”的新公共管理（new public management）的方式。在20 世紀(jì)90年代，公民參與、達(dá)成共識(shí)、NGO 的出現(xiàn)促使以公民社會(huì)為中心的治理理論登上歷史舞臺(tái)。在政府官僚體制和市場(chǎng)機(jī)制的治理中，決策過(guò)程中參與和達(dá)成共識(shí)變得尤為重要。20 世紀(jì)中期，對(duì)政府能力的信任達(dá)到極致，在社會(huì)幾乎各個(gè)方面都具有重大影響力的“大政府（big government）”成為主流。但進(jìn)入20世紀(jì)末，各國(guó)政府顯露出其局限性，并在世界各國(guó)盛行著“小政府（small government）”體制，而且“治理（governance）”成為了其機(jī)制①???, 『??? ??(Local Government)? ????? ?????』, 『????? ????』, 2003? ?12 ? 157-180 ?.。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，出現(xiàn)了以重新奠定政府（國(guó)家）-私營(yíng)部門(mén)（企業(yè)）-公民社會(huì)之間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)理論為基礎(chǔ)的治理范式。隨著社會(huì)問(wèn)題日趨復(fù)雜多樣，政府在解決社會(huì)問(wèn)題或生產(chǎn)/輸送公共產(chǎn)品過(guò)程中往往無(wú)法擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色。比起相互獨(dú)立的縱向分層狀態(tài)，政府更需要與其他部門(mén)協(xié)力解決問(wèn)題，因而出現(xiàn)了橫向的網(wǎng)絡(luò)治理。由此，從“政府（government）到治理（governance）”這一新時(shí)代的命題可被理解為政府不再處于比市場(chǎng)和公民社會(huì)更加優(yōu)勢(shì)的地位，即以政府為主的傳統(tǒng)治理體制正在轉(zhuǎn)變?yōu)檎c公民社會(huì)間的合作關(guān)系及橫向網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)的新型治理體制。

（二）治理的概念和類(lèi)型

治理（governance）有不同的概念和類(lèi)型。事實(shí)上，治理的概念和討論是由不同學(xué)者、學(xué)術(shù)領(lǐng)域和不同的主題提出的。首先，治理可分為普遍的管理模式（mode of governing）或“統(tǒng)治（domination）”的治理和不同于傳統(tǒng)國(guó)家官階秩序的作為全球化時(shí)代新管理形式的治理②參見(jiàn)Jon Pierre，Guy B.Peters，Governance, Politics and the State，St.Martin's Press，2000；???, 『??? ????? ??? ?? ??: ????? ??? ?? ??』, 『??? ????』, 2012 ? ?28 ? 185-212 ?.。在公共和私營(yíng)部門(mén)共同出現(xiàn)這種治理概念時(shí)，社會(huì)科學(xué)當(dāng)中的治理的概念區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)得很含糊。在韓國(guó)，治理通常是指“政府與公民社會(huì)之間的合作”或“協(xié)助關(guān)系”。雖然這種廣義的治理概念可能被廣泛應(yīng)用于不同的領(lǐng)域和現(xiàn)象，但這種過(guò)度“概念擴(kuò)大”的問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致術(shù)語(yǔ)使用和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用的混淆③參見(jiàn)Jon Pierre，Guy B.Peters，Governance, Politics and the State，St.Martin's Press，2000；Giovanni Sartori，"Concept Misformation in Comparative Politics，"The American Political Science Review，1970，64(4).。為了克服治理概念的模糊性，有必要將其以廣義與狹義來(lái)區(qū)分。廣義的治理意味著解決社會(huì)問(wèn)題的多樣的社會(huì)調(diào)整方式，狹義的治理則是指特定的社會(huì)調(diào)整方式。一方面，世界銀行（World Bank）將治理定義為“管理國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政治資源過(guò)程中使用權(quán)力的類(lèi)型和方法”④參見(jiàn)World Bank，Governance and Development，World Bank Publications，1992.，Lynn 等將治理定義為“對(duì)籌劃公共財(cái)源的財(cái)富或勞務(wù)供應(yīng)進(jìn)行限制、處理的可行法律規(guī)則、司法判斷以及行政實(shí)體的體制”⑤參見(jiàn)Laurence E.Lynn，et al.，Improving Governance: A New Logic for Empirical Research，Georgetown University Press，2001.。這種廣義的治理的定義無(wú)法體現(xiàn)出“政府與公民之間的合作”的含義。

另一方面，協(xié)議的治理被嘗試多種定義。首先，治理可根據(jù)分析程度（空間范圍）和調(diào)整機(jī)制區(qū)分⑥???·???, 『?? ???? ??』, ???, 2009 ?.，Hewitt 根據(jù)分析程度將其分為全球（global）治理、地區(qū)（regional）治理、國(guó)家（national）治理、本地（local）治理①Cynthia Hewitt de Alcántara，"Uses and Abuses of the Concept of Governance，"International Social Science Journal，2002，50(155).，Krahmann 則分為國(guó)家、地區(qū)、全球治理②Elke Krahmann，"National，Regional and Global Governance: One Phenomenon or Many?"Global Governance，2003，9(3).。根據(jù)結(jié)構(gòu)（調(diào)整機(jī)制），許多學(xué)者將治理分為分層治理，市場(chǎng)治理，網(wǎng)絡(luò)治理③???, 『????? ???: ‘??? ??'???? ????』, 『??????』, 2002 ? ?36 ? 321-338 ?.。最近，其他形式的治理也開(kāi)始出現(xiàn)。例如，Stephenson 將治理分為分層、變態(tài)分層結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)等治理，分層與網(wǎng)絡(luò)之間添加了稱(chēng)為“變態(tài)分層結(jié)構(gòu)”形式的組織治理結(jié)構(gòu)④Kurt Stephenson，"Neither Hierarchy Nor Network: An Argument for Heterarchy，"People and Strategy，2009，32(1).。另外，還有根據(jù)學(xué)科領(lǐng)域和主題提出的多種相關(guān)概念和類(lèi)型，包括公司支配結(jié)構(gòu)的公司治理、將經(jīng)營(yíng)技巧引入到行政的新公共管理、公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的政策網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作的治理、包含市場(chǎng)和非市場(chǎng)制度的新政治經(jīng)濟(jì)模式的治理、國(guó)際政治層面上的全球治理等。不僅如此，針對(duì)韓國(guó)型治理、特定國(guó)家的治理傳統(tǒng)或模式也有相應(yīng)的討論。

如此將治理的概念大致區(qū)分為廣義和狹義，有利于區(qū)分在西方使用的接近詞典含義的治理和在韓國(guó)的接近于協(xié)治的治理概念。但為了實(shí)際研究治理案例，則需要更加考慮內(nèi)容特征的細(xì)節(jié)性分類(lèi)。國(guó)內(nèi)外先行研究中定義的治理概念根據(jù)其內(nèi)容特征可分類(lèi)為如下：（1）廣義治理；（2）網(wǎng)絡(luò)治理；（3）作為公司支配結(jié)構(gòu)的治理；（4）作為新公共管理的治理；（5）善治；（6）作為國(guó)際相互關(guān)系的治理；（7）作為最小國(guó)家的治理；（8）參與治理；（9）協(xié)作治理；（10）基層治理。雖然各類(lèi)型是根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)確定的，但本研究的目的是對(duì)韓國(guó)治理的案例的調(diào)查，所以不考慮其標(biāo)準(zhǔn)，只根據(jù)其內(nèi)容特征進(jìn)行分類(lèi)。

其中，筆者將在后文中介紹基層治理。因?yàn)樽鳛樯鐓^(qū)治理核心的“伙伴關(guān)系”和“合作網(wǎng)絡(luò)”實(shí)際上是推動(dòng)本文主題社區(qū)福利治理的實(shí)踐工作原理和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略。基層治理是在地方政府層面應(yīng)用了治理的概念，作為治理的參與者，不僅包括公共領(lǐng)域中的地方政府，也有民間營(yíng)利性領(lǐng)域的企業(yè)、民間非營(yíng)利領(lǐng)域或市民領(lǐng)域的NPO。Rhodes 也強(qiáng)調(diào)從地方政府（local government）系統(tǒng)逐漸變化到由公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)、NPO 構(gòu)成的包括符合組織的基層治理（local governance）系統(tǒng)。而且基層治理有時(shí)還表現(xiàn)為自我組織之間的網(wǎng)絡(luò)⑤RAW Rhodes，"Governance and Public Administration，" in Jon Pierre (ed)，Debating Governance，Oxford Univeristy Press，2000.。隨著在地方或地區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)治理的主體（包括地方政府、企業(yè)、NPO 等）變得多樣化，這意味著地區(qū)的市民或居民直接負(fù)責(zé)行使對(duì)居住社區(qū)的統(tǒng)治的社區(qū)治理（community governance）思維方式也逐漸擴(kuò)散。由此可以看出對(duì)基層治理的議論在社區(qū)團(tuán)體層面對(duì)各種社區(qū)治理的關(guān)注正在增加。這種關(guān)注不僅體現(xiàn)在英國(guó)，社區(qū)建設(shè)（community building）的觀(guān)點(diǎn)在美國(guó)也已經(jīng)受到了關(guān)注并引發(fā)了討論。

構(gòu)成基層治理主體的最為重要的原則是“伙伴關(guān)系”。基于伙伴關(guān)系原則的基層治理應(yīng)使代表地區(qū)的大部分利害關(guān)系人（多樣性）參與，參與團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)正確代表自己的利害關(guān)系人（代表性），而且需要他們?cè)诨鶎又卫磉^(guò)程中具備進(jìn)行有效討論和決策的能力（專(zhuān)業(yè)性）。

Pierre 主張不同的治理過(guò)程具有各不相同的政策參與和影響力，因此研究基層治理應(yīng)先進(jìn)行其過(guò)程所包含的政治經(jīng)濟(jì)性以及理念性分析①參見(jiàn)Jon Pierre (ed.)，Debating Governance，Oxford Univeristy Press，2000.。由此，根據(jù)各國(guó)的制度背景和政治經(jīng)濟(jì)模型，可適用的基層治理模式如下：管理治理（managerial governance）、組合主義治理 （corporatist governance）、傾向增長(zhǎng)治理 （pro-growth governance）、福利治理 （welfare governance）。這些模式包括政策目標(biāo)和文化價(jià)值、政治形態(tài)等基層治理的多種制度因素，實(shí)際上各國(guó)由于面臨的制度因素多樣而呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面。Pierre 的基層治理模式如表1 所示。

表1 Pierre 的基層治理模式

（三）社區(qū)福利治理在治理中的應(yīng)用

最近在新自由主義議題里，形成了社會(huì)服務(wù)供給組織的多元化和私營(yíng)化趨向。面對(duì)社會(huì)服務(wù)資源調(diào)動(dòng)的局限性，以社會(huì)保障財(cái)政回避為突破點(diǎn)，更加關(guān)注市場(chǎng)和民間部門(mén)，并強(qiáng)調(diào)在基層與其他部門(mén)合作的社會(huì)服務(wù)供給戰(zhàn)略對(duì)策②Robert J.Bennett，"Decentralization，Local Government，and Markets: Is There a Post-Welfare Agenda in Planned and Market Economies?"Policy Studies Journal，2005，18(3).，而非直接提供社會(huì)服務(wù)。社會(huì)服務(wù)供給組織的分權(quán)化與私營(yíng)化趨勢(shì)借助基于基層的社會(huì)團(tuán)體和基層組織等民間部門(mén)的成長(zhǎng)而快速推進(jìn)。除政府以外，非正式部門(mén)和非營(yíng)利志愿組織的網(wǎng)絡(luò)、官-民伙伴關(guān)系、混合福利經(jīng)濟(jì)等基于基層的多種方式被更多提及并成為社會(huì)服務(wù)供給體制的對(duì)策。

特別是在當(dāng)前由于地方政府的分權(quán)化，中央政府的權(quán)力委任給了地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)及居民組織，將治理的邏輯引進(jìn)并應(yīng)用到社會(huì)服務(wù)供給領(lǐng)域③Jo Ann G.Ewalt，Alternative Governance Structures for Welfare Provider Networks: What Works Best?Prepared for the Research Workshop on Governmance and Public Management，Texas，2000.，能夠促使社區(qū)治理的形態(tài)變得進(jìn)一步具體化。社區(qū)治理是不分公私部門(mén)、通過(guò)社區(qū)內(nèi)多個(gè)部門(mén)的共同參與和互相協(xié)力解決社區(qū)問(wèn)題的新的管理形式，尤其關(guān)注社區(qū)內(nèi)行政機(jī)構(gòu)、企業(yè)、市民組織根據(jù)各個(gè)社會(huì)服務(wù)事業(yè)選擇性地參與且通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)調(diào)整并整合各戰(zhàn)略目標(biāo)和利害關(guān)系。

三、社區(qū)福利治理與社會(huì)服務(wù)供給

（一）社區(qū)福利治理的概念

社區(qū)福利治理是通過(guò)社區(qū)內(nèi)多個(gè)部門(mén)的共同參與和共同協(xié)力決定社會(huì)服務(wù)事業(yè)的一種政策決定模式①參見(jiàn)John Carter (ed.)，Post-modernity and the Fragmentation of Welfare，Routledge，1998.。其致力于在社區(qū)福利服務(wù)的供給過(guò)程中，將治理政策決定結(jié)構(gòu)的核心（官-民共同參與的價(jià)值）與治理政策執(zhí)行的優(yōu)點(diǎn)（共同協(xié)力及共同負(fù)擔(dān)資源的責(zé)任性）相結(jié)合。實(shí)際上，社區(qū)福利治理可防止社會(huì)保障行政機(jī)構(gòu)和民間部門(mén)各自提供社會(huì)服務(wù)的重復(fù)性并提高福利資源的效率性。此外，社區(qū)福利治理能將市場(chǎng)的廉價(jià)費(fèi)用、創(chuàng)意等民間力量與公共的標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)能力結(jié)合在一起。最終，社區(qū)福利治理將發(fā)展為社會(huì)服務(wù)的地方化與社區(qū)中心性組織化的具體形態(tài)。因此，針對(duì)女性、老人、兒童、殘疾人等對(duì)象，保健、教育、住房等領(lǐng)域區(qū)分的傳統(tǒng)社會(huì)服務(wù)可通過(guò)整合性、多元性目標(biāo)化的社區(qū)模式加以完善②Mike Geddes，John Benington (eds.)，Local Partnership and Social Exclusion in the European Union: New Forms of Local Social Governmance?Routledge，2001.。

在此種意義上，社區(qū)福利治理可以在民主有效解決社區(qū)社會(huì)服務(wù)問(wèn)題方面加以積極應(yīng)用。社會(huì)服務(wù)事業(yè)的目標(biāo)在于正確認(rèn)識(shí)并滿(mǎn)足居民的多樣化需求，有效調(diào)動(dòng)并利用地區(qū)內(nèi)多種人力物力資源，從而使居民的社會(huì)服務(wù)滿(mǎn)意度最大化。因此，社區(qū)福利應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)為官-民共同干預(yù)并協(xié)力的形態(tài)，并且需要構(gòu)建社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)服務(wù)供給主體之間有效聯(lián)系體制。

（二）社區(qū)福利治理的理念與實(shí)踐

社區(qū)福利治理的理念基礎(chǔ)是福利多元主義（welfare pluralism）。福利多元性總體上由公共領(lǐng)域和私營(yíng)領(lǐng)域兩大主要部分支撐。公共領(lǐng)域是由“中央政府-地方政府”構(gòu)成的政府領(lǐng)域，私營(yíng)領(lǐng)域則由非正式部門(mén)（家人、朋友、親戚等）、志愿機(jī)構(gòu)（非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等）、商業(yè)部門(mén)（企業(yè)等）構(gòu)成③參見(jiàn)James Midgley，et al.(eds.)，The Handbook of Social Policy，Sage Publications，2000.。福利多元主義的目標(biāo)在于推動(dòng)福利供給過(guò)程中的“官-民”協(xié)力，為多種福利供給主體間的相互協(xié)力尋求有效的結(jié)合方式，從而使福利財(cái)政的保障和服務(wù)傳遞更加高效。

社區(qū)福利治理在現(xiàn)實(shí)中主要依靠官民之間的伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系體現(xiàn)在地區(qū)成員通過(guò)組織關(guān)系網(wǎng)達(dá)成共同目標(biāo)的過(guò)程之中，指向公共機(jī)構(gòu)-企業(yè)-志愿部門(mén)-基層組織等地區(qū)內(nèi)多個(gè)部門(mén)之間的共同協(xié)力。伙伴關(guān)系既是實(shí)際進(jìn)行社區(qū)福利治理的實(shí)踐性工作原理，同時(shí)也是其實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略。最終，社區(qū)有效的社會(huì)服務(wù)供給目標(biāo)可通過(guò)社區(qū)內(nèi)多個(gè)部門(mén)參與者之間的共同協(xié)力和共同負(fù)擔(dān)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

這一理念為社區(qū)自治歷史不長(zhǎng)的韓國(guó)提供了啟示。鑒于韓國(guó)地方政府缺乏社區(qū)自治力量的現(xiàn)實(shí)，暫時(shí)依賴(lài)地方政府無(wú)法排除社會(huì)服務(wù)供給失敗的可能性。實(shí)際上，由于社會(huì)服務(wù)財(cái)政本身的局限，地方政府無(wú)法承擔(dān)社會(huì)服務(wù)供給的所有責(zé)任。那么，地方政府可在適當(dāng)范圍內(nèi)與民間部門(mén)協(xié)力關(guān)注社區(qū)福利的基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)保障政策過(guò)程中對(duì)居民參與的引導(dǎo)、對(duì)企業(yè)及民間部門(mén)的人力物力資源支援，而不是堅(jiān)持社會(huì)服務(wù)的直接供給。

（三）社區(qū)內(nèi)社會(huì)服務(wù)供給

隨著社區(qū)自治的活躍，為了應(yīng)對(duì)社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)服務(wù)需求并有效促進(jìn)各種社會(huì)服務(wù)工作，積極利用民間福利資源的公私混合福利體制在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域逐漸興起。構(gòu)建基于官-民伙伴關(guān)系的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（social welfare network），可以被視為試圖將治理（governance）的邏輯引進(jìn)并應(yīng)用到福利傳遞體系的實(shí)踐。治理并不是為了政府解決社會(huì)問(wèn)題而壟斷供給服務(wù)，而是國(guó)家與市場(chǎng)、公民社會(huì)的各種組織自愿相互依賴(lài)并協(xié)力解決社會(huì)問(wèn)題的一種方式，同時(shí)也是一種政策網(wǎng)絡(luò)體系①RAW Rhodes，"The New Governance: Governing without Government，" Political Studies，1996，44(4)；??? ?，『?? ????』，???，2003 ?.。從社會(huì)服務(wù)角度看，治理是通過(guò)官-民的協(xié)力伙伴關(guān)系引導(dǎo)多個(gè)部門(mén)的參與和相互協(xié)作，并試圖有效解決如社會(huì)服務(wù)供給等社區(qū)問(wèn)題的管理模式。以國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)為中心的治理模式如圖1 所示。

圖1 以國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)為中心的治理模式

社會(huì)服務(wù)供給體系是在社區(qū)層面能夠?qū)崿F(xiàn)福利治理的有效機(jī)制。社區(qū)社會(huì)服務(wù)供給體系在大部分情況下與該社區(qū)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系緊密，因此治理理論可以體現(xiàn)得最好。供給體系是指通過(guò)多種決策選擇向相關(guān)對(duì)象提供社會(huì)支付或補(bǔ)貼的機(jī)制設(shè)計(jì)。一般情況下，某些特定機(jī)構(gòu)無(wú)法提供居民所需要的所有社會(huì)服務(wù)，因此需要與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府、市場(chǎng)、民間組織等其他機(jī)構(gòu)相互聯(lián)系②???, 『??????? ????????? ??? ??: ??????? ??』, 『??????』, 2003 ? ?15 ? 337-358 ?；王杰秀、安超：《全球老齡化：影響與政策因應(yīng)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第4期。。此時(shí)，特定的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與多個(gè)機(jī)構(gòu)形成相互依賴(lài)的關(guān)系，當(dāng)此關(guān)系穩(wěn)定并持續(xù)時(shí)就會(huì)形成社會(huì)服務(wù)供給體系或傳遞網(wǎng)絡(luò)。

總的來(lái)說(shuō)，社區(qū)福利治理在社區(qū)社會(huì)服務(wù)的供給方面以基于信任的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建為前提，因此可以成為更加有效滿(mǎn)足居民的復(fù)雜需求的供給機(jī)制。其原因在于社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建形成了組織之間的鏈接關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。實(shí)際上，社區(qū)福利治理可以防止社會(huì)服務(wù)行政機(jī)構(gòu)與民間部門(mén)各自提供的社會(huì)服務(wù)的重復(fù)性并提高效率，同時(shí)可以將市場(chǎng)成本節(jié)約和創(chuàng)意等民間部門(mén)的強(qiáng)項(xiàng)移植到社會(huì)服務(wù)，提高社會(huì)服務(wù)的整體生產(chǎn)能力①???, 『??????』, ????? ???, 2003 ?；???, 『?? ?? ???? ??: ???? ????』, 『??????』, 2004 ? ?38 ? 221-238 ?.。

四、韓國(guó)社區(qū)福利治理的案例

在金大中政府以后，韓國(guó)以私營(yíng)化和分權(quán)化兩條軸線(xiàn)為中心進(jìn)行了行政改革，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中社會(huì)服務(wù)供給體系朝著加強(qiáng)社區(qū)福利的方向發(fā)展。原來(lái)政府親自執(zhí)行的社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g或社會(huì)團(tuán)體組織參與并共同執(zhí)行的制度機(jī)制，這意味著社會(huì)服務(wù)供給組織多元化的伙伴關(guān)系和治理在韓國(guó)變得越來(lái)越重要。面臨地方自治的時(shí)代，為積極應(yīng)對(duì)居民的社會(huì)服務(wù)需求并有效推進(jìn)各種社會(huì)服務(wù)工作，迫切需要構(gòu)建地區(qū)社會(huì)服務(wù)供給體系和積極接受民間資源的公私混合的社會(huì)服務(wù)體制。這意味著應(yīng)基于公私伙伴關(guān)系的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建官-民協(xié)力提供社會(huì)服務(wù)的社區(qū)福利治理模式。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以相互依賴(lài)并協(xié)作的社區(qū)內(nèi)社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為特征的社區(qū)福利治理的重要性將進(jìn)一步增大。分權(quán)化和私營(yíng)化將愈演愈烈，那么基于組織的社區(qū)社會(huì)服務(wù)的比重也將增長(zhǎng)②???, 『?? ???? ????? ??: ???? ??? ????』, ???????? ?? ??, 2005 ? 513-540 ?.。當(dāng)前，一些嘗試以當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)和居民需求為依據(jù)而推動(dòng)社區(qū)社會(huì)福利實(shí)踐的社區(qū)福利項(xiàng)目和為了實(shí)踐社區(qū)福利而形成的社區(qū)間不同主題的合作和相關(guān)共同體開(kāi)始出現(xiàn)。社區(qū)福利磋商組織就是這種基層治理比例不斷提高的典型事例。最近在韓國(guó)受到關(guān)注的社區(qū)福利磋商組織中，最具代表性的是首爾市城北區(qū)的福利治理案例，尤其是他們將重心放在了在社區(qū)內(nèi)擴(kuò)大社會(huì)福利領(lǐng)域及實(shí)踐方法和公民團(tuán)體參與的新方式及方向上。

（一）社區(qū)福利磋商組織

與廣義的市相同，自治區(qū)也是機(jī)構(gòu)授權(quán)委托事務(wù)的行政區(qū)域。自治區(qū)政策權(quán)限的授權(quán)或公共服務(wù)提供方式正在從地方政府型轉(zhuǎn)換為社區(qū)治理型。根據(jù)治理的這種方式，自治區(qū)的行政管理將變得更加負(fù)責(zé)且有效。自治區(qū)內(nèi)的地方治理需要有社區(qū)福利磋商組織的支撐。社區(qū)福利磋商組織是通過(guò)與公共部門(mén)、民間專(zhuān)家、非專(zhuān)家、從業(yè)者和地區(qū)福利機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)施社區(qū)治理的③???, 『???? ????? ??? ?? ??』, 『????????』, 2018 ? ?9 ? 177-201 ?.。

社區(qū)福利磋商組織要根據(jù)2004年7月31日開(kāi)始施行的社會(huì)服務(wù)工作法施行令即施行規(guī)則組建。社區(qū)福利磋商組織一般由10 名到20 名以下的委員構(gòu)成，并接受委托在管轄區(qū)域內(nèi)履行審議有關(guān)社會(huì)服務(wù)工作的重要事項(xiàng)和社區(qū)福利計(jì)劃的職能。社會(huì)服務(wù)工作法施行令規(guī)定，為反映各個(gè)領(lǐng)域的意見(jiàn)，委員需由各領(lǐng)域代表均衡構(gòu)成，這主要涉及持有市郡區(qū)的社會(huì)服務(wù)磋商組織會(huì)員資格且為社會(huì)服務(wù)相關(guān)非營(yíng)利法人及設(shè)施的員工、居住在本地的各界從事該工作的人員及市郡區(qū)協(xié)議會(huì)長(zhǎng)推薦的人員。社區(qū)福利磋商組織需要對(duì)社區(qū)福利計(jì)劃的制定、施行過(guò)程及施行結(jié)果的評(píng)價(jià)、社會(huì)服務(wù)和保健醫(yī)療服務(wù)的聯(lián)合協(xié)作、地區(qū)居民的福利需求調(diào)查、地區(qū)內(nèi)福利資源的調(diào)查及開(kāi)發(fā)、區(qū)長(zhǎng)認(rèn)可的地區(qū)福利政策推進(jìn)需要事項(xiàng)等進(jìn)行審議建議，并負(fù)責(zé)答復(fù)區(qū)長(zhǎng)的咨詢(xún)①???, 『????????? ??? ? ???? ??: ?? ??? ??? ????』, 『????』, 2012 ? ?2 ? 76-84 ?.。

社區(qū)福利磋商組織可以說(shuō)是社區(qū)內(nèi)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)、社會(huì)服務(wù)官員和學(xué)術(shù)專(zhuān)家等參與的磋商組織，積極推動(dòng)著符合授權(quán)審核建議權(quán)限的地方治理。社會(huì)服務(wù)協(xié)議會(huì)與之形成鮮明的對(duì)比，其屬于任意設(shè)立的機(jī)構(gòu)，更傾向于由私營(yíng)機(jī)構(gòu)的代表構(gòu)成②???, 『????????? ????? ?? ? ???????? ??? ?? ?? ??』, 『?? ????』, 2003 ? ?156 ?.。此機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有公共部門(mén)官員或居民的參與，因此很難說(shuō)是能夠委任作為地方治理權(quán)限的代表伙伴。近來(lái)社區(qū)福利磋商組織出現(xiàn)了以社會(huì)服務(wù)協(xié)議會(huì)為中心運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象，這是否有益于穩(wěn)定社區(qū)福利磋商組織的運(yùn)營(yíng)還有待驗(yàn)證。從客觀(guān)上講，由于作為地方治理對(duì)象的有關(guān)專(zhuān)家和地區(qū)居民的參與不多，相對(duì)于社會(huì)服務(wù)協(xié)議會(huì)的積極作用而言，其在確保主體參與的多樣性和協(xié)作方面反而可能產(chǎn)生不利影響。

（二）首爾市城北區(qū)福利治理

2011年5月3日，首爾城北區(qū)舉行了社區(qū)福利磋商組織建隊(duì)儀式。城北區(qū)通過(guò)形成地方政府和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)從事人員、受惠者、居民等公共部門(mén)和民間部門(mén)參與的治理，開(kāi)始構(gòu)建“城北區(qū)福利組織”，并在相互協(xié)力過(guò)程中構(gòu)建社會(huì)供給體系，以期能夠補(bǔ)充低收入階層的欠缺并引導(dǎo)自立、援助社會(huì)關(guān)系的減少及克服心理排斥感③???·???, 『?? ??? ?? ????? ????』, 『??????』, 2018 ? ?27 ? 33-82 ?.。城北區(qū)的目標(biāo)是通過(guò)溝通和護(hù)理網(wǎng)絡(luò)形成的地方組織恢復(fù)、定制性綜合社會(huì)服務(wù)的提供、社會(huì)服務(wù)資源利用體系的構(gòu)建、通過(guò)協(xié)作與相互援助的居民自治活動(dòng)的活躍等實(shí)現(xiàn)城北區(qū)社會(huì)服務(wù)組織模式。城北區(qū)以社區(qū)福利磋商組織和洞社區(qū)福利組織、支援委員會(huì)、區(qū)域組織為中心推進(jìn)其目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)城北區(qū)社會(huì)服務(wù)組織模式，除原有的社區(qū)福利磋商組織之外，城北區(qū)還創(chuàng)建了支援委員會(huì)和區(qū)域組織，舉行了洞社區(qū)福利磋商組織的建隊(duì)儀式，支援委員會(huì)由城北區(qū)政府的福利、教育、就業(yè)負(fù)責(zé)人以及館內(nèi)八個(gè)福利館長(zhǎng)構(gòu)成。

城北區(qū)構(gòu)建社會(huì)服務(wù)組織的中心設(shè)置在洞社區(qū)福利磋商組織。洞磋商組織由能夠提供和發(fā)掘及鏈接社會(huì)服務(wù)資源并對(duì)解決社區(qū)問(wèn)題持有意見(jiàn)的個(gè)人或機(jī)構(gòu)相關(guān)人員（10—30 名）構(gòu)成。到目前為止，共有20 個(gè)洞的419 名委員參與，其中個(gè)體工商戶(hù)最多（占30%），宗教相關(guān)人員占16%，福利專(zhuān)家占10%，將領(lǐng)占8%，公務(wù)員占7%，志愿組織會(huì)員占6%，學(xué)校相關(guān)人員占4%，其他公共及市民組織等會(huì)員占19%。洞磋商組織的活動(dòng)主要聚焦于消除未能接受公共援助的福利死角和挖掘民間部門(mén)的人力物力資源。即根據(jù)各個(gè)洞的地方特征，通過(guò)發(fā)掘市場(chǎng)商人、校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、飯店主人的捐贈(zèng)和志愿活動(dòng)，給低收入居民和殘疾人、空巢老人、少年少女家長(zhǎng)等福利死角地帶提供生活及醫(yī)療支援、居住支援、教育支援等。城北區(qū)通過(guò)這些社區(qū)福利力量的發(fā)掘與伙伴關(guān)系的加強(qiáng)，致力于消除福利死角地帶并增強(qiáng)地方的福利力量，從而最終實(shí)現(xiàn)城北福利組織模式的目標(biāo)。與此同時(shí)，城北區(qū)為了確立福利方向，舉行了相關(guān)保育政策及老人政策的研討會(huì)，在2011年4月14—15日以“實(shí)現(xiàn)區(qū)民幸福的城北福利組織模式的官-民鏈接方案”為主題舉行了城北區(qū)社會(huì)服務(wù)工作者研討會(huì)。在此基礎(chǔ)上，其進(jìn)一步構(gòu)建了各相關(guān)社會(huì)服務(wù)主題的工作組。

五、結(jié)語(yǔ)

本文提出了通過(guò)福利治理改善社會(huì)服務(wù)供給體系并構(gòu)造綜合社會(huì)服務(wù)體系的社會(huì)服務(wù)工作促進(jìn)方案。如同所有的社會(huì)服務(wù)工作，社區(qū)福利服務(wù)也應(yīng)該以客戶(hù)（社區(qū)居民）而非提供者為中心。這意味著為了更加強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足社區(qū)居民的社會(huì)服務(wù)需求這一宗旨，應(yīng)從各個(gè)方面完善現(xiàn)行的社會(huì)服務(wù)。最重要的是社區(qū)居民參與社會(huì)服務(wù)工作時(shí)應(yīng)得到更加有效且一致的社會(huì)服務(wù)。但基于韓國(guó)不穩(wěn)固的社會(huì)服務(wù)基礎(chǔ)，這并不容易達(dá)成。例如，韓國(guó)的社區(qū)自治的歷史較短而且社區(qū)自治組織的財(cái)務(wù)獨(dú)立程度非常低。同時(shí)，選出并提供能夠滿(mǎn)足復(fù)雜多樣的社區(qū)居民需求的社會(huì)服務(wù)并非易事。因此，在從多個(gè)角度分析社區(qū)居民需求之后，需要通過(guò)多個(gè)社會(huì)服務(wù)主體鏈接的方式來(lái)綜合提供社會(huì)服務(wù)。

這樣，社區(qū)福利治理即通過(guò)基于官-民伙伴關(guān)系的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以試圖解決問(wèn)題可能成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇。尤其是需要構(gòu)建地方政府、社區(qū)的民間部門(mén)以及第三方組織聯(lián)結(jié)在一起的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。即為了有效地向擁有復(fù)雜多樣的社會(huì)服務(wù)需求的居民提供服務(wù)，需要構(gòu)建社區(qū)內(nèi)社會(huì)服務(wù)供給主體之間橫向的相互聯(lián)系的治理模式。

為了社區(qū)福利治理取得成功，同樣需要地方政府、社區(qū)內(nèi)居民、民間組織和企業(yè)的積極關(guān)注。社區(qū)內(nèi)的社會(huì)服務(wù)工作不是只有社區(qū)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)才能執(zhí)行的。在社區(qū)內(nèi)應(yīng)通過(guò)福利和勞動(dòng)的相結(jié)合，探索受惠者自立的社會(huì)服務(wù)工作目標(biāo)。如果社區(qū)內(nèi)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性支持基礎(chǔ)，則社會(huì)服務(wù)工作無(wú)法取得成功。只有當(dāng)“官-民”及“民-民”共同協(xié)作時(shí)，社會(huì)服務(wù)工作作為滿(mǎn)足社區(qū)居民各種需求的方法才會(huì)帶來(lái)明顯的效果。