論養老金全國統籌的基本理念

王新梅

一、前言

公共養老金全國統籌，即由中央政府直接運營、直接承擔起保障全體老年人基本生活的安全，是國際慣例。①何文炯：《論社會保障的互助共濟性》，《社會保障評論》2017年第1期。所有的發達國家和大量發展中國家的公共養老金都是全國統籌。②高山憲之：《日本如何分擔公共養老金支付壓力與實現全國統籌》，《中國人力資源社會保障》2019年第8期。中國在制度設計上是地方統籌，但是對于籌資困難的省份，實際上早已為全國統籌，因為從1997年新制度設立之初起，就一直是中央政府在兜底。目前實現全國統籌的核心問題是如何能把經濟富余地區順暢地統籌進來。本文基于社會公平和公共養老金的基本職能，闡述中國保障養老金全國統籌順利實施所需的基本理念。闡明這些能使參保者與政策制定者之間激勵相兼容的基本理念，有助于全民共識的達成，從而取得參保者發自內心的積極協助。

中國企業職工的基本養老保險制度在1997年嘗試了歷史性的重大改革。這次改革重點是籌資模式的確定，未明確實行全國統籌，這樣統籌層次就基本上一直在地方，主要是市縣級。與發達國家通常使用的全國統籌模式相比，由于統籌范圍狹窄，中國公共養老金制度自身的抗風險能力相對較弱。近年來，困難地區的養老金財政赤字問題給負責兜底的中央財政帶來了沉重的、并且似乎將永遠日益加重的補貼負擔。目前，中國開始考慮通過把統籌層次提高到全國的方式來解決養老金缺口問題。這是一個非常正確的改革方向。但是，這項改革首先遭遇到了可能出現的保險費征繳收入下降以及富裕地區不太情愿幫助困難地區的問題。

通過擴大統籌范圍來解決養老金制度財政壓力的改革模式對中國來說并不陌生。20 世紀90年代，市場經濟的發展造成了企業間經濟效益的巨大差距，致使統籌范圍僅限于企業的養老金制度無法持續，中國為此將由企業承擔的養老保險責任轉移到了地方政府。當時遇到經濟效益好的企業不愿意移交的問題，基本類同于今天效益好的地區不情愿的情況。當時社保部門所采用的解決辦法是，磨爛鞋底子、踏破門檻子、說破嘴皮子。這個辦法在當時發揮了重要作用，因為那時計劃經濟的色彩比較強。但是，在20 多年后的今天，這個辦法的作用比較有限，地方政府和企業可能會找出各種漏洞來逃避繳費。因此，政府決定在2019年開始把征繳保費的機構由社保部門改成稅務部門。但是，這項與很多發達國家的征繳機制類似的舉措，在中國當前的條件下，由于可能給實體部門帶來巨大的沖擊和壓力而不得不暫停。

在這樣的背景下，中央政府在發揮強大統率力的同時，深入理解社會和百姓抵觸的深層原因都有哪些，提供有說服力的理念或理論依據是必不可少的，否則會極大地增加改革和制度運行的成本。關于全國統籌的大量先行研究幾乎都認為這項改革是正確的、必要的。邊恕、李東陽詳細綜述了中國養老金學術界的學者們從避免利己主義、兩極分化和地方利益固化、縮小地區間差距等各個角度對于全國統籌必要性的討論。①邊恕、李東陽：《推進職工基本養老保險全國統籌的方案設計與實施路徑》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2019年第4期。鄭功成主要從繳費率不均一對市場公平和勞動力流動的不良影響，以及養老金制度自身的發展與中央和地方的關系等方面，很早就提出全國統籌刻不容緩。②鄭功成：《實現全國統籌是基本養老保險制度刻不容緩的既定目標》，《理論前沿》2008年第18期；鄭功成：《盡快推進城鎮職工基本養老保險全國統籌》，《經濟縱橫》2010年第8期。本文進一步從未來60—100年的長遠利益角度考慮，指出在面對未來的不確定性時，盡管全國統籌短期來看似乎會使富余地區受損，但是長期來看，同樣符合目前既得利益者的長遠利益。

與已有的研究相比，本文是第一個用國際比較的方式，依據國際上通行的養老金制度的參數設計和基本理念，嘗試從原理上闡明全國統籌的基本理論，以保障改革順利實施。公共養老金應該定位在“保基本”的觀點已經由何文炯、邊恕等提出。③何文炯、楊一心：《職工基本養老保險：要全國統籌更要制度改革》，《學海》2015年第2期；邊恕、孫雅娜：《企業職工養老保險“保基本”的內涵回歸及調查方案》，《社會政策研究》2018年第1期。他們指出全國統籌需要與制度設計的改革同步進行。本文從繳費基數確定、待遇水平高低、待遇調節機制等具體參數設定的角度，詳細解釋了在國際養老金領域什么是“保基本”，所以本文把他們的觀點具體化了。

還有大量的先行研究探討了實施全國統籌時待遇、繳費方面的過渡模式。其中的一些方案如漸進式等，內容比較繁雜。④張沛文、杜妍冬：《基本養老保險全國統籌：動力、阻力與實現路徑》，《地方財政研究》2019年第5期。本文所揭示的繳費和待遇權益的公平理念，可在容易取得全民共識的同時，有利于制定出合理易行的過渡措施。

下文將基于世界各國公共養老金的理論和實踐，對照中國的狀況，分別闡述統領全國統籌所需要的4 個基本理念：保基本、參保者權益的公平、制度內收支平衡、社會共濟，最后總結并按照落實難易程度提出相應的解決方案。

二、保基本

（一）為什么公共養老金必須是保基本？

把待遇水平確定為保基本對于實現互助共濟是非常必要的。富裕地區（群體）通常可以支援困難地區（群體）的基本保障，但是如果讓富裕地區支援困難地區的慷慨生活，則不合道理，且實現起來非常困難。國際上類似的案例曾出現在歐洲中央銀行等對希臘救援中。在2008年的金融危機之后，希臘陷入財政困境，向歐盟求助。當時歐盟發現希臘的公共養老金待遇在歐盟各國中是最慷慨的，于是他們要求希臘必須實施大幅度的削減計劃。這樣從2010年起，希臘被迫把養老金待遇削減了10 次。最后，收入最高的2%的領取者的待遇被削減了40%多。①高山憲之：《如何使公共養老金的財政可持續》，《中國勞動》2019年第5期。

中國的情況與希臘有所不同，或許不存在某個地區的養老金待遇過高的問題。但是由于當前的養老金領取者主要是“老人”，沿用的是計劃經濟體制下的待遇制度，確實存在著不少人養老金待遇非常豐厚的現象。這個情況會嚴重阻礙全國統籌的順利實現。如果這個狀況持續存在的話，即使費了九牛二虎之力實現了全國統籌，養老金缺口還必將在一定時期后（或許很快）就會再次出現，并將永遠存在下去。因此全國統籌在解決養老金缺口問題上的作用是有限的，它只能解決因統籌范圍太小所造成的財政壓力，而解決不了因為待遇過高所造成的壓力。

世界各國公共養老金制度的定位都是保基本，保基本是全社會互助共濟的前提，也是中國實現全國統籌的一個必要條件。中國要想順利實現全國統籌，需要給國民出示一個包括待遇水平等內容的養老金基礎指標為保基本的制度設計圖。

（二）什么是保基本？

什么樣的公共養老金制度設計叫做“保基本”。通常來說，對于低收入群體（例如最低收入20%的人），通過財政收入的補貼，給予略高于最低生活水平的養老金。由于這些人沒有什么其他收入來源，所以，公共養老金收入占到他們總收入的80%—100%。對于中收入者來說，發達國家公共養老金的替代率為40%—60%。對于高收入者來說，還要低些。美國最高收入20%的老年人的公共養老金收入占他們總收入的比重為20%。②Maurer Raimond，et al.，Older People's Willingness to Delay Claiming Social Security Benefits for a Lump Sum: Will They Take the Money and Work?Presentation in NBER-SAIF Economic Research Conference，Shanghai，June 28，2018.退休后，通常沒有養育子女和在工作方面花費的支出，所以維持與工作期間相同水平生活消費的話，一般有替代率為70%—75%的總收入就可以。公共養老金收入只是這些總收入中的一部分。

以下主要根據被國際養老金學術界譽為養老金“旗艦”的《養老金概覽》（Pensions at a Glance）來具體看典型國家是如何保基本的。主要考察待遇水平、繳費基數、最低繳費年數等3 個指標的設計。

1.待遇水平的保基本

圖1 給出了典型OECD 國家的狀況，使用的指標是養老金收入對社會平均工資（以下簡稱社平工資）的百分比。我們選擇了新西蘭、日本、美國、波蘭和德國。這些國家基本涵蓋了世界上現存的所有公共養老金制度典型模式。

圖1 不同收入水平的人能得到的公共養老金相對水平

保基本的內涵對于不同收入水平的人是不一樣的。我們用養老金的相對水平——退休時點公共養老金收入相對于社平工資的百分比，來考察對于工作期間各種不同收入水平的人來說，其養老金待遇水平是多少。圖1 橫軸表示的是工作期間的各種收入水平，“0.5”表示這個人在工作期間的收入相當于社平工資的一半，代表低收入群體，“1”表示相當于社平工資，“1.5”或“2”表示相當于社平工資的1.5 或2 倍，代表高收入階層。

新西蘭采用的是非繳費的普惠型養老金給付，制度設計非常簡單，財源來自一般稅收，定額的養老金待遇對每個老年人都相同。這個待遇水平高于貧困線。其他國家的公共養老金制度都有兩個層次，其中第二層為收入比例型養老金，其待遇的計算方式有所不同：待遇確定型（美國、日本）、點數制（德國）、記賬制（波蘭）。日本和波蘭有獨立的第一層養老金，而德國和美國則是用社會救助制度覆蓋無繳費能力等低收入老年人。①參見OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2017.大多數OECD 國家是通過支付基礎養老金或最低養老金的方式來覆蓋低收入群體的。

對于低收入群體來說，新西蘭的待遇水平高于其他國家；對于中高收入群體來說，有兩層公共養老金制度的國家比只有第一層的新西蘭提供的待遇水平顯著要高。圖1 所示的保基本含義是：對于低收入階層，公共養老金待遇水平相當于社平工資的28%—40%；對于中等收入階層大致是40%—60%；對于高收入階層大致為60%—75%（除波蘭和新西蘭之外）。

此處需要注意的是，在發達國家，無論其待遇模式如何，對于高收入群體來說，養老金收入有不隨收入水平變化而封頂的現象，如圖1 中所示的繳滿45年的情況。在德國，對于工資收入高于社平工資1.5 倍的所有人來說，養老金收入變成了相同的水平狀態，只相當于社平工資的71.5%。日本的封頂是從工資收入為社平工資2 倍的人開始的，他們能領到的養老金最高值為社平工資的62%。

2.繳費基數和最低繳費年數的保基本

發達國家對于繳費基數都有一定的限定，上限在日本是社平工資的2 倍，①高山憲之：《日本公共養老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3 輯。瑞典是社平工資的大約115%。在瑞典對于高于上限的收入，雇員不繳費，雇主繼續繳費，繳費收入歸入養老金財政的總收入，不計入個人的養老金領取權。②參見OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2015.對于繳費基數下限，有各種方式，瑞典是社平工資的大約5%。日本則對低收入者和經營狀況還不穩定的新企業有各種減免措施。③王新梅：《非正規就業人員的公共養老保障制度——中國、日本和法國》，載《東亞：人口少子高齡化與經濟社會可持續發展——中國·日本·韓國比較研究》，社會科學文獻出版社，2012年。

最低繳費年數的設定方面，美國是40 個季度（相當于10年）。日本過去一直是25年，并且沒有補繳制度。日本國會在2016年通過了縮短為10年并且允許補繳的決議。以此，來讓公共養老金制度覆蓋到更多的人。日本縮短繳費年數并允許補繳的一個原因是發生了如下事件。有一位繳納了24年保費的人，在厚生省的業務窗口被告知還差1年，所以無權領取養老金，并且過去繳納的保費也都作廢時，大怒并當場把負責給他解釋規則的工作人員殺害。

發達國家在過去20 多年解決養老金缺口的改革中，出現了大量程度不同、方法各異的改革措施。例如，延長足額領取養老金的繳費年數、削減中高收入者的養老金待遇、擴展統籌范圍等。④高山憲之：《如何使公共養老金的財政可持續》，《中國勞動》2019年第5期。但是，其中沒有增加最低繳費年數這個辦法。反而，我們看到的是日本這個老齡化壓力最大的國家卻大幅度降低了最低繳費年數。另外，對于金融危機、延遲退休和養老金待遇降低等所引起的老年貧困者增加的問題，美國國會和城市研究所的研究人員討論的是如何加強公共養老金制度應對這個問題的能力。例如，具體分析老年貧困的類型都有哪些變化，各種應對措施的優缺點是什么，等等。⑤Melissa Favreault，Revitalizing Social Security: Effectively Targeting Benefit Enhancements for Low Lifetime Earners and the Oldest Old，The Urban Institute，2009.

3.發展中國家的保基本

發展中國家經濟力量相對薄弱，很多國家都只有第一層的養老金制度，沒有第二層。其中一個普遍性的現象是非常多的國家建立了普惠型的防止老年貧困的第一層養老金制度（相當于世界銀行的零支柱養老金）。針對64 個發展中國家的綜合研究顯示，有51 個國家的第一層養老金待遇水平達到或超過了國際貧困線每月38 美元（262 元人民幣）的標準。其中，14 個國家是人均GDP 不足中國1/2 的低收入國家。⑥Tobias B?ger，The Spread of Social Pensions in the Global South，Working Paper，2015，28.

格魯吉亞①本段落的信息來源于2015年世界銀行養老金核心教程上，格魯吉亞代表的報告。人均GDP 約為中國的2/3。該國本來是有繳費型的第二層養老金制度的，但是經濟出現了困難之后，這個繳費型的制度變得無法維持，于是其把養老金制度改成只有普惠型、非繳費第一層的狀態。此處值得注意的是，當國家出現經濟困難、資源有限時，格魯吉亞采用的政策是優先保障國民的基本生活，不是只優先保障小部分群體待遇不下降，而不顧其他絕大多數國民。近年來，格魯吉亞經濟狀況改善了很多，他們正在考慮如何設計第二層養老金。

（三）保基本的中外比較

1.待遇水平的比較

根據OECD 對養老金制度的分類方式，中國的城鄉居民養老保險制度是覆蓋低收入群體的制度，屬于第一層；機關事業和企業基本養老保險是收入比例型養老金，屬于第二層。②參見OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2017.根據中國人力資源和社會保障部所屬社會保障研究所的調查，中國第一層養老金制度的參保者有95%為農村居民，其中絕大多數領取的養老金為最低檔每月88 元。因為88 元約相當于中國農村低保收入和國際貧困線（262 元）的1/3，所以，我國的第一層養老金制度在保基本方面，不僅遠落后于發達國家，也排名在55 個發展中國家（包括不少比中國窮的國家）之后。③參見華迎放等：《新型農村社會養老保險制度建設研究》，中國勞動社會保障出版社，2013年。中國第二層養老金的待遇狀況如表1 所示，相對于全國平均工資來說，無論是企業還是機關事業單位的養老金待遇都遠高于圖1 中的國家。

表1 2013年城鎮退休人員人均養老金收入的相對水平（%）

實際上，中國不僅存在第二層養老金待遇過高的問題，還有一個其他國家都沒有的非常高額的喪葬費撫恤金制度，主要是支付給離休和機關事業單位退休人員的。根據民政部2011年192 號文件，對于離休人員來說這個收入大約相當于機關事業人均養老金收入的5.8年之量，對于機關事業的退休人員來說是2.7年的量。

2.待遇增長率的比較

隨著老齡化的進展，世界各國把每年養老金待遇的增長率由與工資掛鉤變成了與物價掛鉤，以節約養老金支出。在美國甚至是與老年人消費物價或生活成本的變化掛鉤，因為老年人消費物價的增長率低于綜合物價增長率。我國的養老金待遇增長率近幾年有所下降，但因為比通貨膨脹率高不少，尚有一些下調的余地。

三、參保者權益的公平

公共養老金制度在發達國家基本上都是中央政府直接運營管理，對于全體國民都是同樣的繳費和待遇規則。這一點體現了制度的透明和公平性。關于繳費和待遇制度方面的公平原則可以從以下3 個角度來看。

第一，從待遇的公平性來衡量，對于同一個年齡組群（cohort）的參保人來說，如果在過去繳納了同樣數額的保費，現在就應該領到同樣數額的養老金待遇。由于中國公共養老金的繳費大致開始于20 世紀90年代中后期，所以此處“過去繳納了同樣數額的保費”也可以理解為“過去有著同樣的工作經歷（工齡）和相同的工資收入”。

這樣過去在經濟狀況良好的地區或在成長型企業工作的人，退休后的養老金收入不應該因為這個地區現在變成了困難地區或所在的行業變成了衰退行業而受到影響。公共養老金制度從開始繳費到領取結束，與一個人一生中60年甚至近100年的基本生活穩定相關聯。在這么長的時間內，不可避免地、同時也常是難以預料地會發生地區間、行業間等的興衰更迭。全國統籌將有利于制度的穩定，每個參保人、參保地區都能從這個公平統一的制度中獲益。

日本依據上述第一個原則，在2015年完成了把各自獨立的國家公務員和企業雇員兩個公共養老金制度合并成一個的改革，使公務員與企業雇員之間在繳費和待遇制度上變成了完全相同的制度，從而解決了因為公務員養老金待遇過高而引發的百姓對公務員養老金制度的不滿。日本對公務員原來單獨有一個相當于第二層養老金的附加養老金待遇。但是，在2015年的改革中這個特殊的制度被廢除了。①高山憲之：《日本公共養老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3 輯。

日本也有過通過擴大統籌范圍來應對產業興衰的例子。戰后日本國有鐵路曾是很興盛的產業，有著自己獨立的公共養老金制度，但是后來變成衰退產業。在這個過程中，退休的老年人留在制度內，而年輕人轉移到其他興盛的產業去工作。為了不使這個行業的公共養老金制度破產，在1976—1997年期間日本用了20年的時間，嘗試過各種辦法，最終完成了把由于產業衰退造成收不抵支的國有鐵路養老金制度合并到企業雇員公共養老金制度的改革。②高山憲之：《日本公共養老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3 輯。

第二，從繳費的公平性來看，對于同一個年齡組群的人來說，如果為未來領取同樣數額養老金者，現在應該繳納相同數額的保費。目前我國沿海發達地區的社會統籌繳費率比其他地區低得多的情況，違背了這個公平原則。如果未來得到的養老金數額是相同的，那么在工作期間所繳納的保險費（包括雇主繳納的部分）也應該相同才公平。因此，目前由于統籌層次低造成許多沿海地區的低繳費率現象是不符合社會公平、公正原則的。

日本的地方公務員養老金制度因職業和地區不同，曾有14 個統籌單位，其養老金待遇相同。但是，因為各個統籌單位內的撫養比、繳費者年齡分布和月工資水平不同，費率各不相同。他們在1984年建立新的成本分擔制度的同時，把各個統籌單位的費率進行了統一。③高山憲之：《日本如何分擔公共養老金支付壓力與實現全國統籌》，《中國人力資源社會保障》2019年第8期。

第三，從繳費者之間的公平性來看，對于繳納同樣數額保費的中青年人來說，不應該因為父母所屬的統籌區域不同而產生二重負擔。父母和子女在同一個沿海地區的情況下，子女繳費被當地政府用來支付給當地的父母；而父母在其他地區的情況下，子女（包括農民工①到2017年為止，給城鎮企業職工基本養老保險繳費的農民工超過6200 萬，占這個制度繳費人數的21%。這些農民工也同樣承受著二重負擔，并因此在一定程度上使國家的公共養老金制度變成了劫貧濟富的制度。）的繳費卻留在了沿海，當這些子女面臨父母領不到養老金情況時，還要靠個人的力量來保障父母的基本生活，承受著二重負擔。此時，只是由于子女的工作地點與父母領取養老金的地點不在同一個統籌區域，而造成的子女負擔不同，也是不公平的。

在保障老年人基本生活方面，公共養老金是對私人養老金的替代。這樣發達國家的中青年人只要給國家繳費即可，通常不需要個人再另外負擔父母的老年生活，也不會因為繳費者和領取者所在的統籌區域不同，而發生二重負擔。沿海發達地區常常會覺得本地區的保費收入盈余來自于本地人民的辛勤勞動，所以不想平白無故支援困難地區。沿海地區人民的辛勤勞動確實貢獻很大，但是也需要注意，大量內地勞動力的貢獻也是不可或缺的，雇主繳費部分也是雇員勞動創造出來的收入。“沿海地區人民的辛勤勞動”不應該成為當地勞動力和大量外來勞動力之間在贍養老人方面負擔迥然不同的理由。

基于這個原理，那些沿海地區關于我們需要把結余的資金留下來以便應對我們將來會遇到的老齡化問題之主張也自然是不合理的。除了上述理由之外，在全球性養老金應對老齡化的理論與實踐中，特別是在過去30 多年的緊鑼密鼓改革里，儲備基金一直都不是發達國家所采用的主要手段，更不是“必要”措施。②高山憲之：《如何使公共養老金的財政可持續》，《中國勞動》2019年第5期；王新梅：《公共養老金制度中“統賬結合”模式和余額儲備》，《社會發展研究》2018年第2期。多數歐洲國家包括老齡化程度很高的德國，過去沒有過、未來也不打算建立余額儲備制度。③參見OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2017.

特別值得注意的是，在20 世紀90年代中后期，瑞典在世界上首次發明了公共養老金制度內收支平衡機制，與記賬制一起，作為兩大創新在當時被稱為是世界養老金歷史上的革命。然而，瑞典的公共養老金余額儲備基金占GDP 的比重為29.5%，在世界各國中排名第3。此外，瑞典還有多數國家都沒有的龐大資源型主權基金。如果像瑞典這樣的國家都首先重視公共養老金收支的自我平衡，而不是謀劃如何去儲備基金來應對老齡化的話，表明公共養老金收支的自我平衡是不可或缺的。與之相比儲備基金的作用非常有限，而且在許多老齡化程度高的歐洲國家，一直沒有余額儲備制度，在應對老齡化的問題上絲毫也沒有期待過用儲備基金來對沖。現在制度內收支平衡機制廣泛地被世界各國所采用。④參見OECD，Pensions at a Glance, OECD，Paris，2013.

此處相關聯的一個問題是在異地生活父母的養老金待遇水平應該保障到什么程度？我國暫且可以參考的一個簡單答案是：對于已經有了適當水平養老金待遇的父母來說，不應該因為越來越多的子女繳費跑到了其他統籌區域而中斷；對于還沒有適當水平養老金待遇的父母來說，至少保障最低生活水平。同時，政府可以慈悲并威嚴地提醒絕大多數有條件參保的中青年人，無論在什么地方工作，都要積極參保繳費，因為保費會被用來保障老家父母的基本生活；反過來說，政府已把其父母的基本生活做了有效保障，所以積極參保繳費是他們必盡之責任和義務。

四、制度內收支平衡

典型國家公共養老金收支平衡的基本原則如下：覆蓋低收入群體或者普惠全民防止老年貧困的養老金需要財政補貼，覆蓋中高收入者的收入比例型養老金應該在制度內自我收支平衡。根據OECD 的《Pensions at a Glance》,發達國家公共養老金通常有兩層，基本功能有兩個：第一層的防止老年貧困的養老金，至少覆蓋全體低收入群體，第二層的保障消費平滑的養老金，主要覆蓋中高收入群體。極少數國家只有第一層而沒有第二層，例如，澳大利亞、新西蘭等。①Carolina Romero-Robayo，Edward Whitehouse，Pension Indicators: Reliable Statistics to Improve Pension Policy-making，World Bank Core Course on Pension Reform，Washington，D.C.，2015.其第一層養老金的替代率比那些有兩層養老金制度國家的第一層稍高些。此處需要注意的是，沒有一個發達國家沒有第一層養老金。也就是說，把全體老年人的基本生活保障起來是政府的必要職責。

第一層養老金制度的資金部分或全部來自于財政，采用的是保障模式，所以繳費與待遇較少掛鉤或不掛鉤。全部以財政收入來運營的國家占絕大多數，用部分繳費方式運營的國家占比非常少。其主要原因應該是征繳成本過高。

例如，日本在1961年發起第一層養老金制度時，因為擔心財政負擔會過重，采用了繳費的模式。結果發現即使采用定額繳費、定額給付的籌資模式，收繳成本也極高。再如，在2015年的日本，同樣籌集1 兆日元的保費，第一層的成本是第二層的大約250 倍，所以說這個例外的繳費型籌資模式反映出政策設計者們的天真。②高山憲之：《日本公共養老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3 輯。中國的第一層養老金制度是城鄉居民養老保險制度。根據人社部所屬社保研究所的調查報告，新農保在征繳方面遇到了類似的問題，“為收繳100 元的保費，政府付出的經辦成本過高，似有勞民傷財之嫌”。③參見華迎放等：《新型農村社會養老保險制度建設研究》，中國勞動社會保障出版社，2013年。

中國采用了把第一層養老金制度的運營成本全部由財政收入來負擔的模式，以支持這個制度的運轉。但是財政收入也來源于稅收，還是國民的負擔，所以從成本收益的角度來看，也不合算。用財政收入來支持制度運轉的目的是為了給國民提供良好的保障，但是如果把支撐繳費制度運轉的費用直接支付給國民更合算的話，那么廢除繳費制度則是更好的選擇。

第二層的養老金原則上是自我收支平衡。④Carolina Romero-Robayo，Edward Whitehouse，Pension Indicators: Reliable Statistics to Improve Pension Policy-making，World Bank Core Course on Pension Reform，Washington，D.C.，2015.其保障的對象是中高收入者，目的是實現一生消費水平的平滑，采用的是繳費與待遇掛鉤的保險模式。發達國家對公共養老金都有財政補貼，但是都是給第一層養老金制度的，鮮有給第二層的。甚至于在澳大利亞，收入水平高于一定程度的人，完全被排除在公共養老金制度之外，領不到任何公共養老金。

中國城鎮企業和機關事業單位職工的基本養老保險制度（以下簡稱職工基本養老保險）屬于OECD 分類方式中的第二層養老金制度。①參見OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2017.但是，像目前中國這樣，財政補貼主要給了第二層制度的情況是國際特例，統籌層次低是重要原因之一。想要實現第二層養老金制度收支的自我平衡，全國統籌是必經之路。

五、社會共濟

公共養老金制度是一個國家不可或缺的社會共濟制度，是實現社會和諧的根基。②郭林：《中國社會保障推進國家治理現代化的基本思路與主要方向》，《社會保障評論》2017年第3期。西方發達國家都有非常發達而且龐大的各種類型的私人養老金制度，但是沒有一個國家因此就不需公共養老金制度。幾十年甚至上百年來，保障了西方國家老年人基本生活安全的養老金制度是公共養老金，而不是私人養老金。提供一個遠比私人養老金抗風險能力強、全社會互助共濟、保基本的公共養老金在西方國家是全體國民的共識，是社會安全網的最后一道底線。

中國公共養老金與私人養老金的歷史比西方發達國家都要短。目前公共養老金制度的保障范圍和待遇水平離一個全社會共濟的距離還比較遠。我國公共養老金統籌層次低，且大部分老年人在農村，養老金水平偏低。當年輕人自己的父母處于領不到充分公共養老金的狀態，而需要依賴子女的贍養時，子女卻必須依照國家法令繳納養老保險費去贍養其他老年人。這樣的制度設計與社會共濟以及社會公正的理念相沖突。在中國有70%老年人為農村戶口的背景下，大量的年輕人面臨著或正在經受著這樣的矛盾。

中國人民并非沒有社會共濟的理念，“天同覆、地同載”“天地同根、萬物一體”的價值觀根植于中國大地有上千年的歷史。以全國范圍的互助，建立起能夠長久保障全體國民老年基本生存安全的堅實社會資本，才能使一個國家在國際社會中有堅實的底氣，同時還能使國民特別是年輕人，不用擔憂自家老人的基本生存問題，不因為二重負擔問題而產生內心矛盾，從而能以穩定心態踏實工作，長久地助推產業競爭力提升。

六、總結和政策建議

公共養老金的全國統籌和強制征繳是國際通用的模式，也是中國保障公共養老金擁有更長久的財政可持續性所必須的。③魯全：《改革開放以來的中國養老金制度：演變邏輯與理論思考》，《社會保障評論》2018年第4期。為了保障全國統籌的順利實施，在發揮中央政府統率力的同時，向國民出示這項改革所依據的保基本、公平、制度內收支平衡、社會共濟等4 個基本理念，可促推全體國民達成共識，并發自內心地積極配合改革的推進。

通過本文的分析我們發現，利用這次改革的契機，要實現企事業機關養老金制度的真正并軌，全面矯正過去養老金制度中不合理、不公正的設計，把其他導致養老金缺口的因素①例如退休年齡過早和部分群體養老金待遇過高。也同時化解掉，才能最終保證養老金制度定位準確，財政可持續。但是暫時來看這些改革措施的實施難度相對較大，需要周密地設計好并軌的過渡機制。

當前可考慮相對容易實施的改革措施。在保基本方面，中國的主要問題是大部分老年人的養老金待遇過低，而少部分老年人待遇過高。對于多數老年人還未實現保基本的現狀，把城鄉居民養老保險的待遇至少提高到國際貧困線，此時政府可以有理由要求外出務工子女盡可能積極參加城鎮職工養老保險。但是如果在還沒有把他們父母的最低生活保障好的情況下就強迫他們繳費的話，容易引發社會情緒的對立。與城鎮養老金制度的銜接方式可以用全國統一的最低養老金制度。這樣的舉措符合制度設計上的公平理念。這個理念的落實可以切實地增加保費來源，因為更多的農民工參保是增加保費來源的主力。

對于保障水平過高的問題，削減高收入群體的待遇對他們的生活不會有大的影響。本文建議，第一，廢除中國獨有的機關事業單位喪葬費撫恤金制度。另外，機關事業單位的退休人員在醫療保障方面也比其他社會群體優厚很多，所以百姓對這種死亡待遇的巨大差別非常不滿，因這不符合社會公平的理念。第二，給城鎮職工養老保險的待遇設定一個上限，例如為社平工資的2 倍。當養老金待遇高于這個水平時，今后養老待遇不再增加，甚至逐年按一定百分比下調。第三，對于養老金征收個人所得稅。第四，財政放棄對職業年金、企業年金各種不同類型的“補貼”，并將這些補貼用到提高城鄉居民養老金待遇上。這些措施都將有利于公共養老金制度的保障范圍回歸到保基本的定位上。

對于繳費，第一，不建議提高最低繳費年數，因為這違背了保基本的理念，而且我國的最低繳費年數目前是15年，已經比日本和美國的10年高出5年。第二，把當前城鎮職工和機關事業單位工作人員的個人賬戶全部改為現收現付制。

對于企業壓力過重的問題，當前的過渡措施是在總繳費額不變的情況下，夯實繳費基數，靈活地降低費率。最終條件成熟時，國家再宣布合適的費率。對于經營確實困難的企業，一個簡易的辦法是考察企業是否連續2年赤字，若如此，則允許緩交。②這個指標在日本法院裁定企業是否可以解雇終身雇傭身份的職工時常用來做參考。發達國家對于困難企業亦有減免、緩繳措施。

總之，從目前養老金總支出與老年人口負擔的國際比較角度來看，中國公共養老金總繳費收入的相對規模已經不少，并不需要增加過多的總繳費。③Xinmei Wang，Towards Sustainable, Adequate and Equitable Social Security Pension Systems for China: A Benefit Side Analysis in an International Comparison，Paper Presented at the 5th Workshop on the Two-countries' Joint-project on Pension Reform in the PRC: Searching for a New Framework based on Japanese Experiences，Research Institute for Policies on Pension & Aging，Tokyo，December 3-4，2018.全國統籌和稅務征繳的順利實施，主要需把覆蓋雇員的公共養老金各個指標朝著有利于取得國民共識、保基本、參保者權益公平、制度內收支平衡、具有社會共濟理念的方向進行調整。