論后物質主義價值觀視域下的社會保障治理

蒲曉紅 趙海堂

一、社會保障：一個被忽視的文化議題

按照時間序列進行梳理，現代社會保障的理論構建和實踐探索大致經歷了雛形、初創、深化、危機和融合階段。社會保障思想和制度的雛形階段始于17 世紀初期的英國，其主要標識是1601年頒布的《伊麗莎白濟貧法》（The Elizabeth Poor Law）。進入18 世紀，英國具有宰制性的經濟思潮是以亞當·斯密等為代表的古典自由主義，其理論主張是否定《伊麗莎白濟貧法》提出的政府提供社會救助的公共政策，肯定人的自然權利在于擁有自由而非接受保護①Gaston V.Rimlinger，Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia，John Wiley and Sons，1971，p.35.，推崇自由放任的市場機制，這就使英國并未將社會保障制度雛形發展成現代意義的制度體系。

到了19 世紀中后期，社會保障進入初創階段。當時德國已具備產生社會保障制度的政治、經濟、社會和文化條件。德國工業化進程中出現了資本家剝削壓榨勞動工人問題，加之1873年爆發了世界經濟危機，德國存在的勞資矛盾儼然成為當時威脅政權合法性的最大社會問題。在文化層面，以施穆勒、布倫坦諾為代表的新歷史學派，既反對古典自由主義的自由放任思想，又反對馬克思主義的社會革命理念，繼而提倡政府通過立法手段來強制承擔幸福和福利的責任。在上述現實環境直接推動和思想理論內在指引下，俾斯麥政府于1883—1889年相繼頒布了《職工疾病社會保險法》《工傷事故保險法》《老年和殘疾社會保險法》3 部名聞遐邇的社會保險法案，這標志著現代意義的社會保障制度在德國建立。德國的社會保障政策深受中央統治的“合作主義”思想塑造，強調家庭才是福利供給的主體，而國家的作用旨在維護固有的階級分化和社會結構，提升生產力。因此，德國社會保障制度以工作和個人貢獻為標尺，呈現出中度的非商品化和低度的非階層化特征，被學者們稱為“保守主義福利國家”（Conservative Welfare State）①G?sta Esping-Anderson，The Three Worlds of Welfare Capitalism，Princeton University Press，1990，pp.58-59.。進入20 世紀初期，以庇古為代表的舊福利經濟學將經濟福利和國民所得視為對等概念，并證實減少收入分配不平等很可能會增加社會福利②阿瑟·塞西爾·庇古著，朱泱等譯：《福利經濟學（上卷）》，商務印書館，2006年，第109頁。。為了達到收入均等化，舊福利經濟學鼓勵政府積極關注貧困群體和弱勢群體福利不足問題，主張調節收入分配和調解勞資關系，但同時強調國民財產轉移應竭力避免滋生懶惰和浪費行為。

深化階段的社會保障制度，開始在更多國家普及和深層次演化，其思想演進經歷了兩個重要事件節點：1929年到1933年的經濟危機和第二次世界大戰。前者直接影響了新福利經濟學和凱恩斯主義，后者主要推動了社會市場經濟理論和福利國家模式。經濟危機致使古典自由主義日漸式微，主張國家干預的呼聲此起彼伏。以勒納、希克斯、薩繆爾森為代表的新福利經濟學，批判舊福利經濟學的“收入均等化”理論容易引起效率損失問題，主張經濟效率才是最大的社會福利，進而將社會保障視為補償某些政策所導致的部分成員狀況惡化的重要機制。凱恩斯主義將社會保障視為刺激消費傾向和熨平經濟波動的重要工具，而實踐層面的羅斯福政府于1935年頒布了世界上第一部《社會保障法》③Phyllis J.Day，A New of History of Social Welfare (Second Edition)，Anllyn and Bacon，1997，pp.274-275.。二戰后，扎根于重振經濟的德國在社會保障領域實施了注重社會自治的社會市場經濟改革措施。在《貝弗里奇報告》基礎上，英國在1944年到1948年相繼頒布《國民保險部法》《家庭補貼法》《國民保險法》《工傷保險法》《國民保健法》和《國民救助法》，標志著世界上第一個福利國家于1948年在英國正式建立。福利國家隨后在北歐諸國得到迅速發展。瑞典學派秉持社會民主主義所倡導的自由、平等和團結的價值觀，追求“人民家園”的政治愿景，主張賦予全體公民平等的社會福利權利④Walter Korpi，Joakim Palme，"The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions，Inequality，and Poverty in the Western Countries，"American Sociological Review，1998，63(5).，事實上逐步建立了“將公平和社會保障最低標準的集體責任，即權利授予的普遍性的集體責任等同于國家提供服務”的社會民主主義福利國家（Social Democratic Welfare State）⑤R.米什拉著，鄭秉文譯：《資本主義社會的福利國家》，法律出版社，2003年，第119頁。。有研究發現，遵循普遍原則的全民福利模式具有更為顯著的再分配效應，并在很大程度增強了瑞典社會的凝聚力和團結①Bo Rothstein，Just Institutions Matter the Moral and Political Logic of the Universal Welfare State，Cambridge University，1998，p.218.。

到了20 世紀70年代，西方國家普遍遭遇了前所未有的經濟危機、信任危機和治理危機。以弗里德曼、哈耶克和弗拉為代表的新古典自由主義認為，社會保障制度破壞了自由競爭的市場秩序，進而引發政府提供社會保障服務的合法性危機。他們試圖將大政府從魴魚赪尾的狀態中解放出來，重建“小政府與大社會”的責任分擔機制，削減社會福利支出，提倡社會保障的私人化和市場化②謝尼亞·舍爾-阿德龍著，王發運譯：《建立社會保障——私有化的挑戰》，中國勞動社會保障出版社，2004年，第16頁。，因此被稱為“自由主義福利國家”（Liberal Welfare State）。然而，偏執于市場極點的新古典自由主義很快就在20 世紀80年代末的經濟衰退和社會危機中黯然失色，強調兼容協作的福利多元主義和第三條道路學派開始大行其道。福利多元主義質疑以往學者將福利這一術語與國家福利或私人福利等量齊觀，提出在承認福利主體之間并非功能的等同物之限度下，吸納和激發更多主體和手段到福利供給行動的福利混合模式③Richard Rose，"Common Goals but Different Roles: The State's Contribution to the Welfare Mix，" in Richard Rose，Rei Shiratori (eds.)，The Welfare State East and West，Oxford University，1986.。以吉登斯為代表的第三條道路學派，超越社會民主主義和新自由主義之間左與右的二元對立關系，既強調政府在福利問題的合法性責任，又注重市場和社會機制的有效性作用。

從上述西方社會保障思想和實踐的學理層面剖析可得，社會保障的知識生產始終沿襲著政府與市場、權利與義務、效率與公平之間內在關系的中軸化建構思路按圖索驥，其理論圖景勾勒出自由放任主義、國家干預主義和中間道路流派④成志剛：《西方社會保障理論主要流派論析》，《湘潭大學社會科學學報》2002年第3期。。社會保障思想史的歷史演進過程呈現出明顯的鐘擺現象：主導價值取向在自由放任主義流派和國家干預主義流派之間反復擺動，并隨著擺動幅度的減少，最終指向了融合效應的中間道路流派。鐘擺現象恰好反映了社會保障思想理論偏執于經濟學話語體系的傾向，進而致使社會保障出現了秉持“經濟決定論”（Economic Determinism）的“泛經濟化”趨勢。實踐語境下的經濟理性具有計算主義和統計化傾向、個人物質利益至上主義以及工具化傾向特征⑤郭蓉、王平：《實踐理性語境下的經濟理性分析》，《經濟學家》2007年第3期。，這就嚴重制約著社會保障學的想象力、自主性和開放性。一方面，經濟決定論并不能有效解釋“相似經濟發展水平的國家卻采用不同的福利制度”，以及有些福利國家有效應對福利危機，而另一些國家的應對效果不盡人意現象⑥樸炳鉉著，高春蘭、金炳徹譯：《社會福利與文化——用文化解析社會福利的發展》，商務印書館，2012年，第1頁。；另一方面，經濟決定論致使社會保障的主要價值局限于服務國家經濟發展的一種政策工具。社會保障建制議程的根基是公共性（Publicity）而非經濟性，正是公共性的闕如造成了過分強調實用性而忽視社會保障理論構建的問題。在經濟建設話語體系中談社會保障，其邏輯起點和價值歸屬聚焦于資源配置和經濟效率；而在社會建設話語體系中談社會保障，其邏輯前提和價值歸屬聚焦于民生保障和社會公平。筆者贊成，經濟視角在社會保障研究的歷史長河中立下了汗馬功勞，并且在以后的研究中仍然處于執牛耳地位。但是，伴隨著現代性逐步邁向后現代性，知識形態的解構和重構現象愈發頻繁。社會保障的知識體系理應轉向集成式建構模式，即跳出社會保障看社會保障①童星：《國家治理現代化進程中的社會保障》，《社會保障評論》2017年第3期。，吸收多學科的理論營養，投射多層次的研究視角。

正如鄭功成所言：“社會因素決定社會保障制度的有無，經濟因素決定社會保障水平的高低，政治因素決定社會保障進程的快慢，文化因素則決定社會保障模式的最終選擇。”②鄭功成：《文化多樣性決定著社會保障制度的多樣性》，《群言》2012年第11期。從這個角度來說，社會保障是一個真正的文化議題，但文化視角長期被社會保障學術共同體置于束之高閣的窘境，其后果就造成了社會保障改革的碎片化和試驗性狀態。文化是連接經濟發展和政治轉型的中介變量，經濟發展推動了文化變遷，進而影響著政府治理結構轉型。社會保障制度的合法性來源于公眾認同，其本質就是文化價值觀念內在賦予事物表象背后的價值系統層面的共識。從包羅萬象的文化視角研究社會保障，已有學者遵循歷史法的研究思路，試圖從故紙中挖掘傳統歷史文化中的社會保障向度。然而，文化會隨著現代化的不斷發展而迸發新的要義。本文聚焦的后物質主義價值觀屬于新時代中國政治文化領域出現的新要義。改革開放以來，中國經濟取得了國內生產總值位居世界第二，工業經濟規模躍居世界第一的跨越式增長奇跡。物質財富的積聚使得民眾的經濟保障需求得到了很大程度滿足，其逐漸賦予了精神保障、公民參與、社會公平等后物質需求以更重要的價值，進而轉變民眾評價政府社會保障績效的內化標準。我國社會主要矛盾已然轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這種全局性的轉變反映的正是我國政治文化領域的重要轉型，即后物質主義價值觀（Post-materialism Value）的興起。因此，本文從后物質主義價值觀視角剖析社會保障治理的應然問題，不僅成為拓寬社會保障研究視角的一次新嘗試，也是推進社會保障治理現代化的現實檢視。

二、后物質主義價值觀影響社會保障治理的內在機制

從后物質主義價值觀剖析社會保障治理的應然問題，前提就是要厘清后物質主義價值觀影響社會保障治理的內在機制。從歷時性視角考察，社會經濟轉型并非沿襲著線性邏輯演繹直到歷史的終結。社會經濟現代化的軌跡伴隨著時空背景的深刻變遷而到達一個邊際效益遞減的轉折點，爾后漸進轉向全新的后現代化軌跡③羅納德·英格爾哈特著，嚴挺譯：《現代化與后現代化：43 個國家的文化、經濟與政治變遷》，社會科學文獻出版社，2013年，第5頁。。英格爾哈特提出“稀缺性假設”（Scarcity Postulation），認為人們傾向于將最匱乏的需求賦予最高的價值④羅納德·英格爾哈特著，張秀琴、嚴挺譯：《發達工業社會的文化轉型》，社會科學文獻出版社，2013年，第3頁。。在經濟發展的溫飽階段，人們將強調經濟和人身安全的物質主義目標放在首位。但隨著現代化要素的存量積淀和結構優化，西方發達工業社會迎來持久的政治穩定和經濟繁榮發展時期，加之社會福利制度日臻完善，民眾的物質需求和經濟安全感得到極大滿足。他們逐漸從對物的依賴性中解放出來，轉而更加重視諸如自我表現、社會公平和城市環境等后物質主義取向。然而個體未成年階段所經歷的主流社會經濟環境會內在化和習慣化形塑自身相對穩態的價值取向，這就決定價值觀的變遷很難依賴于社會化路徑，而是在大多數情況下借助代際更替機制實現。只有當那些成長于經濟物質豐裕時期的年輕一代成為社會主要群體，后物質主義價值觀的變遷才算基本完成，而在代際更替過程中的社會價值觀則處于解構與重構、分異與整合的共時性狀態。

正如阿爾蒙德和維巴所言：“一個穩定的和有效率的民主政府不僅僅依賴政府和政治結構，還依賴于公民對政治過程有什么類型價值取向的公民文化。”①阿爾蒙德、維巴著，徐湘林譯：《公民文化：五個國家的政治態度和民主制》，東方出版社，2008年，第443頁。銜接公民和政府之間一致與和諧關系的依靠機制就是公共政治文化所內在指引的公民對公共理性觀念的忠實和領會②舒煒：《公共理性與現代學術》，三聯書店，2000年，第40頁。。后物質主義價值觀是政治文化的象征符號，其對政府治理的影響，本質就是政治文化對政治過程的需求輸入和政策輸出的過程。具體到政府治理的結構內容分析，作為民生工程的要義，社會保障關聯個體整個生命周期的諸多環節，這種緊密性和持續性造就了民眾對其具有強烈的敏感度和行動力。因此，后物質主義價值觀的興起，就會對與個體休戚相關的社會保障治理，產生新的需求輸入指向性情景和政策輸出回應性情景（見圖1）。

圖1 后物質主義價值觀影響社會保障治理的內在機制

一方面，從需求輸入指向性視角考察，社會保障制度產生于傳統農業社會轉向工業社會的工業化進程，其本質特征就是通過再分配手段分散社會成員的風險，保障基本生活需求，實現勞動力再生產、社會安定和經濟穩定增長的政府管理效果，而這些特征恰恰就體現出濃烈的物質主義色彩。如今從工業社會向后工業社會轉型，后物質主義價值觀的取向就會內在激發公民對社會保障治理的需求做出相應調整。從治理理念來講，互助共濟是社會保障與生俱來的屬性，強調的是社會成員之間在應對社會風險和克服特定困難方面的互惠聯系。中國經濟高速發展催生的后物質主義價值觀內在指引了美好生活需求的興起，然而現有社會保障制度仍然存在著明顯身份制特征、部分項目保障水平較低、制度碎片化和再分配功效有限等問題。僅僅依靠互助共濟理念并不能有效實現社會保障的公平正義價值和社會保障水平從保基本到保適度的升級。因此，堅持理念先行，主張構建社會保障的共享發展理念，從發展向度上的“量”和共享向度上的“質”共同提升社會保障制度水平。從治理主體來講，經濟的發展、教育的普及和電子媒介的滲透對政治認知過程有促進作用，這一過程的實質就是掌握政治概念進而動態協調那些被時空隔閡的政治活動所需技能的發展①羅納德·英格爾哈特著，葉娟麗、韓瑞波譯：《靜悄悄的革命：西方民眾變動中的價值與政治方式》，上海人民出版社，2016年，第266頁。。具有后物質主義價值觀傾向的民眾，不再是像過去那樣簡單服從政府單一推進社會保障管理活動，而是注重廣泛參與社會保障的政策制定、實施和監督活動。從治理客體來講，當國民物質生活得到保障之后，他們就會愈發重視更高層次的服務保障和精神保障。然而，我國社會保障仍是以貨幣和物質形式為主的經濟保障，而鮮有對社會成員的社會服務和精神生活支持保障的關懷，這顯然并不契合如今民眾價值偏好的轉向。尤其是在養老領域，隨著個人經濟條件和生活水平的提升，單一的經濟保障并不能滿足民眾更多個性化和多樣化的養老需求，諸如旅居康養、康復護理、生活照料、心理咨詢和安寧療護，讓“老有所養”富有尊嚴成為養老保障發展的新圖式。從治理方式來講，后物質主義價值觀的興起，激發了公民對與自身休戚相關之社會保障的訴求持續走高，這對政府社會保障治理方式提出了更高要求。如果社會保障治理方式不能有效回應后物質主義，那么就有可能侵蝕公民對政府的信任。因此，大力推進社會保障治理能力現代化，成為中國社會保障發展的重要方向。從治理評價來講，價值觀的轉型使得民眾進行政府績效評價的內化標準也發生轉變。他們對社會保障的績效評價和情感表達不再僅僅聚焦工具理性，而是轉向更加關注社會保障治理輸出的公民參與、社會公平、精神保障等價值理性維度。

另一方面，從政策輸入回應性視角考察，政府為了獲取豐富的合法性資源，也必須輸出政策行動來對公民關于社會保障的需求變化進行回應（見圖1）。那么，政府回應更高層次的社會保障需求是否會造成養懶漢的經典困境？其實這是由于對后物質主義和福利問題的誤解而產生的憂慮。養懶漢的根源是某些社會保障制度模式催生了民眾的福利依賴心理。然而，后物質主義并不推崇懶惰和輕視勞動，恰恰是引導個體接受物質享受合理化的生活方式②胡連生：《當代資本主義的后物質主義發展趨向研究》，人民出版社，2011年，第59頁。，重視自我價值的實現。舉例佐證，作為后物質主義的重要維度，參與社會保障決策和執行過程的需求和行為本身就有利于塑造“積極公民”。有研究表明，公民意識較濃的國家普遍將批判性政治關注視為公民義務，從而表現出比那些不重視批判性政治關注的國家更優越的治理績效③Brigitte Geissel，"Do Critical Citizens Forster Better Governance? A Comparative Study，"West European Politics，2008，31(5).。基于此，從政治文化演繹的社會保障圖式并非是福利依賴的翻版，而是側重將固定的善后保障模式轉變為靈活的提前干預和激發能動的模式，以期更好應對動態變遷中保障對象的生活狀態和行為選擇①劉璐嬋、林閩鋼：《“福利依賴”：典型與非典型的理論透視》，《社會政策研究》2017年第2期。，這也是從社會保障管理走向社會保障治理的時代使命。

總之，社會經濟環境的現代化助長了后物質主義價值觀的興起，而后者又對社會保障治理產生需求輸入指向性和政策輸出回應性的作用機制。文化價值觀念的變遷是聯系客觀條件和集體行動的“中介”，描繪了從物質權利感到精神權力感，再到合法性權力感的通向民主權力感的路徑②Christian Welzel，Ronald Inglehart，"The Role of Ordinary People in Democratization，"Journal of Democracy，2008，19(1).。一言以蔽之，隨著價值觀念的轉型，民眾對民生建設重要維度的社會保障治理的價值偏好和評價標準相應調整，這就需要我們主動調適社會保障治理路徑來回應后物質主義價值觀的興起。

三、社會保障治理現代化進程應積極回應后物質主義價值觀

（一）治理理念的回應：以共享發展理念引領社會保障制度建設

囿于改革開放初期經濟基礎薄弱，以經濟績效為內核的工具理性長期被中國公共管理實踐者奉為圭臬，導致社會保障的地位和功能被矮化為服務經濟發展和化解社會矛盾的配套政策。隨著經濟社會的深刻變遷和現代化進程的全面推進，后物質主義強調的價值理性愈發成為治國理政的淵藪。停留在政策工具層面的社會保障愈發暴露出制度碎片化、待遇水平不高、統籌層次較低、城鄉待遇差別較大、基金長期平衡及保值增值壓力大等問題。因此，借助于十八屆五中全會提出共享發展理念和建立更加公平更可持續社會保障制度的時間窗口，以共享發展理念引領社會保障制度建設，不僅成為創造美好生活和實現公民自由全面發展的重要抓手，也是將社會保障從國家“小器”變為國家“重器”的必經之路③林閩鋼：《社會保障如何能成為國家治理之“重器”？——基于國家治理能力現代化視角的研究》，《社會保障評論》2017年第1期。。

首先，社會保障制度建設應秉持全民共享原則。落實到制度建設層面，應從制度設計上全面推進全民參保計劃。比如，對新業態的就業人員的參保事項，是以靈活就業人員身份參加城鎮職工保險，還是參加城鄉居民保險，除了制度上給予明確規定，還應從操作層面落到實處。再如，無論是城鄉居民的養老保險還是醫療保險，目前采取的都是自愿原則。自愿原則難以持續保障人員的全覆蓋，應適時地推行強制參保，體現社會保障的基本性質。需要指出的是，全民共享并非平均主義的再版，全民共享強調的是通過制度化的權利公平、機會公平和規則公平來保障改革成果更多更公平惠及全體人民，彰顯公平正義的價值意蘊，而絕不是發展成果的絕對平均分配。

其次，社會保障制度建設應秉持差異共享原則。差異共享并不否定全民共享，而是在全民共享的前提下，對那些在現代化建設過程中的弱勢群體和特殊群體提供必要的社會救助，發揮社會保障的托底功能。落實到制度建設層面，就是要補齊社會救助的短板，①關信平：《我國當前的民生短板及社會政策的任務》，《社會政策研究》2019年第1期。出臺針對婦女、兒童的特殊補貼制度，針對困難老人的特殊津貼制度，針對事實上的多子女家庭的特殊照顧制度，針對社會優撫對象的關照制度等，擴充救助內容，擴大救助覆蓋面，提升救助質量，深化社會救助與其他民生保障項目之間的對象銜接、功能銜接和制度銜接，將普遍性保障和差別性對待有機結合。

再次，社會保障制度建設應秉持共建共享原則。共建共享原則凸顯了社會保障權責配置的一致，②郭林：《中國社會保障研究2017年進展與前瞻》，《社會保障評論》2018年第2期。有效性和合法性的統一。只有強調了共建共享原則，才能盡可能避免社會保障制度變成“公地資源”和釀成“公地悲劇”。③湯姆·戈·帕默爾著，熊越等譯：《福利國家之后》，海南出版社，2017年，第2頁。落實到制度建設層面，以多元思路吸納各主體參與，以法制化思路的頂層設計調整中央政府和地方政府之間的事權和財權，以保權減壓思路的政策設計激發用人單位活力，以擴層增收思路的政策設計保障參保者權益。

最后，社會保障制度建設應秉持互助共濟原則。站在共享發展的高位推進社會保障制度建設，不能忽視社會保障與生俱來的互助共濟原則。落實到制度建設層面，以提高統籌層次達成最大地域范圍的互助共濟，以平衡多層次保障項目發展體現政府、單位和個人的互助共濟，以精準測算繳費和給付水平實現合理的代際互助共濟及同代互助共濟。

（二）治理主體的回應：積極推動公民參與社會保障治理

長期以來，政府在社會保障領域既是裁判員，又是教練員，還是運動員。責任邊界的錯位和越位不僅加重政府財政負擔，還引發了社會保障政策民意失真失聲。近些年來，后物質主義在中國經濟快速發展進程中發軔和興起，注重自我表現的向度促使公民更有意愿參與到與自身關聯很緊密的社會保障治理過程之中。

從本質上講，社會保障是一系列保障民生的公共政策，公民參與社會保障治理的路徑自然會內嵌到公共政策的計劃、決策、執行、管理、監督和評估環節。在社會保障政策制定環節，公民參與能夠傳遞最真實、最關切的民情民意，吸納民情民意的社保政策才更具解決實際問題的效力、維護社會公平的公力以及推動民生建設的動力。因此，要在保障聽證會、民意調查、民主懇談會、咨詢委員會和信訪等傳統參與渠道順暢的同時，借助互聯網技術和新媒體技術的“脫域”特性，拓寬視頻會議、網絡問政、電視辯論、官方微信微博和電子政務等新型參與渠道。在社會保障政策執行環節，全國人大常委會加快構建中國特色社會保障法律體系，社會保障經辦機構大力開展社保政策宣傳、公民教育和典型示范工作，公民積極提高參與政策執行的能力，三者的耦合力促公民參與政策執行過程的有理、有序和有效。在社會保障政策監管環節，社會保障監督體制是社會保障制度功能充分發揮的重要制度保障，主要囊括政黨監督、司法監督、行政監督和社會監督。公民參與屬于社會監督的重要一環，監督范圍包括主體監督、行為監督和收支監督。公民監督社會保障制度運行的前提就是充分知曉社會保障制度運行的具體情況，這就要求社會保障管理機構必須完善信息發布機制。社會保障是一個專業性較強的領域，尤其是社會保障基金的投資運營，這就要求部分參與監督的公民具備較強的專業知識，這樣才能精準診斷社會保障政策存在的問題。此外，公民監督并非孤立存在，只有與政黨監督、司法監督、行政監督和輿論監督相結合，才能充分發揮公民監督的效能。

（三）治理客體的回應：加快建設多內容和多層次社會保障體系

改革開放40 余年，中國經濟的高速發展在為社會保障制度的建立和完善夯實了物質基礎的同時，也潛移默化地重塑了公眾對社會保障的需求形態。從社會保障水平來講，其正從基本保障型升級為適度保障型。隨著將來綜合國力的大幅度提升，公眾對生活福利的需求會逐漸上升，社會保障制度未來將轉向生活質量保障型。從社會保障內容來講，過去注重貨幣形式和物質形式的經濟保障能夠滿足公民需求，但是當國民物質生活得到基本保障之后，他們就會愈發重視服務保障和精神保障。從社會保障層次來講，隨著經濟社會發展，部分公眾不再滿足于單一層次提供的社會保障服務，而是借助市場主體和社會組織來滿足個性化和多樣化的福利需求。

無論是保障水平的提升，還是保障方式的轉型，抑或是保障層次的豐富，實踐層面的重要抓手就是加快建設多內容和多層次社會保障體系。落實到治理層面，就是要秉持統籌規劃先行方針，遵循分層分項思路推進法定保障、政策性保障和商業性保障建設①鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。。只有法定保障得到發展和完善，才有堅實的制度基礎和良好的政策環境來發展更高層次保障。以養老保險為例，應加快構建適宜中國國情的基本養老保險、職業（企業）養老保險和個人儲蓄性養老保險體系。對于第一層次的基本養老保險，應健全參保繳費的約束激勵機制，優化待遇調整機制，提升社保基金投資營運收益，多渠道充實養老保險基金，逐漸實現養老保險的全國統籌。對于第二層次的職業（企業）養老保險，機關事業單位職工的職業年金是強制建立的，而企業職工的企業年金是自愿建立，其建立速度緩慢，規模很小，企業年金不能大力發展，多層次養老保險體系就會是空中樓閣。鼓勵企業建立企業年金的關鍵在于，通過稅費減免減輕企業負擔，通過稅收優惠增強企業年金吸引力。同時，待條件成熟時，可將企業年金的自愿性轉變為強制性。對于第三層次的個人儲蓄性養老保險，建議盡快出臺對職工遞延納稅、對居民繳費適當補貼等優惠政策，鼓勵民眾未雨綢繆，在政策激勵下增強自我保障意識。同時，推行制度保障、政策扶持、社會宣傳、產品創新等舉措，激發商業養老保險的活力和能力，從而滿足多樣化的養老需求。

（四）治理方式的回應：大力推進社會保障治理能力現代化

長期以來，我國社會保障制度在保障對象、保障范圍、保障水平、基金來源等方面存在著碎片化問題。碎片化問題嚴重背離社會保障的共享發展理念，侵蝕了社會保障制度的合法性。社會保障政策發布涉及到人社部、民政部、衛健委、教育部、財政部、國家稅務總局以及住建部等多個部門。追本溯源，官僚體制和部門利益爭奪成為社會保障碎片化現狀的根源。在治理理論的譜系中，整體性治理正是以解決政府治理實踐指向的碎片化問題為己任的一種新的治理模式。因此，社會保障治理應秉持整體性治理模式，以法律法規層面的頂層設計明晰各部門的權責邊界，進而加強機構間的撤銷和整合力度。可以借鑒英國“社會保險和相關服務部際協調委員會”的機制，建立我國社會保障部際協調機構。待條件成熟時，整合各部門分散的決策權，建立大的社會保障總署，將社會保險、社會福利、社會救助和社會優撫等社會保障工作納入同一機構管理。碎片化問題在某種程度上反映了繁瑣和官僚的科層制政府并不能包辦社會保障服務，這就要求中國社會保障逐漸從科層制走向網絡制，大力推進基層服務中心、市場化服務機制和網格化管理等治理工具在社會保障領域創新應用。因此，社會保障治理應秉持網絡治理模式，遵循“該進則進、該退則退”的改革思路，明確政府在社會保障的主導責任的同時，積極吸納慈善組織、社區組織、社工組織、市場主體、學術機構和公民參與社會保障活動，實現體制型話語、民間型話語和學術型話語的耦合。社會保障本身就是一個復雜多變的網絡化系統，每個主體都是政策網絡的一個節點，都具備各自的比較優勢和功能范圍。要想使吸納到社會保障政策網絡中的治理主體處于邊界清晰、分工合作和平衡互動的多主體和諧關系，就必須借助于信任機制和協調機制，落實培育共識觀念，加強資源共享，搭建對話平臺，優化問責機制和激勵機制。

無論是整體性治理還是網絡治理，實現協調和互動的技術基礎就是互聯網。因此，社會保障治理還應采取數字治理模式，深入推進“互聯網+社會保障”信息化建設。具體來講，健全社會保障信息化規范標準和制度體系，優化信息系統建設和運行的經費機制，推進社會保障管理信息化人才隊伍建設，強化社會保障數據中心建設與社會保障業務、區域、人員和機構層面的全網整合①鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略（總論卷）》，人民出版社，2011年，第227頁。，加強社會保障移動終端產品研發。

需要強調的是，在我國“不平衡不充分發展”的現實情況下，后物質主義價值觀的興起，并不意味著物質主義價值觀的銷聲匿跡，更不意味著追求后物質需求而放棄物質需求。而是從歷時性角度來看，現代化的快速發展必然推動后物質主義價值觀的興盛。因此，社會保障治理更應秉持包容性治理模式。這種包容的理念既是契合后物質主義價值觀的價值訴求，也是協調發展過程中不平衡問題的現實指向。落實到社會保障治理層面，就是以社保制度更加公平更可持續為目標，在全民共享的基礎上堅持差異共享，政策設計應充分協調不同群體的多元化訴求，尤其是關注和吸納弱勢群體和特殊群體的民情民意，持續加大各級財政對民生保障的投入力度，優化社會救助體系和社會福利體系，強化基層經辦機構的法治化、專業化和信息化，從而扎扎實實推進民生保障工作。

（五）治理評價的回應：重構社會保障治理評價話語體系

中國社會保障長期被定位于服務經濟發展和化解社會矛盾的配套政策，致使社會保障制度將工具理性的“手段屬性”錯置為“目的屬性”，工具理性成為社會保障評價話語體系的準繩，進而引發一系列不平衡、不充分問題。伴隨著后物質主義價值觀興起而來的是人民群眾的權利意識、公平意識、法治意識和民主意識不斷增強。如果還是單純按照工具理性的邏輯評價現今的社會保障治理效果，那么就會喪失參與者的主體性，使其淪為社會保障制度的被動承受者①付舒：《我國社會保障價值理念嬗變的學理分析》，《理論月刊》2014年第2期。。因此，本文以工具理性和價值理性的耦合為視角，重構社會保障治理評價的話語體系。

首先，將人民性作為社會保障治理評價話語體系的根本宗旨。黨的十九大報告提出新時代堅持和發展中國特色社會主義的14 條基本方略，其中包括“堅持以人民為中心”“堅持人民當家作主”和“堅持在發展中保障和改善民生”。因此，社會保障治理評價話語體系必須將人民性作為根本宗旨，彰顯社會保障治理促進人的全面發展，推動全體人民共同富裕以及實現美好生活的歷史使命。其次，將公共性作為社會保障治理評價話語體系的核心追求。人民性描繪了社會保障治理的理想藍圖，那么如何將這幅理想藍圖變為現實圖景？這就需要將公共性作為社會保障治理評價話語體系的核心追求，因為公共性將人民性從社會保障的宗旨層面轉換為操作層面。社會保障治理評價話語體系的公共性應多元聚焦價值維度的公共價值、主體維度的公共參與、客體維度的公共服務以及權利維度的公共權利。再次，將經濟性作為社會保障治理評價話語體系的重要維度。公共性更多彰顯的是價值理性，那么在工具理性視角就需秉持經濟性，即社會保障治理評價話語體系應關注社會保障與經濟發展的良性互動②華建敏：《促進國民經濟和社會保障良性互動與共同發展》，《社會保障評論》2017年第1期。、社會保險基金的投資收益和社會保障市場化等維度。最后，將科學性作為社會保障治理評價話語體系的基本要求。社會保障治理評價話語體系的科學性應聚焦治理過程中的社會保障信息化和智能化建設，以物聯網、大數據、云計算和人工智能技術為支撐，加快社會保障信息管理系統建設，推進政策協調、業務經辦、精算分析、基金管理、審計監督和咨詢服務的一體化、精細化、信息化，布局智慧社保平臺，加強社保誠信體系建設，充分吸納民情民意，最終實現從經驗決策到科學決策的轉型升級。