淺談現階段高校內部控制管理問題及對策

孟丹丹

一、高校內部控制建設中存在的問題

（一）內部控制環境不完善

高校內部控制要求黨政領導班子將內部控制作為法人治理結構的重要組成部分，內部控制環境是否良好反映出高校領導干部對內部控制的重視程度，它奠定了學校內部控制的基礎，影響學校教職工對內部控制管理體系的認識和態度。但目前，高校內部控制環境處在：

1.領導班子對內部控制建設的積極性不高，導致內部控制環境基礎較差

按照財政部的相關要求，高校基本成立了以領導班子主要成員為組織的內部控制領導小組，領導班子成員參與了內部控制建設相關工作部署，由于領導班子成員工作千頭萬緒，內部控制專業性又比較強，對于內部控制如何建設、內部控制到什么程度、內部控制評價結果如何應用等問題存在困惑，造成內部控制建設無法深入，同時，內部控制的結果與領導管理決策影響程度低，導致領導干部對內部控制建設的積極性不高。

2.內部控制宣傳影響不夠，導致內部控制參與性差

內部控制強調“全員參與”，有效的內部控制必須由了解內部控制管理內涵的教職工實施。但是，大多數教職工只了解下發的具體制度和流程，而不了解內部控制實施的背景、意義、現階段內部控制工作的主要內容、歸口部門的職責分工等內容，導致高校所有成員參與程度不高、所有成員參與內部控制的積極性不高，影響內部控制管理意識的形成。

（二）風險評估形式化

高校屬于公益性事業單位，以人才培養和產學研一體為辦學目標，經費來源主要是基于財政撥款，而不是針對利潤最大化為目標，為實現社會效益最大化，導致了高校的一個相對薄弱的風險意識，相對不具體的風險應對方法和相對不明確的風險防控機制。但目前，高校風險評估水平存在：

1.高校經濟活動目標的明確性不強，導致風險評估依據不充分

高校的章程、中長期發展規劃、年度工作目標主要體現辦學發展方向、人才培養、學科專業建設，但較為宏觀和虛化，對各項經濟活動的控制重點和原則沒有明確體現；高校在梳理內部控制手冊與內部控制制度匯編等資料時僅按照上級文件規定騰挪總體目標，但將經濟活動目標與高校業務特點、發展方向等內容結合程度不高，且目標明確、細化程度不夠，導致高校風險評估、風險分析的依據不充分。

2.高校未定期進行風險評估或風險評估形式化，導致缺乏內部控制風險導向

高校內部控制體系建立以來未進行風險評估、或將風險評估與風險評價等同、將首次風險評估結果沿用等問題，導致無法實現內部控制建設中風險導向作用，風險意識不清晰。

（三）內部流程與業務活動脫節

高校業務層面的內部控制涉及預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制六個方面。內部控制建設要求學校梳理各類經濟活動的控制目標、業務主要流程與關鍵環節、業務主要風險點、針對風險的應對策略和具體內容。但目前，高校六大業務內部控制管理存在：

1.內部控制梳理與再造形式化，導致內部控制執行困難

內部控制建設的過程中直接將現有的內部控制制度簡單增加流程后形成內部控制手冊，原有制度在制定時存在過于宏觀、簡單、不明確等問題，且制定時間較為久遠與現有政策環境、學校業務特點不相符，導致內部控制執行時無法落地，無法體現內部控制作為管理手段的目標。

特別是政府采購業務控制方面，原有內部控制制度對政府采購的限額、采購方式、采購流程要求、授權審批流程等內容規定的較為寬泛，對公開招標限額以下的采購方式實施控制的程度，存在采購方式概念不清、采購限額劃分依據不充足等問題。

2.內部控制流程未實現動態管理，導致建立的內部控制體系不符合適應性原則

自2014年試行內部控制規范至今，高校逐步建立了內部控制流程、內部控制基礎性評價與內部控制報告體系，但在內部控制執行和評價過程中發現內部控制設計空白、設計不合理等缺陷，未將上述設計缺陷，進行重新評估、梳理、評價與再造，不符合內部控制建立的適應性原則。

3.預算執行業務與資產業務的執行偏差較大，導致管理目標難以實現

高校預算業務控制方面，高校執行預算編制、預算批復、預算下達、追加調整、預算執行、決算、考評的全面預算控制。但高校對預算編報控制中項目經費預算編報的可行性論證凸顯不充分、不全面，導致項目預算執行過程中出現數量偏差較大、范圍偏差過大、標準偏差較大等問題，無法實現預算管理剛性約束的要求；預算考評機制不健全，未能在預算管理全過程充分利用績效評價促進預算管理和內部控制管理工作，缺乏對預算執行過程的監督和管理，且尚未將績效評價結果反饋到相應的部門，導致預算管理中一些問題無法得到解決。

高校資產業務控制方面，特別是固定資產管理方面，高校固定資產總資產金額占總資產金額比重較大、資產種類和數量較多，資產日常控制中對盤點方式的形式化、資產管理依賴使用和保管人員主動性等管理不力，導致固定資產控制賬實相符、有效利用等目標難以實現。

（四）信息系統建設與內部控制流程不匹配，導致“信息孤島”現象嚴重

高校目前已實現會計核算的信息化、固定資產的動態管理系統、辦公審批流程信息化，但未將各項經濟活動及其內部控制流程嵌入信息系統中，特別是合同管理流程、采購管理流程、建設項目管理等重要的業務流程，無法實現各重要信息系統之間的互聯互通、信息共享和業務協同，導致”信息孤島“的產生；內部控制信息化程度低，數據的信息收集范圍小，增加了將內部控制的過程資料和結果的數據進行分析比對的難度和成本效益性，不利于內部控制過程和結果對管理決策和制度修訂依據的支持性，弱化了內部控制產生大數據的作用，不利于高校事業發展目標的實現。

（五）內部控制監督與評價不到位，導致“以評促建”目標無法實現

內部控制監督和與評價是驗證內部控制設計與執行有效性的手段。通過自我評價，評價其全面性、重要性、制衡性、適應性和內部控制設計與執行有效性，用以進一步改進和完善內部控制的薄弱環節。學校雖然已經成立了內部控制監督與評價部門，如審計部門、紀檢監察部門等，它僅局限于財務監督與紀檢監察的傳統角色。它不能有效發揮內部控制建設與執行的監督作用，并沒有形成有效的內部控制監督機制，導致高校內部控制的缺陷未被及時發現，影響高校的正常運轉。

高校內部控制評價采取內設部門自行評價或一次性委托第三方評價，內設部門自行評價了解單位內部控制整體情況、內部控制參與程度高、內部監督具有連續性，但內設部門人員水平有限、獨立性程度不高、評價結果不全面；一次性委托第三方評價對內部控制政策掌握程度高、專業性與獨立性強，但單獨做內部控制評價對高校情況了解少，容易導致內部控制評價結果表面化和形式化，影響內部控制監督與評價的效果，無法實現“以評促建”的指導目標。

二、高校內部控制建設的對策

（一）強化“全員參與”的內部控制理念

高校要完善內部控制建設工作規劃，實現領導干部牽動作用，教職工全員參與的內部控制文化意識，切實做到“一把手”了解內部控制意義、參與內部控制的建設與決策、推動內部控制工作的協調與進程、應用內部控制建設成果，體現內部控制為事業發展、領導決策提供依據的意義；高校加強內部控制建設、執行與評價的動員、培訓與宣傳推廣工作，形成全員了解內部控制建設的意義、全員參與內部控制流程的梳理與再造、全員高效實現內部控制的執行、全員持續的內部控制自我評價與監督部門定期評價相結合的內部控制體系，使內部控制管理理念深入人心，更好地營造內部控制促進事業發展目標實現的良好控制環境。

（二）強化風險意識，明確控制目標

建議高校要強化風險意識，明確控制目標。既要意識到經濟活動的合法合規、資產安全使用有效、財務信息真實完整，又要意識到防范舞弊預算腐敗與公共服務的效率與效果；結合自身的事業發展規劃、業務目標、單位性質、所處領域、重點專業方向等內內外部因素，采用檢查、詢問、觀察、趨勢分析等手段，了解高校建設內部控制的外部需求和診斷高校內部控制現狀，設定高校經濟活動和業務特點相關的單位層面的目標和主要業務的目標，結合設定的目標識別高校面臨的各類風險，區分合規風險與提升風險，分析風險發生的概率與產生的影響，根據高校發展階段確認高校現階段的風險承受度與風險偏好，對識別出主要風險采取風險應對策略和防范控制措施。

高校應定期實施風險評估。高校應根據學校所處的事業發展階段、內外部影響因素的變化特點、業務活動的內容變化程度等因素，定期按照經濟業務活動目標進行風險評估，重新識別和劃分風險的高、中、低領域，評估學校未來一段時間內的風險偏好和風險承受度，結合風險發生的可能性和影響程度，制定風險應對措施和重點風險防控領域。

（三）強化內部控制流程動態發展的可持續性

高校對單位層面的內部控制和業務層面內部控制，在全員參與積極性的帶動下，定期進行梳理、再造，結合定期的內部控制風險評估和內部控制評價工作發現的風險缺失，及時進行補充和完善，確保內部控制流程符合國家法律法規的要求與高校不斷發展的業務需求，避免業務流程與內部控制的脫節、內部控制的表面化；同時，高校內部控制體系中業務流程的建設，與學校各部門、各教職人員工作息息相關，是將每一類經濟業務按照法律法規中約束條款、學校該類業務規模、發生頻率、資金規模等因素分析，采用訪談、觀察、穿行測試、調查問卷、歷史數據分析比對等多種方式，將關鍵崗位、關鍵人員、不相容職務、授權審批等控制手段結合，有效銜接上下游流程的內部控制完整體系。

高校完善政府采購內部管理制度并強化采購實施控制。應在政府采購內部管理制度中明確采購預算與計劃、采購需求的確定、采購招標管理、采購驗收管理等內容，明確歸口部門和職責權限；在政府采購業務執行時，合理確認采購需求、采購組織形式，加強采購合同簽訂、執行與變更管理，加強采購驗收力度、完善驗收記錄，嚴格審核采購支付文件等政府采購業務內部控制流程。

高校強化預算的事前控制與全過程績效管理。加強預算編制基礎和依據，特別重視項目預算編制的可行性論證中項目實施的條件和范圍，綜合專家意見，合理設定項目預算的目標與績效指標，使預算執行依據充分且指導性強；建議完善預算績效評價管理體系，應將績效管理貫穿預算管理的全過程，對預算執行過程中實現動態考核，加強績效結果的應用與反饋，使預算績效評價提升預算管理水平。

高校強化資產業務管理，特別是固定資產業務管理水平。強化資產管理中歸口部門對資產使用和保管人員關于資產配置、使用、處置等流程和管理要求的培訓和指導，使“誰使用、誰保管、誰負責”能真正管理到實處；結合對固定資產的績效評價、定期監管和資產清查等內部控制程序，使資產做到賬實相符、資產使用效益得以發揮的管理要求。

（四）強化信息系統的覆蓋程度

高校將信息系統建設總體目標與內部控制建設相結合，充分考慮信息系統的安全性和保密性的情況下，將高校經濟活動與內部控制流程分級別嵌入信息系統中，并確保各重要信息在不同部門之間的互通互聯互用、信息資源共享和業務流程協同；通過授權分離等控制手段以減少人為操縱因素，堅持信息多跑路、教職工少跑路的理念，提高工作效率和內部控制管理水平，加強對信息來源的真實性，加強經濟活動處理過程與結果的透明性和公正性；加強利用信息化成果，并通過趨勢分析、分段測算等手段，對經濟活動的可行性、數據準確性、風險可控范圍的合理性提供管理決策的依據，切實將內部控制為管理有效手段發揮到最大。

（五）強化內部控制的監督與評價結果的運用

高校建立內部控制執行的自我監督、內設部門監督與外部獨立機構定期評價相結合的工作機制。根據全員參與內控建設目的，形成內部控制自我監督與反饋的流程，將教職工內部控制制定中發現的職責不清、流程重疊、溝通不暢等問題及時反饋給內部控制工作小組，內部控制工作小組結合內部反饋問題、定期監督結果、外部獨立機構評價結果，將內部控制設計與執行方面的問題區分，并充分運用專家的意見提出解決方案，經聯席會等規定的程序，定期修正和完善內部控制流程，及時進行內部控制的信息公開與反饋。

三、結論

通過強化全員參與意識、提升風險管理水平、堅持內部控制流程與高校業務發展的動態管理、加強對內部控制監督與評價結果的運用、加快信息系統與內部控制流程結合等多種手段和措施，強化內部控制在高校內部治理中的作用，將內部控制作為高校事業發展的推動和安全保障。