海東市退耕還林調(diào)研報(bào)告①

何淑琴

(青海省海東市林業(yè)和草原局 青海海東 810699)

退耕還林工程是我國乃至世界上投資最大、政策性最強(qiáng)、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項(xiàng)重大生態(tài)工程，為我國在世界生態(tài)建設(shè)史上寫下絢爛的一筆。長期以來，由于盲目毀林開墾和進(jìn)行陡坡地、沙化地耕種，造成了我國嚴(yán)重的水土流失和風(fēng)沙危害，洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)、生活受到嚴(yán)重影響，國家的生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅。退耕還林工程就是從保護(hù)生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將水土流失嚴(yán)重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的耕地以及糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的耕地，有計(jì)劃，有步驟地停止耕種，因地制宜地造林種草，恢復(fù)植被。

1 退耕還林的主要政策措施

國家無償向退耕農(nóng)戶提供糧食、生活費(fèi)補(bǔ)助。從2004年起，原則上將向退耕戶補(bǔ)助的糧食改為現(xiàn)金補(bǔ)助。具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和兌現(xiàn)辦法，由省政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。每公頃退耕地每年補(bǔ)助生活費(fèi)300元。糧食和生活費(fèi)補(bǔ)助年限：還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算，還生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計(jì)算。國家向退耕農(nóng)戶提供種苗造林補(bǔ)助費(fèi)。退耕還林必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，國家保護(hù)退耕還林者享有退耕地上的林木(草)所有權(quán)。退耕還林后，由縣級以上人民政府依照森林法、草原法的有關(guān)規(guī)定發(fā)放林(草)權(quán)屬證書，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)，并依法辦理土地用途變更手續(xù)；退耕地還林后的承包經(jīng)營權(quán)期限可以延長到70年。承包經(jīng)營權(quán)到期后，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定繼續(xù)承包；資金和糧食補(bǔ)助期滿后，在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，退耕還林者可以依法對其所有的林木進(jìn)行采伐；退耕還林所需前期工作和科技支撐等費(fèi)用，國家按照退耕還林基本建設(shè)投資的一定比例給予補(bǔ)助，由國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門根據(jù)工程情況在年度計(jì)劃中安排；省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門采取措施，保證按期完成國家下達(dá)的退耕還林任務(wù)，并逐級落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，簽訂責(zé)任書，實(shí)現(xiàn)退耕還林目標(biāo)[1]。

2 退耕還林區(qū)域的基本情況

海東市位于青海省東部，地處西寧、蘭州兩市之間，全區(qū)轄6個(gè)縣(區(qū))共96個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?78萬，其中農(nóng)業(yè)人口139.06萬。全境總面積1.32萬km2，占青海省國土面積的1.83%。本區(qū)地處黃土高原向青藏高原過渡地帶，境內(nèi)山大溝深，溝壑縱橫。海拔在1 650～4 636 m，高寒、干旱、太陽輻射強(qiáng)、晝夜溫差大，年均降雨量345.4 mm，年平均溫度為7℃，屬干旱半干旱的高原大陸性氣候。全市林業(yè)用地81.75萬hm2，其中有林地13.04萬hm2，灌木林地5 566.67 hm2，疏林地5 566.67 hm2，未成林造林地6.94萬hm2， 苗圃地400 hm2， 宜林地16.64萬hm2。 轄區(qū)內(nèi)有國家級自然保護(hù)區(qū)一處，國家級森林公園1個(gè)，省級森林公園8個(gè)，全市森林覆蓋率32%。

3 新一輪退耕還林任務(wù)完成情況

海東市已完成新一輪退耕還林14 240 hm2，涉及除樂都區(qū)以外的5個(gè)縣(區(qū))，其中民和840 hm2，平安666.67 hm2， 互助6 000 hm2， 化隆6 666.67 hm2， 循化66.67 hm2。按時(shí)間分，2015年8 520 hm2，其中民和606.67 hm2， 循 化66.67 hm2， 互 助4 666.67 hm2， 化隆3 180 hm2； 2016年5 720 hm2， 其中民和233.33 hm2，平安666.67hm2， 互助1333.33hm2， 化隆3486.67hm2。

新一輪退耕還林工程建設(shè)覆蓋全市五縣(區(qū))，47個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，379個(gè)村，共計(jì)156 534戶(594 023人)，其中退耕還林的29122戶(292372人)，貧困戶24141戶(91035人)，貧困戶中有退耕還林的9917戶(35751人)，占貧困戶總數(shù)的41%。新一輪退耕還林工程累計(jì)投入資金17 088萬元，其中，種苗費(fèi)6 408萬元，補(bǔ)助費(fèi)10 680萬元，極大地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，有力地推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4 審計(jì)整改問題

2015年新一輪退耕還林任務(wù)下達(dá)后，互助縣將2011～2015年已實(shí)施的 “三北”、 “天保”、 “造林補(bǔ)貼試點(diǎn)”造林2 835.38 hm2納入到新一輪退耕還林還草工程中，根據(jù) 《青海省林業(yè)廳關(guān)于做好退耕還林工作通知》(青林退〔2015〕674號)、《青海省林業(yè)廳關(guān)于互助縣套取新一輪退耕還林工程新造林資金的通報(bào)》(青林退〔2016〕870號)的整改要求，互助縣發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)做了糾正，與其他工程重復(fù)2 835.38 hm2做置換方案，于2016年12月編制完成了，并報(bào)海東市林業(yè)局審批通過了以上變更方案并下達(dá)了批復(fù)，在2017年4月完成招投標(biāo)工作。截至目前，已完成所有變更置換工程造林任務(wù)整改工作，并完成了縣級檢查驗(yàn)收工作，面積核實(shí)率100%，平均成活率85.2%，待2018年進(jìn)行省級驗(yàn)收。

5 存在的問題

5.1 計(jì)劃任務(wù)落實(shí)難

基本農(nóng)田和25°以上的非基本農(nóng)田交錯(cuò)分布，非基本農(nóng)田分布十分分散且面積很小，只退非基本農(nóng)田達(dá)不到集中連片規(guī)模治理的要求，成果也難以鞏固，失去了退耕還林的意義，如果達(dá)到集中連片規(guī)模治理的要求，實(shí)現(xiàn)退耕還林的目的必須調(diào)整基本農(nóng)田規(guī)劃，但基本農(nóng)田都在25°以下，難以調(diào)整。

5.2 農(nóng)戶與退耕地塊精準(zhǔn)對接的難度很大

農(nóng)民退耕的耕地現(xiàn)在很多都是撂荒地，大多數(shù)農(nóng)民都在外面常年打工，退耕面積落實(shí)到戶時(shí)退耕戶無法同時(shí)到達(dá)認(rèn)定地塊，確認(rèn)退耕地塊的時(shí)間參差不齊，面積出現(xiàn)重疊，無法精準(zhǔn)對接，工作量加大。

5.3 符合退耕條件的地塊分布零散

新一輪退耕還林工程退耕條件是25°以上坡耕地，嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地15°～25°坡耕地。海東市基本沒有沙化耕地，水源地沒有規(guī)劃，符合退耕條件的地塊分布零散，實(shí)施退耕還林難度較大。

5.4 補(bǔ)助到期

海東市2000～2002年2.83萬hm2退耕還林草第2輪補(bǔ)助已經(jīng)到期。2003～2006年3.12萬hm2退耕還林草第2輪補(bǔ)助也即將陸續(xù)到期。第2輪補(bǔ)助到期后，廣大退耕農(nóng)戶的收入隨之減少，群眾生產(chǎn)生活受到影響。因無退耕還林補(bǔ)助收入，農(nóng)戶對退耕地補(bǔ)植補(bǔ)栽等撫育管理工作的積極性將受到影響，對鞏固退耕還林成果、加強(qiáng)林地管理工作帶來困難。新一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每公頃2.25萬元(含4500元種苗造林費(fèi))，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)更低，退耕戶還要自籌退耕地管護(hù)費(fèi)用，嚴(yán)重影響了退耕戶的管理積極性，鞏固退耕地還林成果難度加大。

5.5 退耕地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)未提高

近幾年對群眾的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逐年增加，而退耕地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)沒有提高。根據(jù)新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼調(diào)整政策，在實(shí)施新一輪退耕還林工程后，將取消退耕地的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金，對比退耕地的一次性補(bǔ)助和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長期補(bǔ)助，實(shí)施退耕還林工程后使退耕群眾的收入減少，增加了實(shí)施退耕還林工程的難度[2]。

5.6 管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)

退耕還林工程沒有后期管護(hù)、管理費(fèi)用，退耕戶又不愿意承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，也不愿承擔(dān)雇傭人員管護(hù)工資，護(hù)林員工資無法籌措。

5.7 種苗造林費(fèi)用低

種苗造林費(fèi)用偏低，每公頃4 500元標(biāo)準(zhǔn)，只能栽植灌木林或小規(guī)格喬木，而退耕地大部分立地條件好，適宜栽植云杉、圓柏、青楊等喬木樹種，高標(biāo)準(zhǔn)苗木造林后成林快，成效顯著。

6 建議

⑴ 建議延長退耕還林補(bǔ)助期限，提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保障退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)生活不受影響；因多種原因，海東市不少地方有撂荒地，建議統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，促進(jìn)土地生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，優(yōu)先組織實(shí)施退耕還林，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)林，增加農(nóng)民收入。

⑵ 積極發(fā)展退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)，加大投資力度，在不影響退耕地林木生長，正常發(fā)揮生態(tài)效益的前提下，大力發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，如：在有條件的退耕地內(nèi)種植適宜本地生長的藥材、在林地內(nèi)散養(yǎng)家禽等，同時(shí)利用沙棘、檸條資源優(yōu)勢，大力發(fā)展沙棘、檸條果、枝、葉等初加工基地做大做強(qiáng)沙棘、檸條產(chǎn)業(yè)，打造生態(tài)經(jīng)濟(jì)林業(yè)，以提高退耕農(nóng)戶收入。

⑶ 建議調(diào)整海東市基本農(nóng)田規(guī)劃，以達(dá)到退耕還林集中連片規(guī)模治理的要求，實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的；退耕地大部分立地條件相對較好，適宜栽植云杉、圓柏、青楊等喬木樹種，成林快，效果好。因此，建議增加種苗費(fèi)，在退耕地實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)造林。

7 結(jié)語

長期以來，由于盲目毀林開墾和進(jìn)行陡坡地、沙化地耕種，造成了我國嚴(yán)重的水土流失和風(fēng)沙危害，洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)、生活受到嚴(yán)重影響，國家的生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅。因此要通過延長退耕還林補(bǔ)助期限，發(fā)展退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整海東市基本農(nóng)田規(guī)劃等措施推進(jìn)退耕還林政策的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡[3]。