廣東農業PPP項目風險評價及對策
——以陽春市農業資源循環利用工程中心建設為例①

盧勁松 朱明非

(1 廣州南沙產業投資有限公司 廣東廣州 511457 2 廣東省體制改革研究會 廣東廣州 510100)

2010年，國務院發布了 《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，進一步拓寬民間投資的領域和范圍。此后，國家發改委、財政部、住建部、工信部、國資委等近 30個部、局、委、會、署先后發布了鼓勵民間投資的實施細則，力推各地政府引入社會資本，發揮市場配置資源作用，采用政企合作模式(PPP)授予授權法人和組織以特許經營權，開展基礎設施和公共事業的建設和經營。對于有一定收益的公益性事業項目，國務院鼓勵地方政府積極采用 PPP模式，授予社會資本特許經營權，參與項目投資及運營[1-3]。截至2019年3月31日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫共入庫項目8 839個，入庫項目金額134 087.78億元，但是這些項目以市政工程項目為主，農業項目僅72項，占比0.81%。究其原因，是由于農業PPP項目中面臨著眾多的風險，遠遠超過市政工程項目、交通運輸、教育、生態建設和環境保護等方面，導致其PPP模式推進較慢。本文以廣東陽春市農業資源循環利用工程中心(禽畜無害化處理廠)PPP建設為例，對其面臨的風險進行評價，并提出相關解決方案，以期為農業PPP項目建設的推進提供參考。

1 陽春市農業資源循環利用工程中心PPP模式

陽春市歷來是廣東生豬調出大縣，2017年全市生豬出欄量113.3萬頭，多年來，被列入國家級生豬調出大縣名錄中。但是，在生豬產業快速發展的同時，畜禽無害化處理的重要性也逐步顯現出來。當前，中國生豬產業保育至育肥期的死亡率高達8%～12%，遠遠高于發達國家5%的水平。動物發生死亡時，如不及時將病害動物尸體、制品及其污染物、排泄物等進行徹底無害化處理，各類病毒和細菌易進入外環境，進而導致禽流感、口蹄疫等重大人畜共患病發生流行。因此，對病死畜禽的無害化處理刻不容緩。

鑒于此，廣東陽春市農業資源循環利用工程中心(禽畜無害化處理廠)PPP建設項目獲得了批準。其建設內容包括陽春市農業資源循環利用工程中心和鄉鎮收集暫存點。處理中心按功能分為3個區域：辦公生活區、生產設施區和公用及輔助配套設施區，包括生產車間、成品倉庫、原料倉庫等。每個收集暫存點包括30～50 m3冷庫1間，管理用房1間，裝車輸送帶1條，10kw三相配電，圍閉式圍墻等。處理中心總用地約20000m2，主要建筑面積約5000m3，包括1個80 m2暫存冷庫。全市按照死亡畜禽分布情況布設收集暫存網點，原則上有條件的鎮按一鎮一站建設收集暫存點，每個暫存點占地面積不少于50m2，建筑面積不少于30m2。設計項目處理能力為20t/d。通過增加生產批次，日處理能力可達40 t/d。社會資本方還承擔場地七通一平、進場道路的投資建設。項目特許經營期為28年，社會資本方承擔項目的建設和運營期設施的使用、維護和保養，由政府購買社會資本方提供的動物無害化處理服務，政府方主要負責監督項目公司運作，不參與到項目建設與運營。

通過PPP模式實施該項目建設，讓社會資本充分參與項目的建設與運營。社會資本除可利用自有資金外，還可廣泛利用資本市場為項目建設融資，擴大了項目的建設融資渠道。此外，該模式可極大地提高資產運營效率。項目建設完畢后，由社會資本方進行運營，這可提高經營管理效率。因為社會資本方采用市場化的經營管理方式，具有專業技術、人才和管理經驗，這也有利于讓政府公共部門從一些具體、煩瑣的事務中擺脫出來。最后，該模式可減輕政府履行公共職能的資金壓力。該項目屬于約定期限內特許經營，社會資本方只在一定期限內實施項目的建設和運營，通過產品銷售和財政補貼收回投資及取得合理收益。也就是說，陽春市可通過特許權的階段性操作，在少投入資金的情況下，完成了原來需要財政投入很大一筆資金才能解決的工程建設、運行等問題。對于社會資本而言，在PPP模式下，通過與政府的合作能夠在提供公共服務的同時，也獲得合理的投資回報。該項目采用政府專項補貼模式，費用覆蓋項目的建設成本、運營維護費用、合理利潤，社會資本在合作期能夠取得比較穩定的收益，有利于吸引社會資本參與本項目。

2 廣東農業PPP項目風險評價及防范

農業PPP項目與普通項目相比，涉及農業和PPP兩大特征，因此其項目風險遠遠高于普通項目，風險貫穿整個項目生命周期。因此，必須對整個項目進行風險識別、分配及評價。

2.1 風險識別與分配

在農業PPP整個項目生命周期中，勘察、投融資、設計、建設、財務、運營、維護、移交、環境責任、政策、法律、不可抗力等風險是項目中最容易出現的風險，因此需要在前期立項過程中進行識別與分配。以陽春市農業資源循環利用工程中心PPP項目為例，項目合作方在合同中明確要求合理分配風險，明確本合同主體之間的權利義務關系，以確保項目順利實施并實現物有所值。

2.2 融資風險

融資風險一般包括籌資不足以支撐項目建設，融資不當及社會資本方財務結構失衡，財政預算不足，利率變化。其中，財政預算不足由政府方負責承擔，其他3項由社會資本方進行承擔。其中，社會資本方籌資不足風險需要在社會投資方按照建設期的具體融資需求做好融資規劃，并明確要求社會資本股東提供相關擔保；融資不當和財務結構失衡風險需要在項目建設支出對融資結構進行設計，使其與項目現金所需相匹配；財政預算不足風險一般較小，但社會資本方可要求政府將該項目列入財政中長期規劃，并及時進行撥付；利率變化風險要求社會資本方持續增強其自身融資能力。

2.3 建設風險

建設風險一般包括土地不可獲取或延遲、項目審批延誤、財政資金配套安排延遲、成本超過預算、工期超出計劃、安全事故或環境保護、考古發現保護、質量不達標等。其中，土地不可獲取或延遲是本項目中可能面臨最大的風險，因為該項目為禽畜無害化處理廠建設，極有可能因公眾反對導致土地不可獲取或延遲，因此該風險應由政府部門進行承擔；項目審批延誤風險需要由政府部門與企業共同承擔，一方面企業需要提前了解各審批流程，做好相關資料準備工作，另一方面相關部門需要對企業進行持續的指導與溝通，與政府部門通過會議協商機制進行協調；財政資金配套安排延遲需要由政府部門進行承擔；成本超出預算風險需要在前期做好成本預算及確定嚴控措施，確定造成超出預算的原因及責任方，由責任方承擔，同時增加定價調價機制；工期超過計劃風險需要提前做好工期計劃，確定造成超出預算的原因及責任方，由責任方承擔；安全事故/環境保護風險需要提前做好安全生產預案，確定造成超出預算的原因及責任方，由責任方承擔；考古文物發現風險需要在制定實施方案前就進行地質勘探，發現文物嚴格按照國家相關文件執行；質量不達標需要嚴格按照相關標準進行規范施工，加大監管力度，由項目公司進行承擔[4-6]。

2.4 運營風險

運營風險一般包括最低需求風險、運營能力缺陷、無法滿足運營需求、設備/設施故障、運營維護成本增加、違約/提前終止、安全事故/環境保護、項目殘值風險等。其中，最低需求風險為本項目中最大的風險，由于本項目主要為畜禽養殖引發的問題，極易因禁養、限養問題導致需求量下降，因此該風險主要由政府承擔；運營能力缺陷風險主要由企業進行承擔，需要增加專業運營能力和相關運營經驗；無法滿足運營需求主要由企業進行承擔，需要加大市場化運作，提高運營能力，滿足需求；設備/設施故障風險主要由企業進行承擔，需要在實際中完善設施/設備管理流程，做好故障預案并嚴格執行，與績效考核機制掛鉤，項目公司及時維修；運營維護成本增加風險主要由企業進行承擔，需要企業做好成本預算，嚴控成本支出；違約/提前終止風險需要提前做好補償方案，確定原因及責任方，由責任方承擔；安全事故/環境保護風險需要做好安全生產預案，確定造成原因及責任方，由責任方承擔。

2.5 其他風險

其他風險包括政策、法規風險，通貨膨脹和利率變化等系統風險，其他不可抗力風險。其中政策/法律變更風險需要明確相應的直接/間接補償機制；系統風險需要提前做好通貨膨脹預測，并通過投資、簽訂長期購貨合同、取得長期負債等措施；利率風險需要相應的直接/間接補償機制；不可抗力風險需要購買相關風險的保險進行預防。

3 結論

截至2019年3月31日，廣東省PPP項目共計465項，其中市政工程205項、生態建設和環境保護100項、交通運輸68項、水利建設17項，農業僅3項，分別為陽江市陽春市農業資源循環利用工程中心(畜禽無害化處理廠)PPP項目、陽江市陽西縣河北漁港疏浚工程與漁港服務區建設項目、饒平縣畜禽無害化處理中心示范項目。數量如此之少的原因是由于農業本身風險極大，同時盈利能力較為有限，導致推進極為困難，因此更需要對其風險進行識別。

因此，農業PPP項目風險分配以政府和社會資本 “風險共擔、利益共享”為目的，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和項目公司間合理分配項目風險[7]。原則上，項目建設、融資風險和運營等商業風險主要由項目公司承擔，政治、法律、政策等風險主要由政府承擔，系統、其他風險等風險由政府和項目公司合理共擔。經過社會資本的嚴格篩選、風險的合理分配以及采取積極有效的風險防范措施，預計本項目各類風險能夠得到較好的管理和控制。