廣東城鄉基本公共服務均等化發展現狀、問題及對策①

甘陽英 楊偉恒 楊子平 洪思潔

（1 廣東省農業科學院農業經濟與農村發展研究所 廣東廣州510640；2 農業農村部華南都市農業重點實驗室 廣東廣州510640）

中國共產黨第十九次全國代表大會報告（以下簡稱黨的十九大報告）指出：新時代，我國社會主要矛盾已由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。為此，黨的十九大報告同時提出了實施鄉村振興的發展戰略，目的是補齊農業農村發展短板，破解農業農村發展不均衡問題，而城鄉公共服務均等化是其中的重要內容之一［1]。

長期以來，廣東高度重視基本公共服務均等化，出臺制定了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020年）》（2017年修訂），將城鄉基本公共服務均等化作為重要工作進行推進，擬從教育、文化、衛生、交通等公共服務的共建共享和綜合利用上進行突破。本文以數據分析和政策評估為基礎、以問題為導向，從城鄉基本公共服務的政策落實、體制機制等方面展開調研，總結城鄉基本公共服務均等化的現狀、分析存在的問題并提出相關對策建議，以期為實際工作提供參考。

1 廣東城鄉基本公共服務均等化現狀

1.1 教育均等化

1.1.1 農村教育條件顯著改善

學前教育資源明顯擴充和提升，義務教育薄弱學校條件顯著改善。全省“20 條底線要求”達標學校為18 154 所，達標率99.8%，其中教學點學校達標6 081 所，達標率99.9%；大力支持小規模學校和寄宿制學校建設，有效提升農村中職學校辦學能力；粵東西北地區高校設置工作取得重要進展。目前，在茂名、云浮已新設立3 所高校分校區，在河源、清遠也有3 所已簽署合作協議。

1.1.2 農村教師隊伍得到優化

通過開展粵東西北地區中小學教師公費定向培養試點工作，推進中小學教師“縣管校聘”管理改革，實施高校畢業生到農村從教“上崗退費”政策、鄉村教師生活補助政策及鄉村教師考評傾斜政策，壯大和穩定了鄉村教師隊伍，通過建設市、縣級教師發展中心，為鄉村教師發展提供良好平臺，提升了鄉村教師專業能力。

1.1.3 農村困難學生資助政策進一步完善

隨著國家助學貸款人數和金額大幅度增加，在落實現有學生資助政策基礎上，對義務教育至專科教育建檔立卡學生實施免學費和生活費補助政策，基本消除了因貧輟學的現象。目前，廣東城鄉教育已實現四統一（縣域內城鄉義務教育學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一）和一覆蓋（“兩免一補”政策城鄉全覆蓋），城鄉教育均等化取得了顯著進展。

1.2 醫療衛生均等化

1.2.1 農村醫療衛生服務能力與水平顯著提高

以縣級醫療衛生機構為龍頭，鄉鎮衛生院為樞紐，村衛生站為網底的基本醫療衛生服務網絡已基本完成。目前，全省共有58家縣人民醫院，收治病種平均達1 980種，高于全國平均水平（1 523種）和東部發達地區水平（1 883 種）；微創手術占比為11.90%，高于全國平均水平（11.26%）和東部發達地區水平（10.01%）。全省共有鄉鎮衛生院1 182 家，標準化村衛生站4 000 多家。通過實施基層機構“公益一類財政供給、二類管理”、人員“縣招縣管鎮用”“績效工資總量不予限制”“兩自主一傾斜”等基層綜改政策，保證了基層醫療衛生隊伍的穩定；通過推行醫療服務下基層、縣鎮村醫療服務一體化、互聯網+醫療、家庭醫生簽約等服務模式，提升了基層醫療衛生服務的質量。

1.2.2 全省醫保已實現城鄉一體、全面覆蓋

自2012年開始，廣東就實現了覆蓋范圍、籌資標準、待遇水平、支付范圍、資金管理和經辦服務“六統一”，建立了城鄉一體、層次多元的社會醫療保險制度。截至2018年底，全省醫保參保人數為10 616 萬人，參保率為98%以上，完成國家下達任務的105.1%，基本實現了醫保人群全覆蓋。全省職工醫保、城鄉居民醫保住院政策規定報銷比例分別為87%、76%，高出全國平均水平2%，最高報銷限額分別為74萬、62 萬元，居全國前列。醫保結算方式也不斷簡化，推行了異地就醫直接結算，基本醫保、大病保險和醫療救助“一站式結算”等，為貧困人員及時享受各項醫療保障待遇提供便利，減輕了資金墊付壓力。

1.3 社會保障均等化

1.3.1 養老保險已實現城鄉統籌

2013年，廣東就已建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，實現了居民基本養老保險制度名稱、政策標準、經辦服務、信息系統“四統一”，消除了城鄉基本公共服務水平差距。截止2018年底，全省城鄉居保參保人數達2 656 萬人，符合領取待遇人數達1 016 萬人，基本實現應保盡保。對欠發達地區城鄉居保實行了補貼甚至代繳的政策傾斜。城鄉居保基礎養老金最低標準從2012年的每人每月55 元提高到2018年的148 元，且農村養老保險服務也比以前更便利。

1.3.2 社會救助大部分實現了城鄉均等化

目前，廣東除低保、特困保障外，孤兒保障、殘疾人保障和經濟困難的高齡、失能老年人補貼以及免費殯葬服務基本實現城鄉均等化。

1.4 公共文化均等化

1.4.1 農村公共文化設施逐漸改善

近年來，廣東在農村“五個有”文化室的基礎上加快推進基層綜合文化服務中心全覆蓋建設。目前，廣東2 277 個省定貧困村已建成綜合性文化服務中心2 174 個，覆蓋率達95.48%。同時，縣級文化館、圖書館總分館、農家書屋建設也不斷加快，推進了縣、鎮公共文化資源流通共享并向農村文化陣地延伸。

1.4.2 農村公共文化產品和供給模式不斷創新

近年來，廣東以群眾需求為導向，在推進“電影下鄉”“戲曲下鄉”的基礎上，打造了群眾藝術花會、同飲一江水——打工者歌唱大賽、民歌民樂大賽、粵曲私伙局大賽、“粵讀越精彩”全民閱讀活動、“舞動南粵”全省廣場舞展演活動、公共文化服務“三百工程”等一大批省級文化惠民品牌活動。各地市也結合當地特色不斷創新文化服務產品，實現了農村公共文化供需對接。

1.5 農村路網及公共交通均等化

1.5.1 農村路網建設加快

近年來，廣東以“四好農村路”建設為抓手，加快推進農村路網建設，確保有條件的行政村100%通農村客運。同時，重點實施2 277 個省定貧困村村道路面硬化工程，推進有條件的自然村通硬化公路建設。

1.5.2 農村公交客運服務顯著提升

廣泛推進城鄉客運服務一體化。目前，除個別偏遠欠發達地區的行政村尚不符合通客車條件外，大部分地市形成了覆蓋全市的公交服務網絡，實現了100%鎮有客運站、符合通客車條件的行政村100%通客車和100%有候車亭的目標。

1.6 人居環境均等化

一是全面推進“三清三拆三整治”工作。截至2018年6月底，廣東共有10.8 萬個自然村啟動了“三清三拆三整治”村莊環境整治，占比76.4%。二是廁所革命取得顯著成效。截至2017年底，全省農村衛生戶廁普及率達95.36%，農村無害化衛生戶廁普及率93.04%。三是農村保潔覆蓋面顯著提高。截至2017年6月底，全省農村生活垃圾有效處理率達89.08%；村莊保潔覆蓋面達98.01%。

2 廣東城鄉基本公共服務均等化中存在的問題

近年來，廣東在推進城鄉基本公共服務均等化方面取得了較好的成績，但還存在資金投入不足、發展不平衡不充分、供給主體單一、人才缺乏、信息共享障礙、體制機制不健全、監管力度不夠等一些亟待解決的問題，離新時代人民對美好生活的向往仍存在一定差距［2]。

2.1 擴面提質的需求與財力有限的矛盾日益突出

隨著人們生活水平的不斷提高，對基本公共服務的需求也不斷提高。廣東常住人口位居全國首位，2017年廣東人均公共預算支出為13 464元，位居全國第13 位，如果剔除計劃單列的深圳，則人均公共預算支出為10 532 元，比全國地方平均水平低1 947 元，位居全國第23 位，基本公共服務“提質”“擴面”的財政壓力很大。

2.2 發展不平衡不充分的形勢還很嚴峻

廣東區域發展很不平衡，粵東西北地區財力較弱。2018年，粵東西北地區12 市公共預算收入僅占全省收入的9.6%，收支矛盾非常突出。受地區經濟發展和財政收入不平衡以及財政體制因素的影響，發達和欠發達地區公共服務供給水平存在明顯差異。教育方面，全省地方教育經費總投入中，省本級學校經費占比13.31%，珠三角9市學校經費占比60.89%，粵東西北12 個市僅占25.80%；60%以上國家級重點中等職業學校和80%以上獨立設置高職院校集中在珠三角地區；2018年全省公辦幼兒園在園幼兒占比達30.29%，比全國平均水平（44.10%）低13.81 個百分點，高等教育毛入學率42.43%，比全國平均水平（48.10%）低5.67 個百分點。醫療衛生方面，2018年廣東開展醫療衛生考核，分數排名前5 的均來自珠三角地區，珠三角地區9 個市平均82.90 分，粵東西北經濟欠發達地區12個市平均67.20 分，兩者相差15.70 分；最高分珠海市（93.13 分） 與最低分揭陽市（51.84分） 相差41.29 分，南澳、東源、饒平縣等10個縣（市） 縣域內住院率尚在70%以下。文化方面，粵東西地區縣文化館在場地面積、人員編制、資金投入等方面達標率均不高，鎮、村一級的文化服務中心很多是形同虛設。交通方面，粵東西北地區四好農村公路建設緩慢，多數地方政府配套建設資金困難，“四好公路”建設標準與珠三角地區和周邊省份相比還存在明顯差距，偏遠地區客運班線普遍存在客源少、路途遠、暢通難、虧損多、通返不通的問題。人居環境方面，粵東西北欠發達地區很多村莊沒有資金支持，難以開展村莊環境治理和維護。此外，不同群體間享受的基本公共服務也存在差距，目前，廣東大部分外來務工人員尚未完全享受基本公共服務。

2.3 投入結構與分類有待優化

一是投入結構有待優化。與城市相比，農村基本公共服務投入歷史欠賬太多，與珠三角地區相比，粵東西北地區基本公共服務投入歷史欠賬太多，短板尚未補齊。具體來看，教育投入總體不足，目前，除普通高等學校外，其他學校生均公共預算公用經費支出仍低于全國平均水平；醫療衛生投入局部不足，公共衛生投入相對薄弱；文化、環境投入局部不足，村一級尚無固定經費。交通投入局部不足，欠發達地區的“四好農村路”建設補貼有待提高。二是財政支出分檔標準有待優化。目前，按照城鄉和粵東西北與珠三角進行分檔，使部分剛完成縣改區、鎮改街但基本公共服務還很落后的地區及珠三角相對較落后地區（基本公共服務可能還不比上粵東西北發達地區）得不到政策支持。

2.4 政府主導、多元參與的供給格局尚不完善。

目前，廣東基本公共服務絕大部分領域以政府直接供給為主，市場化、社會化程度仍然較低，服務供給主體和供給方式比較單一，沒有形成多元化的民生保障機制。未充分挖掘、利用社會資本的捐贈、義工參與公共服務建設。

2.5 人才隊伍保障有待加強

欠發達地區的基本公共服務普遍面臨人才數量不足、人才流失和能力不強等問題。廣東教師編制已“凍結”數年，隨著流動人口大幅增加及教育事業快速發展，教師編制總量不足問題十分突出；教師隊伍結構不均衡，音、體、美等學科教師數量不夠、補充困難，農村教師老齡化比較嚴重，中職學校和特殊教育師資相對短缺。醫療衛生方面，基層醫療人員十分缺乏，空編率較高。此外，街（鎮）民政部門社會救助工作普遍只有1～2 名工作人員，人手和經費嚴重不足，村一級社保及文化服務人員工作大多是村委干部兼職，且人員隊伍老齡化比較嚴重，總體素質和工作水平偏低。

2.6 教育、醫療衛生服務呈現城區擠、農村弱的矛盾

從教育來看，一方面鄉村學校數量多，規模小，分布散，辦學條件差，生源吸引力不夠，使得大量本地生源為了得到更好的教育流向城鎮；另一方面，隨著城鎮的人口快速增長、外來務工人員的大量流入，城區學位需求顯著增加，城鎮中小學、幼兒園學位不足問題日益突出，尤其是公辦和普惠性幼兒園，“大班額”仍然存在。從醫療衛生服務來看，隨著生活水平的提高，人們迫切希望獲取優質醫療衛生服務。

2.7 醫療、社會保障信息壁壘問題還很突出

一是醫療衛生相關部門間存在信息壁壘。與醫療衛生相關的各部門信息系統（包括人社、民政、衛計等部門和定點醫療機構信息系統）尚未實現數據共享，信息壁壘嚴重，制約了基本公共醫療衛生服務質量，增加了監管難度和管理成本。二是社會救助相關部門間尚未實現數據對接。當前的社會救助主要由民政、教育、住建、人社、司法、勞動等部門按照各自職責實施，自成體系地進行，各部門間標準、政策不同、信息數據不相通，救助主體間互不銜接。

2.8 公共文化服務效能低

按照廣東省的要求，公共文化服務要全部覆蓋行政村。然而一方面粵東西北地區農村外出人口多，居家多以老年人為主，有的村甚至空心化，使得農村公共文化服務參與主體較少；另一方面，村級文化活動中心既無專項經費又無專職人員管理，大多停留在上級有部署要求或傳統節日時才開放，且平時大多以廣場舞為主，文化活動內容形式都比較單一，圖書借閱人次不多、電子閱覽室基本閑置，群眾參與度不高。

2.9 公共交通監管機制有待完善

一是農村公路路產路權維護難。現有的農村公路大多是利用原有的土路進行改造，由于建設前公路用地未經征用，尚未確權，加之沿線居住的部分群眾愛路護路意識淡薄，增加了農村公路管養難度。二是城鄉路網缺乏統一的管理機制。當前大多城鄉路網是在城鄉二元化背景下形成的，隨著城鄉邊界日益模糊，原有路網功能及管理機構變更，使之難以滿足城鄉交通運輸一體化發展的要求。三是城鄉公交一體化過程中財政補貼相關制度缺乏政策支持。城鄉公交一體化涉及農村客運線路經營權與車輛回購、人員安置、公交運營中的油補、虧損補貼（因執行低票價、老年人及優撫對象免票、開行政府指令性冷僻線路而造成的公益性虧損部分） 等，目前尚未出臺統一的政策文件。

3 廣東推進城鄉基本公共服務均等化的對策建議

3.1 增強財政實力，優化財政支出結構與支付制度

一是增加財政收入。通過實施積極財政政策、創新驅動戰略和供給側結構性改革等，培育新的動力源和增長極，促進產業轉型升級，有效推動經濟高速增長，進而實現財政收入可持續發展，壯大整個“經濟蛋糕”。同時，根據中央和廣東省稅制改革部署，積極完善地方稅體系建設，鞏固壯大優質財稅增長源，健全地方民生保障長效機制。二是繼續加大對欠發達地區的財政支持，加快補齊民生短板。把社會事業建設的重點放在農村，穩步提高用于統籌城鄉發展的財政補助比重，不斷加大對農村公共服務的投入，縮小城鄉公共服務差距。三是優化財政支出結構。增加教育投入總數及在基本公共服務總支出中的占比，將廣東所有學校的生均教育經費提高到全國平均水平以上。增加公共衛生投入，強化衛生防御能力［3]，將村級文化、保潔支出納入市財政預算。將欠發達地區的“四好農村路”建設費用全部由省財政承擔，取消市級配套經費要求。四是優化財政轉移支付制度。進一步提高一般轉移支付比重，壓縮專項轉移支付比重。在設定財政轉移支付檔次時，應全面考慮珠三角地區尚有個別縣發展落后，粵東西北地區部分縣改區公共服務還很不到位的實際情況進行適當調整。

3.2 健全城鄉基本公共服務多元供給機制

在堅持公益事業發展由政府主導的原則下，積極探索公共服務多樣化供給機制，廣泛引入社會力量，逐步形成政府主導、多元供給新格局。一是進行政策梳理，修改那些可能影響社會捐贈和義務服務積極性的制度約束，同時加強對社會捐贈的表彰，鼓勵更多的社會力量參與公共服務。二是繼續推進政府行政審批事項改革，精簡政府職能，大力吸引社會力量和民間資本投入公共服務領域建設。三是在部分公共服務領域引入競爭機制，促進公共服務效益最大化。四是完善公共服務社會參與機制，促進公共服務投資主體多元化。通過股份制、特許經營權等方式吸引社會資本參與公共服務投資，減輕政府投入壓力；在公共交通領域通過PPP、BOT、TOT 等方式向民間資本轉讓全部或部分經營權，減輕政府投資經營壓力。

3.3 加強基本公共服務人才保障

全面深化教師隊伍改革。進一步優化農村學校教師編制、崗位配備，推動農村學校按班師比和生師比相結合的方式核編；加強農村教師培訓，完善培訓體系，提高培訓針對性、有效性；落實中小學教師工資收入水平“兩個不低于或高于”（縣域內教師不低于或高于公務員，農村教師不低于或高于城鎮教師）政策。

狠抓醫療衛生隊伍建設。完善人才培養與人才引進政策，實行醫學學生教育補貼政策，試行醫療衛生人員基層從醫“上崗退費”政策，確保人才“引得進”；實行基層醫療衛生補貼，將村衛生技術人員納入衛生院編制享受公益一類事業單位待遇，確保基層醫療衛生人才“留得住”；加強醫療衛生人才的培養力度，著重加強以全科醫生為重點的基層衛生人才培養，促進各級醫院的技術與人員交流，選派優秀管理人員、醫務人員下基層，整合醫療衛生資源，確保基層醫療衛生人才“用得好”。設置基層社保、社會救助專職工作人員及基層文化服務專職人員，同時，開展繼續教育，不斷提高工作人員的業務能力。

3.4 提升教育、醫療基本公共服務能力

在教育方面，一是推進基礎教育均衡協調發展。繼續實施學前教育第三期行動計劃和學前教育普惠健康發展行動方案，持續增加普惠性學前教育資源供給，提高農村幼兒教師隊伍素質和各類幼兒園保教質量；繼續推進農村寄宿制學校建設試點工作，及時總結經驗并在全省范圍內推廣。深化普通高中教育教學改革，不斷提高基礎薄弱地區普通高中辦學水平。二是提高欠發達地區職業教育、高等教育和特殊教育辦學質量。開展中等職業學校調整工作，逐步解決鄉村中等職業學校“小、散、弱”問題，實施高水平職業院校和專業建設計劃，支持打造一批對接地方產業和骨干企業、服務鄉村振興發展，特色鮮明的高水平中職學校和專業；優化高校區域布局，積極推動優質高等教育資源快速增長，鼓勵有關地市和社會力量通過政府投入、教育撥款、銀行貸款、民間資本投入等資金籌集方式籌建一批緊缺的專業；推進高質量、高效益和優質化的特殊教育供給，貫徹“全納教育”，完善“隨班就讀”體系［4]。建立特殊學生評估安置機制，做到因材施教。完善學制體系建設，提升特殊教育發展水平。

醫療衛生方面，一是進一步貫徹落實預防為主方針，扎實推進健康中國行動，進一步推進基本公共衛生服務項目提標擴面，不斷優化基本公共衛生服務；二是深入推進基層醫療衛生機構綜合改革，落實基層醫療衛生機構公益一類財政保障，建立完善基層醫療衛生機構人員動態調整待遇，進一步完善人事薪酬制度等，實行基層醫療衛生機構公益二類績效管理，著力破解基層人才隊伍建設問題，全面加強基層醫療衛生機構服務能力，持續優化資源布局，推動優質資源進一步下沉基層［5-8]；三是持續深化“三醫聯動”改革，凝聚改革合力，不斷健全完善基本醫療衛生制度，著力破解看病難、看病貴問題，不斷提高廣東基本公共衛生服務均等化水平，全方位、全周期保障群眾健康。

3.5 完善公共交通、公共環境監管機制

一是提升農村公路和配套設施建設水平。統籌規劃城鄉路網與配套設施，促進城鄉道路、客運一體化發展；完善農村公路建設與運營補助機制，建立合理的農村公路建設補助資金動態調整機制，實行粵東西北四好農村路建設資金由省財政全額承擔政策。二是理順三級農村公路管養體制機制。落實“縣道縣養、鄉村道鄉村養”的新養護體制，完善農村公路管養考核制度，建立補助資金與養護責任落實情況掛鉤的機制，強化考核的約束和激勵作用，保證省養護補助資金的使用效益。三是增強農村公路路產路權維護能力。建立縣級農村公路管理機構與交通綜合行政執法機構協調聯動的農村公路路政執法機制，拓寬農村公路路政違法舉報渠道，依法打擊損壞農村公路路產路權的違法違規行為；結合鄉鎮農村公路管理機構的設立，配備鄉鎮農村公路監管員，提升維護鄉村路產路權的能力；制定愛路護路村規民約，提高群眾愛路護路意識。四是實行城鄉統一的環衛預算支出機制，確保做到城鄉基本環境衛生服務均等化。