風險控制導向下PPP內部控制模型的構建探析

文/張強，黑龍江省松花江航運樞紐建設管理中心

PPP項目已經成為了當地產業升級發展的重要基礎，具體來說，其主要有三個項目目標，分別是項目合規、項目的引入以及產業的升級，在這種情況下，項目的全部流程上，仍然需要將內部控制的多個要素整合起來。內部控制五要素包括內部環境的整理、風險的評估和控制，以及信息溝通和內部監督，這五個環節缺一不可，這樣才能保證項目的有序開展。基于此，構建了PPP業務的內部控制模型。本文就其中的內容進行具體分析。

1 風險控制導向下PPP內部控制模型中的三方主體

1.1 政府單位

政府單位是PPP內部控制模型構建的主導單位，更是在PPP業務中維護公眾利益的監督管理單位。在PPP項目建設期間，政府單位需根據項目狀況擬定詳細的管理對策，并作出適當引導使資本單位了解地方公眾服務與基礎建設狀況，以便將更加真實社會面貌展現，使項目的構建知根知底，并更好的維護項目的公平性與效率性。

1.2 資本單位

資本單位是籌集項目資金的組織方，其資金來源涵蓋了銀行、信托機構與保險等公司，在投資過程中，需秉承低風險的理念，追求更加合理的資本回報，才能使PPP項目的構建更加順利，并更好的促進地區經濟發展。

1.3 項目公司

項目公司是承接PPP項目規劃設計與組織的執行方，作為項目的承接單位，項目公司必須站在更長遠的角度審視地方經濟市場環境，并將設計、實施、運營、移交等工作全面落實。

2 模型中的五個要素

由于PPP業務涉及主體較多，內部控制的環節除了包括政府、社會資本方之外，還應重點圍繞SPV而設計，具體來說：

2.1 內控環境

SPV作為政府和社會資本方共同組建的新公司，是雙方溝通的紐帶，承擔著PPP項目的組織、投資、建設、運營和移交等諸多工作。新公司的特點在于“從無到有”，面臨著諸多現實問題。筆者認為，在組建SPV時：一是應當考慮項目公司的治理結構，根據PP P項目的大小建立股東（大）會、董事會（執行董事）、監事會（監事），明確頂層架構的設計，尤其是股權的分配，以防范股東之間因為權責不明而出現紛爭；二是組建合適的項目管理團隊，并著手制定具體的管理制度和業務流程，以便明確職責和提高效率等。

2.2 風險評估

此處的風險評估貫穿于PPP項目的識別到項目的移交，是基于P PP全業務流程而進行風險管控的基礎。隨著項目所處內外環境的變化，風險評估的動態調整機制也顯得非常重要。因此，建立項目生命全周期的風險矩陣就變得非常必要，這也是PPP項目內部控制的核心。風險矩陣的內容主要包括業務目標、主要風險點、關鍵控制點、關鍵的輸入輸出文件、主要政策依據以及執行主體等。由于主要政策依據及所要求的關鍵的輸入輸出文件相對明確。

2.3 控制活動

控制活動是內部控制體系的常規內容，在此不做進一步展開。需要說明的是，控制活動的目標既然是為了防范風險，它的基礎則應當是PPP風險矩陣以及分級授權體系。風險矩陣明確了業務可能存在的風險，指明了控制活動的方向，但在實務中要落地并提高管理效率，還需要建立一套切實可行的分級授權體系。實際上，控制活動如果上升到公司治理層面，也是密切聯系股東（大）會、董事會和管理層及員工的紐帶。

2.4 信息溝通

除了項目公司內部的溝通以及股東（大）會、董事會之間的信息傳遞外，為了全面了解PPP項目全生命周期內的信息，可以借助物聯網和數據中心，實時傳遞和監控PPP項目的信息。當然，對于涉及基礎設施的PPP項目，也可以通過BIM（Building InformationMo deling，建筑信息模型）技術將相關建筑物的各種信息通過數字仿真模擬的方式予以展現并實現信息的及時溝通和交流。

2.5 內外監督

內外監督的目標是防范風險和達成PPP項目既定目標。其中，內部監督的主要目的在于PPP項目運營的合規及其高效，而外部監督除了合規之外，還在于項目的績效考核需要。

3 PPP內部控制模型構建目標分析

3.1 項目合規

PPP項目的成功實施是政府和社會資本方所追求的共同目標。不過，由于PPP項目的諸多特點，項目的合規性是其首要目標，也是PPP項目成功開展的基礎。由于各方利益不盡一致，勢必存在許多需要協調的地方。但合規性則是相關利益方恪守的底線，也是達成資本引入、產業升級的基礎。

3.2 資本引入

開展PPP業務，當地政府一般會首先選擇社會資本方。社會資本方通過對當地政治、經濟、人文和技術等的了解以及隨著PPP項目的實施，如果認可當地的投資環境，一般會帶動一批投資者到當地投資，從而為當地經濟的發展帶去了相關資本。

3.3 產業升級

除此之外，產業升級也是模型構建目標之一，在模型構建的過程中，目標不僅僅包含以上兩點，產業升級也是重要的內容。在當前國內經濟發展面臨結構調整以及轉型升級的背景下，地方政府通過PPP項目的開展，引入有實力的社會資本方及其產業鏈上下游企業，不但可以向當地輸入資本，還可以為當地帶去一批產業。

4 結語

在前文分析中，我們不難發現，雖然PPP模式的應用對于公共工程的建設開展是非常有利的，不僅僅可以節約大量成本，同時這種政府和民間資本的合作也可以最大程度上規避風險。但是在這個過程中也需要我們注意到，該項目類型由于加入了多方主體的概念，所以利益分配以及平衡方面就出現了新的風險點。本文結合項目的模擬情況建立了一個風險控制模型，并且提出了一些可行的風險防控對策，希望可以給相關工作的開展提供一些參考。