淺析PPP項目資產(chǎn)證券化的社會資本風(fēng)險

匡永利

摘 要：近年來，由于經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的需要，PPP項目的投資立項熱度不斷提高，PPP項目的資產(chǎn)證券化也得到了社會各界的廣泛關(guān)注。PPP項目在政府和社會資本共建的特殊模式下，在“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系下，減輕了政府財政負(fù)擔(dān)，降低了社會資本的投資風(fēng)險。盡管PPP項目資產(chǎn)證券化的社會資本風(fēng)險相對較小，但是仍成為公眾關(guān)注的焦點。立足PPP項目資產(chǎn)證券化，分析了PPP項目資產(chǎn)證券化過程中的社會資本風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：PPP項目;資產(chǎn)證券化;風(fēng)險

文章編號：1004-7026（2019）19-0164-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F283;F832.51? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A

1? 概述

PPP項目是指政府通過與社會資本合作，共同開展社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使民間資本能夠參與到公共服務(wù)和產(chǎn)品提供過程中的合作方式，其中社會資本包括民營資本和私營企業(yè)。通過這樣的合作，可以盤活民間資本，同時也能提高社會公共項目的建設(shè)效率。對于政府和社會來說，具有十分重大的意義。近年來，與PPP項目資產(chǎn)證券化相關(guān)的一系列法律法規(guī)相繼出臺，PPP項目資產(chǎn)證券化受到了社會各界的高度重視，預(yù)示著中國的PPP項目資產(chǎn)證券化進入了高速發(fā)展期，而PPP項目資產(chǎn)證券化還對盤活PPP項目存量資產(chǎn)、加快社會投資者的資金回籠、吸引更多社會資本參與PPP項目具有建設(shè)性的意義[1]。

PPP項目主要集中在道路、橋梁等市政項目上，這些項目存在體量大、工程工期長、資金回本慢的問題。但是，PPP項目資產(chǎn)證券化后，將固定的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動資本，在項目中注入市場化因子提高了資產(chǎn)的活力，緩解了政府的資金壓力，PPP項目資產(chǎn)證券化為社會資本的投資提供了回旋的余地。證券化后的PPP項目資產(chǎn)在資本市場的流動具有可交易性，有獨立的風(fēng)險隔離功能，能夠?qū)崿F(xiàn)融資的最大化[2]。

1.1? PPP項目資產(chǎn)證券化的特點

PPP項目資產(chǎn)證券化的基本流程和原理與一般的資產(chǎn)證券化是一致的，就基礎(chǔ)資產(chǎn)來說，PPP項目的基礎(chǔ)資產(chǎn)類型是收益型資產(chǎn)，而且在資產(chǎn)證券過程中，資產(chǎn)證券化在項目產(chǎn)業(yè)鏈中的作用有一定差別。

1.2? 資產(chǎn)證券化在PPP項目產(chǎn)業(yè)鏈中的作用

在PPP項目中，主要由銀行提供債務(wù)融資，PPP項目基金提供股權(quán)融資，PPP項目收益權(quán)證券化后進行融資[3]。

2? PPP項目資產(chǎn)證券化的特殊性

PPP項目資產(chǎn)證券化與一般資產(chǎn)證券化呈現(xiàn)出明顯不同的特點，因為PPP項目自身的特殊性直接導(dǎo)致PPP項目資產(chǎn)證券化的特殊性。PPP項目是基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)進行運作的政府和社會資本共同參與的項目，而且雙方存在長期合作的關(guān)系。PPP項目的常規(guī)運作模式是社會資本出力開展設(shè)計、施工、建設(shè)、運營以及后期的維護工作，而政府付費和公眾繳費獲得合理的投資回報。政府在此過程中更多扮演項目掌控和監(jiān)管者的角色，通過行使公眾賦權(quán)保證公共利益的最大化。

PPP項目資產(chǎn)證券化中的基礎(chǔ)資產(chǎn)與政府特許經(jīng)營權(quán)關(guān)系密切。目前，國內(nèi)法律法規(guī)對特許經(jīng)營權(quán)的受讓主體有著非常嚴(yán)格的準(zhǔn)入要求，因此在PPP項目資產(chǎn)證券化的過程中，PPP項目的運營管理權(quán)和收益權(quán)會進行分離處理。PPP項目資產(chǎn)證券化的運營管理權(quán)轉(zhuǎn)移比較困難，但PPP項目的收益權(quán)可以分離出來作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，這實質(zhì)上是為PPP項目資產(chǎn)的收益權(quán)進行證券化處理[4]。

3? PPP項目資產(chǎn)證券化中的風(fēng)險因素

PPP項目資產(chǎn)證券化過程中存在一定的風(fēng)險，這些風(fēng)險可分為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險兩大類。這些風(fēng)險一般需要社會資本獨立承擔(dān)或與政府部門共同承擔(dān)。

3.1? 法律法規(guī)等政策性風(fēng)險

目前，我國的PPP項目處于初級階段，發(fā)展尚不成熟，沒有完善的法律法規(guī)與之相適應(yīng)，為其發(fā)展提供保障。因此，在PPP項目運作過程中會出現(xiàn)因采納、頒布和修訂法律法規(guī)而導(dǎo)致項目有效性等發(fā)生變化的情況，影響項目的投資和建設(shè)，甚至導(dǎo)致項目停擺。PPP項目運營過程中也會因為政府政策變化、決策者變化以及社會環(huán)境等因素對項目產(chǎn)生影響，這些因素會影響PPP項目的審批，審批材料不齊全和延誤等都需要社會資本承擔(dān)責(zé)任[5]。

3.2? 社會性風(fēng)險

PPP項目的宗旨是通過建設(shè)項目為社會提供更為優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，推動社會和城市的整體發(fā)展，但是PPP項目運行過程中常會出現(xiàn)社會資本為了攫取更高的利潤而提高產(chǎn)品和服務(wù)的價格，甚至做出影響公眾切身利益的行為，從而引發(fā)社會公眾的反對，這會對項目的開展造成嚴(yán)重影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗。這樣的社會風(fēng)險需要社會資本和政府共同承擔(dān)責(zé)任，而因為社會資本操作不當(dāng)產(chǎn)生的風(fēng)險則由社會資本承擔(dān)全部責(zé)任[6]。

3.3? 經(jīng)濟風(fēng)險

PPP項目的施工時間長，通常超過10年，在這樣的情況下，PPP項目必定會受到國際和國家整體經(jīng)濟環(huán)境變化的影響，項目的建設(shè)、運營也會受到影響。市場利率的變化、現(xiàn)金流的減少等都有可能導(dǎo)致PPP項目的資金鏈斷裂。有些PPP項目資產(chǎn)的證券化還涉及到融資資本的進入和融資資本出現(xiàn)問題，這些都會讓項目難以為繼。在經(jīng)濟風(fēng)險中，社會資本作為項目的投資人，具有更加豐富的融資經(jīng)驗和融資條件，因此融資風(fēng)險在PPP項目中發(fā)生時，由社會資本承擔(dān)全部責(zé)任[7-8]。

3.4? 建設(shè)運營風(fēng)險

PPP項目設(shè)計、建造以及后續(xù)的運營工作主要由社會資本負(fù)責(zé)，因此在PPP項目的建設(shè)過程中，前期的設(shè)計以及規(guī)劃，中期的施工以及建設(shè)，后期的產(chǎn)品運營和管理等都非常重要，此過程中存在的技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、成本等風(fēng)險都需要社會資本承擔(dān)。不僅如此，運營過程中的收益不足、財務(wù)監(jiān)管不夠、成本把控等問題都會使社會資本損失利益。

4? 結(jié)束語

PPP項目資產(chǎn)證券化在運營過程中受PPP項目特性的限制，尤其是一些風(fēng)險的出現(xiàn)會直接導(dǎo)致融資過程中產(chǎn)生信任問題，直接影響信貸資產(chǎn)的評級，進而影響可募集資金的數(shù)目，導(dǎo)致PPP項目中的社會資本方承擔(dān)風(fēng)險。基礎(chǔ)資產(chǎn)的風(fēng)險是PPP項目產(chǎn)生風(fēng)險的主要原因之一，其次是現(xiàn)金流風(fēng)險以及法律等風(fēng)險。這些風(fēng)險給PPP項目中的社會資本投資帶來了巨大的不確定性和風(fēng)險。因此，在PPP項目資產(chǎn)證券化的投資中，社會資本要多方考量，在前期進行細(xì)致的風(fēng)險預(yù)判，并根據(jù)預(yù)判防御風(fēng)險。要充分考察項目的長期可持續(xù)性和收益性，劃分可以承受的風(fēng)險范圍，進行安全的PPP項目投資，這樣才能保證PPP項目正常、有序地完成。PPP項目資產(chǎn)證券化是一個對各方面要求都比較高的風(fēng)險管理技術(shù)，需要有高層次的人才和相應(yīng)的技術(shù)支持，因此社會資本要提高風(fēng)險管理的技術(shù)，引進和培養(yǎng)人才，從內(nèi)部提升對風(fēng)險的管控能力。