資源型地區開發區轉型發展的“四個維度”

● 太原市委編辦

山西轉型綜合改革示范區的創新來源于認知、體制、運行、空間四個維度的創新。認知維度上，確立服務即管理、先行先試、人才是基礎的理念；體制維度上，明確法律主體地位，實現機構高效運行，推行編制動態調整；運行維度上，突出頂層設計、中間環節、監督管理；空間維度上，實行擴容增量、協同互補、融合聯動。

2017年6月，習近平總書記在視察山西時指出，“要用好黨中央賦予山西建設國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區重大任務的機遇，真正走出一條產業優、質量高、效益好、可持續的發展新路”。2017年2月25日揭牌以來，山西轉型綜合改革示范區（以下簡稱山西綜改示范區），立足資源型經濟轉型，以新思路破解難題，以新模式增強活力，打造集聚先進生產要素的政策洼地和發展高地，激發體制機制創新的蓬勃生命力。本文以山西綜改示范區為例，從認知維度、體制維度、運行維度、空間維度，對山西綜改示范區改革成效和發展進行分析研究和建設構想，以期對同類型開發區的建設發展提供有益思路。

一、認知維度

（一）確立服務即管理的理念。公共服務效率是衡量管理水平的重要指標。從傳統意義上的管理到現代行政意義上的服務，反映的是行政基本理念的轉變，需要以“公眾至上”為核心導向，將“服務者”定位實事求是地體現在工作過程中，將服務對象的滿意和認可作為衡量自身工作的準則。這種觀念的確立與普及，已成為我國政府職能模式實現結構性轉變的重要思想基礎。山西綜改示范區通過推行“一顆印章管審批、一個大廳管服務、一支隊伍管執法”，樹立行政服務理念，改進公共服務方式，切實履行提供優質高效公共服務的基本職責。

（二）確立先行先試的理念?！跋刃邢仍嚒笔巧轿骶C改示范區的最大政策，同步體現在思想改革層面和體制優化層面。近年來，山西省積極解決制約轉型發展的瓶頸，從頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進入手，深化人事和薪酬制度改革，加快建設專業化、市場化、國際化的管理團隊,全面推進轉型發展、創新發展，逐步構筑起促進和保障轉型發展的體制和政策支撐，但制約轉型發展的結構性、體制性矛盾依然存在。應更深入地吸收轉化資源型經濟轉型的相關配套政策，參照自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港建設，多元結合綜合行政執法體制改革、相對集中許可權試點改革、擴權強縣等舉措，適時在山西綜改示范區范圍優先試驗進而成熟推廣。

（三）確立人才是基礎的理念。開發區的建設是一項制度性嚴密、構成性復雜的龐大生態性工程。要形成一支敢闖敢試、勇于擔當的管理服務隊伍，在整合組建的基礎上，推進職員聘任制改革，充分調動和保護深化改革、推動創新的積極性。要拓寬專業人才進入管委會管理崗位的多元渠道，在專業性較強的部門機構嘗試設置相關的特聘職位，實現聘用期和協議工資制度管理。要形成人才引進、項目落地的集聚效應，根據太原市《關于深化人才發展體制機制加快推進創新驅動轉型發展的實施意見》，細化制定出臺人才團隊引進、培育、評價、激勵等政策，以高端人才聚集來吸引高新企業投資和高科技項目落地。

二、體制維度

（一）明確法律主體地位。從法律角度看，開發區管理機構一直存在其為政府的派出機關（機構）、行政機關委托組織、法律法規授權組織的爭議。需要將開發區的特殊法律主體置于法治化的整體框架內進行明確和保障。2019年1月，山西省通過《山西省開發區條例》，規定“開發區為縣級以上人民政府的派出機關，在規定的職責范圍內行使經濟管理權，提供投資服務保障”。明確開發區管理機構享有獨立的行政主體資格，代表省、市人民政府在法律允許范圍內行使管理權限，并承擔相應的法律后果，對開發區的規劃建設、設立變更、管理運行、產業發展、開放合作、服務保障等相關活動做出具體規定。近期，在山西綜改示范區先行先試改革基礎上，出臺《山西省企業投資項目承諾制規定》，提供有法可依的地區性立法規范。在更大程度上賦予試點相應的法律地位或政策權限，通過更全面的行政授權等舉措，確?，F行相關法律法規與開發區的經營活動相互匹配、相互支撐。

（二）實現機構高效運行。根據開發區自身特點和產業發展需要，科學創新管理模式，加強頂層設計。山西綜改示范區推行大部門制、扁平化改革，優化內部機構，實行領導任期制、全員聘任制和績效工資制。按照優化協同高效的原則，科學設置管委會內設機構，將下設園區的公共職能集中到山西綜改示范區管委會統一行使，相關園區設立服務中心負責日常管理。目前，山西綜改示范區管委會設12個工作機構，整合設置29個事業單位。同時，按照現代企業制度，投資組建開發建設、科技產業投資等公司。

（三）推行編制動態調整。在機構編制法定化的總體框架下，將靜態規范與動態控制相結合，形成既有嚴格法律約束力又不失靈活性的機構編制管理制度。山西綜改示范區根據需要設置內設機構，不再與省、市部門上下對口。同時，允許在機構編制部門審核批準的山西綜改示范區管委會“三定”規定的基礎上，針對招商引資和企業服務情況，及時調整機構設置和內設部門間的人員編制，管委會內設機構的更名、編制調整、職能劃分等事項由山西綜改示范區管委會自行研究決定，報上級機構編制部門備案，實現動態管理監督和適時調整。

三、運行維度

（一）突出頂層設計，形成縝密具體的政策體系。山西綜改示范區逐步形成以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，以山西省委省政府《關于建設山西轉型綜改示范區的實施方案》為統領，以山西省人大常委會《關于山西轉型綜合改革示范區行政管理事項的決定》和山西省政府《關于落實建設山西轉型綜改示范區實施方案的若干意見》為支撐, 以山西綜改示范區26個體制機制文件為配套的“1+3+26”政策制度體系，涵蓋體制機制、行政效能、產業升級、創新驅動、人才支撐、財政金融、模式探索等方面。省級層面，通過“1+3”頂層設計，全方位支撐山西綜改示范區推動政策制度創新，打造先行先試的政策制度高地。綜改示范區層面，通過26項制度的集成創新，形成精準化、可操作的制度框架。

（二）突出中間環節，形成流程簡化的運轉體系。山西綜改示范區以“一網通辦”、企業投資項目“承諾制”改革，探索深化“放管服效”改革的山西綜改示范區路徑。在試點的基礎上，出臺《山西省企業投資項目承諾制規定》，以系統集成方式開展集中審批、放管服改革，建立權力集成運行的高效治理體系。

（三）突出監督管理，形成科學嚴謹的考核體系。注重建立符合實際的考核指標。針對資源型地區的特點，加強風險評估和跟蹤預警，注重綠色低碳發展，以循環經濟標準化工作為突破口，促進資源的減量化和再利用，扭轉高消耗、高污染、低產出傳統增長方式，緩解資源供求矛盾。立足資源型地區的特征，以發展規模、發展質量、對外開放、創新能力、節能環保、安全生產等內容作為考核重點，科學制定資源利用、環境保護、發展標準的指標系數，對長期滯后發展的園區，推行淘汰退出機制，防范制度性潛在風險，為生態文明建設奠定良好基礎。

四、空間維度

（一）立足太原核心區域：實行擴容增量。山西綜改示范區包括太原市和晉中市兩個片區。太原市位于太原盆地的北端，東西約144公里，南北約107公里，面積不足，地域偏狹。向南延伸即為晉中市榆次區，屬于空間區位上的太原都市區核心圈層。按照空間結構和擴散原理，山西綜改示范區要高度整合區域區位、科技創新、產業結構等綜合因素，拓展規模布局，集中區域化力量，推進泛區域化建設，有力提升“一個主戰場、兩個集團軍”的科學性、合理性和統一性。突出“農谷”核心區、晉商傳統文化發展的策源地等優勢條件及現代服務功能和都市制造功能，實現太原都市圈的產業鏈整合升級和區域經濟的整體協調發展。下一步，應按照《山西中部盆地城市群一體化發展規劃綱要（2019-2030年）》，全面推動山西中部地區一體化規劃和協調布局，拓展轉型升級新空間，強化太榆同城化的趨勢引導，將分別隸屬于太原市和晉中市的片區實現統一主導，走出太榆同城化“先行區”的第一步。

（二）整合山西全域優勢：實行協同互補。站在山西全省戰略發展角度，山西綜改示范區在構建“太原經濟圈”發展戰略的基礎上，要強化太原輻射帶動能力，引領全省經濟協調發展，打造中部地區新的增長極。在加強全省域的合作交流、資源共享基礎上，要根據經濟特性和資源稟賦，創新開放融合模式，結合地處東、中部結合處的地緣優勢，積極承接新興產業革命布局和轉移，集聚東中西部資源，深化地域間項目合作，實現區域間的優勢互補。

（三）依托全國戰略布局：實行融合聯動。擴大開放是資源型地區加快轉型跨越發展的必然選擇。山西綜改示范區應主動融入京津冀地區協同發展、“一帶一路”建設、軍民融合等國家戰略的發展布局，加強與更廣泛區域的交流合作，提升在國家戰略布局中的地位和作用?！秶鴦赵宏P于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發展的意見》提出“加強與京津冀協同發展戰略銜接，支持山西省與京津冀地區建立合作機制，實現聯動發展”。2018年10月國家發改委出臺《關于支持山西省與京津冀地區加強協作實現聯動發展的意見》，為山西深度融入京津冀協同發展戰略提供了政策依據。與此相適應，山西綜改示范區要推進區域發展體制機制創新，對重點承接產業進行布局，推動形成與京津冀地區聯動發展、互利共贏的新局面，實現山西綜改示范區整體發展水平、綜合競爭力和可持續發展能力的同步提升，區域發展出現的不充分、不平衡問題將會得到有效改善。