肇慶四會市推進鎮街行政管理體制改革的實踐與思考

●肇慶四會市委編辦

鎮街行政管理體制改革是基層治理體系建設的主要內容。四會市以大沙鎮為例，針對體制機制存在的問題，提出深化簡政放權改革，擴大鎮經濟社會管理權限；創新基層政府管理方式，提高基層管理水平；優化機構設置，構建簡約精干的組織架構；創新人員編制管理，建立務實高效的用人用編制度；推動鎮街配套改革，強化改革合力。

2010年，廣東省在鎮街開展簡政強鎮事權改革。此后，“一門式一網式”政務服務改革等多項配套改革不斷推進。肇慶四會市大沙鎮與佛山市三水區接壤，是肇慶的東南大門，經濟發展居廣東省中游水平，探索該鎮改革在發展中存在的困難和問題，對于面上推進鎮街行政管理體制改革具有現實意義。

一、基本情況

肇慶四會市大沙鎮位于西江、北江和綏江的交匯處，321國道、四連線省道和三茂跌路貫穿全鎮，水陸交通方便，是全國重點鎮、省中心鎮、省教育強鎮、省衛生鎮、省新型城鎮化“2511”示范試點鎮和肇慶市文明鎮，下轄16個村（居）委會，常住人口7.3萬人，戶籍人口3.54萬人。2018年，稅收8779萬元，規模以上工業總產值30.4億元，固定資產投資總額45億元，工業企業110家，規模以上企業35家。

大沙鎮黨委政府內設綜合性辦事機構8個，直屬事業單位6個，核定行政編制45名，事業編制51名，后勤服務人員數4名。市直部門派駐機構12個。鎮行政服務中心是鎮綜合性行政服務事業單位，設4個綜合服務窗口，受理行政審批和公共服務事項156項，其中直接辦理事項92項。2019年1-7月，受理事項8124件，辦結8109件，辦結率達99.8%。

二、鎮街行政管理體制機制存在的主要問題

一是鎮政府職能與經濟社會發展要求不同步。2010年簡政放權改革以來，向大沙鎮下放事權196項，直接放權41項，服務前移和委托放權155項，缺乏在產業發展、城鎮規劃建設、城鎮管理、安全生產、市場監管、社會治安、民生保障等方面的行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權。如農村村民住宅用地審核，鎮行政服務中心只負責收件，并無審批權限，仍需市自然資源局審批。

二是鎮政府財力與事權不匹配。鎮沒有獨立財權，盡管財政收入持續增加，但鎮公共財政經費依然緊張，難以滿足公共服務、社會保障、環境治理等方面的現實需求。2016-2018年，大沙鎮一般財政撥款收入10665.38萬元，政府性基金預算撥款收入21547.79萬元，但人員支出、日常支出、項目支出達32779.59萬元，收支相抵，資金缺口達560多萬元。

三是鎮執法體制與執法訴求不適應。現有執法工作多由上級職能部門派出（派駐）機構承擔，如自然資源執法由自然資源所負責，市場監督執法由市場監督管理所負責，執法隊伍規模小，力量分散，專業水平不高，具有行政執法資格的人員少，不適應執法需求。

四是派出（駐）機構管理與調控要求不一致。大沙鎮黨委政府對于市市場監管、財政、自然資源等部門派出（駐）機構，處于“不能不管、管又難管”的兩難境地。派（出）駐機構在人員使用、干部管理、經費保障、業務工作等方面是以市直部門管理為主，但實績考核卻按屬地管理對鎮黨委政府進行評分，甚至追責。

三、對深化鎮街行政管理體制的意見建議

深化鎮街行政管理體制改革，要認真研究鎮街體制機制存在的普遍問題，在放管服改革和優化機構編制管理等方面下功夫，為推進基層治理體系和治理能力現代化、提高新型城鎮化質量水平和加快實現城鄉統籌發展提供體制機制保障。

一是深化簡政放權改革，切實擴大經濟社會管理權限。進一步明確和優化鎮街政府職能配置，縣直有關部門主要負責全縣經濟社會發展規劃、宏觀政策的制定和組織實施。鎮街主要負責轄區內經濟社會發展的微觀管理和服務，重點強化發展產業經濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮規劃建設等職能。擴大鎮街管理權限，由鎮街結合實際，按需提出下放事權清單，縣直有關部門通過下放、委托、內部調整管理權限和服務前移等方式，在經濟發展、市場監管、社會管理、公共服務、民生事業等方面依法下放與鎮經濟社會發展水平相適應的行政管理權。切實強化財力保障，縣級政府與鎮街的財政關系可采取確定基數、超收分成、一定幾年不變的辦法，超過基數部分應當全額或絕大部分返還給鎮街。如在完成地方增值稅、營業稅、所得稅的前提下，縣級財政應上調一定比例返還給鎮街，以保持鎮街發展后勁。推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由鎮街管理的事項轉移出去，減輕鎮街負擔和壓力。

二是創新基層政府管理方式，切實提高基層治理水平。強化村（居）黨組織建設，推動“兩新”黨組織屬地化管理，以社區黨建統籌“兩新”黨建。整合各類管理網格和部門專網端口，推行“鎮村治理一張網”，做到便民服務“一窗口”、綜合執法“一隊伍”、日常管理“一中心”，切實提升基層政府治理能力。切實構建監督問責機制，縣直部門要做好對鎮街用權的指導、培訓、銜接和監督工作，明晰和完善行權程序，建立用權責任制，確保用權規范順暢。鎮街承接上級下放的管理事權后，要規范行使下放事權，依法承擔相應的行政和法律責任。建立完善行政首長責任制和公職人員問責制度，完善行政過錯責任追究制度，實現有權必有責、用權受監督、失職必問責、違法必追究。推進鎮街綜合行政執法改革，探索設置綜合執法機構，整合執法力量和資源，以鎮街名義開執法工作，建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的綜合執法體系，實現關口前移、重心下移、資源下沉。

三是推進審批服務便民化改革，最大限度方便企業群眾辦事。探索設置政務服務機構，統籌協調轄區內行政審批與公共服務工作。完善政務服務運行機制，推進管理服務向村（居）延伸，建立市縣鎮村（居）四級聯動的便民服務網絡。以創新“數字政府”建設為契機，進一步優化系統建設應用，優化審批流程，精簡辦事流程，壓減辦事時限，實現一次取號、一窗受理、一套材料、一天辦結、一次辦成“五個一”目標，為企業群眾提供更優質、更高效、更貼心的服務。

四是優化機構設置，構建簡約精干的組織架構。優化綜合辦事機構設置，堅持按照優化協同高效的原則，科學統籌設置綜合辦事機構，加強對經濟、市場、規劃、財政、執法等方面的管理與綜合協調。探索鎮街綜合性辦事機構正職由鎮領導班子成員兼任，實現決策和管理的扁平化，加強對鎮街工作的綜合協調與統籌領導。優化縣直部門派出（駐）機構設置，縣直部門派出（駐）在鎮的機構，原則上要將職能相近的機構整合，與鎮街相關職能機構綜合設置。確實不能整合的派駐機構，實行“條塊”結合、以“塊”為主的管理體制，并賦予鎮對其主要負責人的協同考察任免權、績效評議權和獎懲建議權。優化鎮街事業單位設置，深化事業單位分類改革，對歸口同一綜合性辦事機構管理的事業站所（中心）進行整合撤并，對條件成熟的經營性事業單位轉制為經濟實體或中介服務組織。

五是創新人員編制管理，建立務實高效的用編用人制度。結合事權下放，優化縣直有關部門人員編制配備，推動人員編制資源向鎮街下沉。創新推行政府雇員制度，探索雇員數量按鎮街編制總額的比例確定。大力推行政府購買服務，對適宜通過政府購買服務的公共服務和事務性、輔助性工作等，鼓勵引入競爭機制，通過合同、委托等方式實行購買服務，由花錢養人向花錢辦事轉變。

六是推動鎮街配套改革，強化改革合力。統籌推進鎮街行政管理體制改革和新型城鎮化綜合改革，在土地、建設、金融扶持方面形成改革合力。推進城鄉基本公共服務規劃一體化，加強對經濟發達鎮公共服務和基礎設施的建設規劃，促進服務資源高效配置。改進基本公共服務投入機制，加大對鎮街基礎設施建設、公共服務項目和社會事業發展的支持力度。深化戶籍制度改革，保障農業轉移人口、其他常住人口及其隨遷子女平等享有就業、醫療、受教育等權利。

▲ 港珠澳大橋